我國地方公債自主發(fā)行配套改革思考

□文/劉占洋 崔 媛

（1.中共克拉瑪依市委黨校；2.克拉瑪依區(qū)財政局 新疆·克拉瑪依）

一、建立地方公債預算管理體系

當前，各地政府出現(xiàn)大量隱形債務(wù)，軟的預算約束也是導致其現(xiàn)象的主要原因之一。那么，加強預算約束力度，對當?shù)卣黜検罩?，連同地方債務(wù)加以限制；實行責任制，各項支出所產(chǎn)生的責任細化到每個決策者，抑制當前地方債務(wù)無限擴張。

（一）完善預算分配機制

1、推行綜合財政預算。我國已經(jīng)將大部分預算外資金納入預算管理體系，但仍存在預算編制不完整，預算精準度不夠，透明度不高；預算監(jiān)督重程序輕實質(zhì)，許多地方基本上流于形式；預算執(zhí)行不夠嚴肅，預算約束力比較弱等問題。建立“公開透明規(guī)范完整”的預算體制，作為國務(wù)院2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，已經(jīng)被提上議事日程?！肮_透明規(guī)范完整”無疑是為適應社會主義市場經(jīng)濟，對預算體制做改革。此次改革前提，就是“全口徑”的預算管理——把所有的政府收支納入管理視野，將全部的政府收支關(guān)進制度籠子。

2、增強預算編制科學性。結(jié)合經(jīng)濟指標和政策調(diào)整等宏觀因素，財政收支科學測算保證預算編制真實性，提高預算約束剛性。細化預算管理，逐級編制預算落實到基層預算單位。增加預算編制可讀性和透明度，提高上級部門和本級人大代表大會對預算的可預測性。根據(jù)當?shù)卣畱?zhàn)略需求和履行職責需要以及財政整體狀況，地方政府合理安排預算，推進中長期預算編制。這樣一來，不僅有效預測未來財政狀況的趨勢，而且對當前預算編制有指導作用。

（二）加強預算執(zhí)行管理

1、完善國庫集中支付制度。健全國庫單一賬戶體系，所有財政收入均納入預算管理，動態(tài)監(jiān)管資金流向。加強國庫集中收繳機制，逐步完善收繳機制及其相關(guān)制度和措施。加快財政金融全方位聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，涉及各政府事業(yè)單位預算收支，各種稅收收入和非稅收收入等統(tǒng)統(tǒng)納入國庫集中的范圍，實現(xiàn)收繳統(tǒng)一化、透明化和標準化。對于國庫集中支付運行機制上，加快推廣公務(wù)卡制度，將所有財政資金統(tǒng)統(tǒng)納入國庫集中支付范圍。建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)測機制，猶如銀行貸款風險全程監(jiān)控機制，實現(xiàn)事前、事中、事后三個階段預算制度監(jiān)測機制。

2、完善政府采購制度。有市場協(xié)調(diào)資源配置，政府讓位于市場，加快逐步轉(zhuǎn)型腳步。完善政府采購運行機制，理順政府、市場和企業(yè)的關(guān)系，是切實發(fā)揮市場機制的有效體現(xiàn)。逐步放開中國的政府采購市場，形成充分競爭，提高效率政府采購。優(yōu)化政府采購預算執(zhí)行程序，建立高效、快捷、安全的政府采購集中支付機制。財政、審計等各部門相互協(xié)調(diào)，建立了多層次的、動態(tài)的、全程化的政府采購制衡機制。

二、加強地方公債債券市場金融生態(tài)建設(shè)

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，為地方公債的發(fā)行和流通營造良好的法律環(huán)境。法律層面的問題將直接影響我國的金融大環(huán)境。隨著債券市場的成熟和發(fā)展，特別是金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，需要強化相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)，需要對原有的一些法律、法規(guī)進行相應的調(diào)整。而對于地方公債的發(fā)行，則應該完善相應的法律、法規(guī)。

要對《擔保法》和《預算法》以及其他相關(guān)的財政法規(guī)進行修改，同時制定《公債法》、《地方公債法》等相關(guān)法律法規(guī)，且從法律方面來確定債券的發(fā)行規(guī)模。制定相關(guān)地方公債監(jiān)督制度的法規(guī)，以此來確定發(fā)行和流通的相關(guān)規(guī)則，規(guī)范和區(qū)分地方公債與其他債券品種的關(guān)系，并且嚴格規(guī)定地方公債的發(fā)行、承銷、償還以及監(jiān)督，清晰地界定信用評級的職責，明確監(jiān)管體系中的職能分工和完善責任追究制度，在制定這些針對性法規(guī)的時候，應體現(xiàn)出地方公債市場化管理。

（二）推進利率市場化。利率市場化是指利率由市場來決定，在市場經(jīng)濟條件下，需要利率市場化，這是金融發(fā)展的客觀要求。因此，推進利率市場化，我們應做到：

第一，推進銀行業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，應加快轉(zhuǎn)變商業(yè)銀行的經(jīng)營方式，改變銀行當前過于依賴利差收入的這一局面，在穩(wěn)定存貸的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展中間業(yè)務(wù)，逐步提高中間業(yè)務(wù)收入的比重；其次，適時推進銀行的綜合經(jīng)營，在良好的信貸業(yè)務(wù)、龐大的客戶群的基礎(chǔ)上，推進其他金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，發(fā)揮好其協(xié)同效應。鼓勵利率衍生品創(chuàng)新與研發(fā)，同時加強利率的有效管理，防患利率市場化帶來的風險。

第二，鼓勵債券市場改革與創(chuàng)新。首先，推進我國債券市場的發(fā)展，逐步提高我國債券市場的規(guī)模，拓寬市場參與主體，并且提高債券融資的比重；其次，應圍繞利率市場化這一主線，鼓勵債券相關(guān)產(chǎn)品的創(chuàng)新，為市場的參與主體提供各種交易品種，為其規(guī)避相應的風險；最后，推進國際債券市場的發(fā)展，積極探索在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，打造國際債券交易平臺。

三、建立地方公債風險預警機制

（一）建立償債機制

1、建立專門的償債基金，保障地方公債的安全性。地方政府發(fā)債所建項目交付使用后，其中產(chǎn)生的收益可以直接撥入該償債基金。在年初編制預算的時候，應安排還本付息支出。并且，有關(guān)監(jiān)督部門應對這些償債基金使用進行相應的監(jiān)督和檢查，然后以監(jiān)督和檢查的結(jié)果來評價地方公債的資信情況。

2、建立地方公債保險制度。因為地方政府與商業(yè)銀行有著千絲萬縷的聯(lián)系，特別是地方商業(yè)銀行，因此地方公債發(fā)行要嚴厲禁止商業(yè)銀行進行擔保。從美國、歐洲等發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，建立地方公債保險制度，能夠提高地方公債的信用，并且擴大其交易量，降低發(fā)行成本等作用。我國這些年保險業(yè)發(fā)展迅速，保險公司有能力為地方公債提供保險，所以可以采取私人保險的辦法，使得公債信用增級。

3、完善地方政府稅收體系。政府發(fā)行的一些債券，其投向是一些非盈利性項目，帶來的結(jié)果就是不能獲得足額的收益，但可以通過開征財產(chǎn)稅這一方式，地方政府能夠享受由于基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來城市財產(chǎn)升值的好處，并且為地方政府提供充足的稅源。此外，財產(chǎn)稅還能夠鼓勵和引導地方政府切實關(guān)心其市政建設(shè)，避免有些地方政府帶來一些短期行為，所以財產(chǎn)稅與市政建設(shè)就會形成一種良性循環(huán)。

（二）建立財政緊急控制機制。地方政府管理不善，將會導致財政和經(jīng)濟損害，建立好完善的財政管理緊急控制機制，上級政府通過特別手段能夠減少這些損害。此外，對地方政府財政危機的救助也不單單是進行相應的撥款，而是有相應的制約和監(jiān)督。

1、控制好財政赤字。從財政支出方面看，財政赤字的主要原因是，政府支出規(guī)模不斷擴張，并且超過了正常收入水平所能達到的限度。所以，應不斷加強地方債務(wù)的透明度建設(shè)，將地方政府債務(wù)納入到預算管理體系中。同時，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，防止地方政府過多干預經(jīng)濟建設(shè)，從而降低地方政府對投資的偏愛。

2、建立完善的財政危機準備金制度。當前，我國正處于轉(zhuǎn)型期，中央在處理地方財政危機中應當承擔重要責任。而目前預算中的預備費制度很難承擔救助地方財政危機的職責。為了更好地防范地方財政危機，必須建立完善的財政危機準備金制度。此外，還應加強對地方政府的制度約束。對那些處于危機狀況下的地方政府，對其政府行為和財政管理等方面進行相應的管制，財政救助的方式要多樣化，避免地方政府產(chǎn)生過分的依賴心理。

［1］周鵬.地方政府發(fā)債規(guī)模風險評估［J］.現(xiàn)代管理科學，2010.12.

［2］金大衛(wèi).我國地方政府發(fā)債：制度根源、風險控制、法律規(guī)范［J］.財政研究，2010.1.

［3］龔睿，梁詩琪.地方政府發(fā)債的管理制度研究［J］.經(jīng)濟視角，2011.4.