以問(wèn)題為導(dǎo)向加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度

姜愛(ài)華

政府采購(gòu)制度是政府預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。我國(guó)于1996年開(kāi)始政府采購(gòu)改革試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已經(jīng)建立了一套相對(duì)完整的政府采購(gòu)制度框架，對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高財(cái)政資金的使用效益、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進(jìn)廉政建設(shè)等起到了非常重要的作用。特別是黨的十八大以來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域不斷踐行“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，適應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變、“簡(jiǎn)政放權(quán)”的需要，貫徹了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念。

但是隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，政府采購(gòu)領(lǐng)域的一些矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，如頂層設(shè)計(jì)仍然不夠完善，采購(gòu)主體責(zé)任不夠明確，采購(gòu)效率仍待提升，采購(gòu)政策功能仍需加強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)制需進(jìn)一步健全等。對(duì)此，2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，對(duì)進(jìn)一步深化政府采購(gòu)制度改革作出部署，提出要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深化政府采購(gòu)改革，加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。

當(dāng)前政府采購(gòu)改革中的突出問(wèn)題

當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域存在一些問(wèn)題和不足，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面。

一是與政府采購(gòu)相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)需進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)已初步形成了以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為支撐，以規(guī)章辦法為依托，以各級(jí)指導(dǎo)性文件為補(bǔ)充的較為完善的政府采購(gòu)法律制度框架。但也存在《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存的局面，兩法在法律類(lèi)型、交易主體、適用范圍等方面有交叉、有差異，可能會(huì)給政府采購(gòu)實(shí)際工作者帶來(lái)操作難題。而且，隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的廣泛開(kāi)展，又出現(xiàn)了“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”改革與“政府采購(gòu)”改革關(guān)系不清的問(wèn)題。

二是采購(gòu)人主體責(zé)任需進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來(lái)政府采購(gòu)領(lǐng)域的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革增加了采購(gòu)人在選擇采購(gòu)方式、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專(zhuān)家選擇等方面的自主權(quán)。但同時(shí)，采購(gòu)人的主體責(zé)任卻仍然履行不到位，突出表現(xiàn)在采購(gòu)需求確定和采購(gòu)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)。采購(gòu)人確定的采購(gòu)需求不夠科學(xué)，需求標(biāo)準(zhǔn)要么過(guò)高要么過(guò)低，甚至有的采購(gòu)需求帶有明顯傾向性致使采購(gòu)不公平。采購(gòu)人對(duì)履約驗(yàn)收不夠重視，不少政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)貨驗(yàn)收責(zé)任不明確，合同中缺少預(yù)防性機(jī)制和懲罰性條款，沒(méi)有對(duì)供應(yīng)商形成足夠的約束。

三是采購(gòu)交易規(guī)則不夠科學(xué)高效。這突出表現(xiàn)在偏重于采購(gòu)程序管理，采購(gòu)效率相對(duì)較低。公開(kāi)招標(biāo)使用比重過(guò)高是過(guò)多地偏重于程序管理的第一個(gè)表現(xiàn)。眾所周知，一個(gè)公開(kāi)招標(biāo)的周期很長(zhǎng)，而且在流標(biāo)、廢標(biāo)的情況下，采購(gòu)周期更長(zhǎng)，過(guò)多依賴(lài)公開(kāi)招標(biāo)，必然帶來(lái)效率損失。雖然近年來(lái)公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額比重呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但其“一體獨(dú)大”的格局未發(fā)生變化。偏重于程序管理的第二個(gè)表現(xiàn)是采購(gòu)過(guò)程的“價(jià)格主導(dǎo)”。一些供應(yīng)商往往采用大幅降低產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的手段實(shí)現(xiàn)低價(jià)格中標(biāo)，損害了采購(gòu)人乃至是納稅人的利益。

四是采購(gòu)公開(kāi)透明需進(jìn)一步增強(qiáng)。公開(kāi)透明是政府采購(gòu)制度的生命線(xiàn)。當(dāng)前政府采購(gòu)信息公開(kāi)存在渠道碎片化、公開(kāi)時(shí)間不及時(shí)、公開(kāi)內(nèi)容不完整、格式不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。大部分省級(jí)政府建有獨(dú)立的政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺(tái)，還有一些省份建立了公共資源交易平臺(tái)，但兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布的完全共享互通機(jī)制。從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)顯示的信息看，不少成交公告公開(kāi)時(shí)間滯后，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)行為的及時(shí)有效監(jiān)督。信息文本格式不統(tǒng)一、內(nèi)容不完整，既不利于供應(yīng)商閱讀，還會(huì)給采購(gòu)管理部門(mén)造成管理困難，也不利于公眾監(jiān)督。

五是采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制需進(jìn)一步健全。當(dāng)前政府采購(gòu)監(jiān)管仍側(cè)重于事前審批，而對(duì)事中和事后監(jiān)管不夠到位，特別是在履約環(huán)節(jié)，對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)管和懲戒不夠嚴(yán)厲，一些失信供應(yīng)商能夠一而再再而三地參與政府采購(gòu)招標(biāo)。針對(duì)這一現(xiàn)象，2018年11月，包括國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、財(cái)政部等在內(nèi)的29個(gè)部門(mén)聯(lián)合簽署《關(guān)于對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，構(gòu)建了“一處失信，處處受限”的聯(lián)合懲戒格局，但仍需從法律上加強(qiáng)對(duì)這類(lèi)供應(yīng)商的懲罰力度。隨著政府采購(gòu)改革的推進(jìn)，供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，出現(xiàn)“一旦未中標(biāo)就投訴”的局面，而財(cái)政部發(fā)布的投訴及舉報(bào)處理公告顯示，處理結(jié)果為“缺乏事實(shí)依據(jù)，駁回投訴”的案件占比非常高，供應(yīng)商的“過(guò)度維權(quán)”給政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)較高的調(diào)查核實(shí)成本，同時(shí)也反映了對(duì)供應(yīng)商濫用投訴權(quán)監(jiān)管不力。

六是采購(gòu)政策功能需進(jìn)一步提升。2007年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品以及中小企業(yè)的政府采購(gòu)支持政策，政府采購(gòu)的政策功能也逐漸發(fā)揮。但2011年我國(guó)大力推廣批量集中采購(gòu)政策以來(lái)，小微企業(yè)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)不明顯，獲得的政府采購(gòu)份額逐年降低。迫于國(guó)際談判壓力，我國(guó)在2011年取消了自主創(chuàng)新政府采購(gòu)有關(guān)政策，相關(guān)的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的首購(gòu)、訂購(gòu)政策無(wú)法落實(shí)。對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的扶持政策尚屬空白。而且，我們對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政策的支持大多只關(guān)注最終產(chǎn)品端，對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程是否節(jié)能、是否環(huán)保關(guān)注不夠。

加快形成現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的路徑

深化政府采購(gòu)制度改革、加快形成現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)站在現(xiàn)代國(guó)家治理的高度統(tǒng)籌規(guī)劃，制度理念應(yīng)有所創(chuàng)新，管理環(huán)節(jié)應(yīng)覆蓋采購(gòu)全鏈條，交易過(guò)程應(yīng)注重效率的提升，采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)注重結(jié)果導(dǎo)向，制度目標(biāo)應(yīng)定位于可持續(xù)發(fā)展，更好發(fā)揮政府采購(gòu)在貫徹新發(fā)展理念、促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及國(guó)家治理中的作用。

一是加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，樹(shù)立“物有所值”制度理念。要進(jìn)一步理順《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，近期目標(biāo)是在完善兩法的基礎(chǔ)上，使二者法律性質(zhì)一致，調(diào)整范圍互補(bǔ)，程序、監(jiān)管等保持一致。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)是建立一部能夠覆蓋所有貨物、工程和服務(wù)的《公共采購(gòu)法》。通過(guò)出臺(tái)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》厘清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)的關(guān)系，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新社會(huì)管理方式的重要舉措，在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中要按照政府采購(gòu)制度執(zhí)行。2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，政府采購(gòu)是政府預(yù)算管理的重要一環(huán)，也要在講求績(jī)效上“下功夫”，對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和國(guó)外政府采購(gòu)法律，“物有所值”成為政府采購(gòu)績(jī)效的核心，其倡導(dǎo)的“全生命周期成本”需要在現(xiàn)代政府采購(gòu)制度中得以體現(xiàn)。

二是延伸采購(gòu)管理環(huán)節(jié)，建立全鏈條政府采購(gòu)管理機(jī)制。繼續(xù)強(qiáng)化采購(gòu)人在需求確定、采購(gòu)交易、合同管理以及履約驗(yàn)收等全鏈條采購(gòu)過(guò)程中的主體責(zé)任。采購(gòu)人應(yīng)科學(xué)合理確定采購(gòu)需求，使其明確、完整、合規(guī)、科學(xué)，符合項(xiàng)目特點(diǎn)，必要時(shí)可廣泛征求專(zhuān)家或者供應(yīng)商的意見(jiàn)，且不能有任何指定傾向。采購(gòu)交易環(huán)節(jié)要繼續(xù)強(qiáng)化采購(gòu)人在采購(gòu)方式選擇、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專(zhuān)家選擇甚至供應(yīng)商確定等方面的自主權(quán)。采購(gòu)人應(yīng)在合同中設(shè)定預(yù)防性和懲罰性條款，明確供應(yīng)商的義務(wù)。采購(gòu)人應(yīng)制定詳細(xì)履約驗(yàn)收方案，嚴(yán)格按照合同約定對(duì)每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)。

三是推進(jìn)“電子化”手段，改善采購(gòu)制度的整體效率。政府采購(gòu)電子化可以降低價(jià)格和管理成本，縮短采購(gòu)準(zhǔn)備時(shí)間，減少人為因素，顯著提高政府采購(gòu)效率和透明度。在電子化政府采購(gòu)?fù)菩羞^(guò)程中，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息共享與整合，解決“信息孤島”“條塊分割”等問(wèn)題。為提高整體效率，還應(yīng)鼓勵(lì)采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式，逐步從強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)向強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性方式轉(zhuǎn)變，縮短政府采購(gòu)的周期，并盡可能地減少“低價(jià)中標(biāo)”帶來(lái)的政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

四是推進(jìn)采購(gòu)信息公開(kāi)，營(yíng)造良好的政府采購(gòu)制度環(huán)境。建立責(zé)任明晰的信息公開(kāi)機(jī)制，財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)推進(jìn)政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)，采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)將信息公開(kāi)作為本部門(mén)、本單位的日常重點(diǎn)工作，列入主動(dòng)公開(kāi)基本目錄。推進(jìn)政府采購(gòu)信息公開(kāi)的“廣度”和“深度”，一方面要切實(shí)落實(shí)政府采購(gòu)全過(guò)程公開(kāi)，另一方面，公開(kāi)透明應(yīng)延伸到采購(gòu)程序的細(xì)節(jié)，比如對(duì)招投標(biāo)中的分包，要求對(duì)分包商的信息也要進(jìn)行公開(kāi)。信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也是加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開(kāi)不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。在將采購(gòu)需求、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)合同等文件標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)，做好這些文件的“網(wǎng)絡(luò)信息標(biāo)準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)化工作，便于數(shù)據(jù)挖掘在政府采購(gòu)領(lǐng)域的應(yīng)用，信息數(shù)據(jù)不能僅限于簡(jiǎn)單發(fā)布和統(tǒng)計(jì)需要，要反饋到財(cái)政管理和政策制定環(huán)節(jié)。

五是完善政府采購(gòu)監(jiān)管，構(gòu)建結(jié)果導(dǎo)向長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步健全政府采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制，健全采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)采購(gòu)事項(xiàng)內(nèi)部決策機(jī)制和內(nèi)部審核制度，完善內(nèi)部監(jiān)督。嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》的要求，在政府采購(gòu)領(lǐng)域健全“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管模式。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，繼續(xù)完善財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)之間的聯(lián)合懲戒工作機(jī)制，加大對(duì)失信供應(yīng)商的懲罰力度，充分利用社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)采購(gòu)制度完善和活動(dòng)規(guī)范。加強(qiáng)投訴處理專(zhuān)業(yè)化機(jī)制建設(shè)，完善財(cái)政部門(mén)投訴處理工作機(jī)制、應(yīng)訴機(jī)制，做到既能更好地維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，又能減少供應(yīng)商過(guò)度維權(quán)行為的發(fā)生，在防范自身法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)降低投訴處理成本。

六是細(xì)化政府采購(gòu)政策，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。鑒于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新發(fā)展的需要，研究制定符合國(guó)際規(guī)則的支持創(chuàng)新的采購(gòu)政策，將“自主創(chuàng)新產(chǎn)品”改成“創(chuàng)新產(chǎn)品”，使之符合GPA國(guó)際規(guī)則要求，完善支持自主創(chuàng)新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策，通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)”引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)創(chuàng)新。拓展政策功能內(nèi)涵至可持續(xù)發(fā)展，使之涵蓋地區(qū)、產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)就業(yè)等多方面，要持續(xù)支持綠色產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展，及時(shí)出臺(tái)支持少數(shù)民族地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府采購(gòu)政策。完善現(xiàn)行的采購(gòu)程序和評(píng)審制度，鼓勵(lì)采購(gòu)人在采購(gòu)產(chǎn)品、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)政策功能扶持對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)政策傾斜或標(biāo)準(zhǔn)放寬，將采購(gòu)政策支持措施的著力點(diǎn)從評(píng)審環(huán)節(jié)向采購(gòu)需求確定、采購(gòu)方式選擇、采購(gòu)對(duì)象的生產(chǎn)過(guò)程等前端延伸，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)估。