政府信任與無直接利益沖突的爆發(fā)與化解

顏世頎

(淮陰工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 淮安 223003)

政府信任與無直接利益沖突的爆發(fā)與化解

顏世頎

(淮陰工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 淮安 223003)

政府信任是“無直接利益沖突”爆發(fā)的中介環(huán)節(jié)；社會民眾對當(dāng)?shù)卣湃蔚慕档湍酥寥笔?，是“無直接利益沖突”積累和爆發(fā)的重要原因；政府的績效低下、行政違法和行政不作為是導(dǎo)致政府信任缺失的重要因素。應(yīng)當(dāng)通過明確政府定位和制度創(chuàng)新，用良好的績效、行為和參與性來提升民眾對政府的信任，進(jìn)而化解“無直接利益沖突”。

政府信任；無直接利益沖突；中介環(huán)節(jié)

0 引言

2006 年 10 月，《瞭望》新聞周刊記者鐘玉明、郭奔勝在題為《社會矛盾新警號》一文中首次提出了“無直接利益沖突”的概念，指出這類沖突的眾多參與者與事件本身無關(guān)，而只是表達(dá)、發(fā)泄一種情緒。[1]此后， “無直接利益沖突”逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱點問題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，“無直接利益沖突”是多種因素綜合作用的結(jié)果，其中利益表達(dá)渠道不暢、社會嚴(yán)重不公、政府與民眾關(guān)系惡化、公民權(quán)利意識增強(qiáng)等因素是此類沖突最重要的成因，并在此基礎(chǔ)上，提出了深化制度改革、政府管理模式創(chuàng)新以及加強(qiáng)對民眾的教育和心理調(diào)適等措施化解無直接利益沖突。應(yīng)當(dāng)說這些對策建議有一定的現(xiàn)實意義。然而也應(yīng)看到這些措施過于籠統(tǒng)和宏觀，并沒有針對“無直接利益沖突”的獨特性。這些措施用在化解其它社會沖突同樣適用，因而針對性不強(qiáng)，效果也不顯著。上述措施的不恰當(dāng)，在當(dāng)前的一些群體事件化解實踐中也暴露出來。有些地方黨委政府無論怎樣保持克制的態(tài)度，還是采取理順情緒、輿論引導(dǎo)等措施，群眾依然對它們持懷疑態(tài)度和對抗情緒，化解矛盾的各種措施很難得到貫徹落實；即使強(qiáng)制落實，也是事倍功半。這就是說，這些化解措施與無直接利益沖突之間還不是必然的因果關(guān)系，這二者之間還存有某些不為人重視的中介環(huán)節(jié)。只有找出這一中介環(huán)節(jié)，才能探求上述措施影響化解無直接利益沖突的具體過程，才有可能找到有效可行的解決辦法。筆者認(rèn)為，“政府信任”是連接上述化解措施與“無直接利益沖突”的中介環(huán)節(jié),要成功化解“無直接利益沖突”，必須從恢復(fù)和重建民眾對政府的信任做起。本文擬在分析近年來發(fā)生的典型的非直接利益沖突的基礎(chǔ)上，以“政府信任”為中介環(huán)節(jié),探討“無直接利益沖突”的化解之策。

1 無直接利益沖突中的政府信任分析

政府信任即社會公眾對政府及其行政人員行使行政權(quán)力、從事公共管理和公共服務(wù)活動的一種信任心理。[2]政府信任可以被視為政府的行為效果在社會心理層面上的體現(xiàn)，是公眾對于以行政權(quán)為載體的政府行政活動滿足社會和公民需要的狀況所進(jìn)行的肯定性評價。公眾對政府適度的信任是社會穩(wěn)定和繁榮的重要基礎(chǔ)。公眾對政府信任的缺失，是“無直接利益沖突”積累和爆發(fā)的中介環(huán)節(jié)。近年來爆發(fā)的一系列非直接利益沖突事件，從淤積的深層社會矛盾到偶然性導(dǎo)火索事件的發(fā)生，再到帶來嚴(yán)重危害的群體性事件的爆發(fā)，每個環(huán)節(jié)都顯示著政府信任的缺失。

1.1 政府信任降低惡化政府與民眾關(guān)系

政府信任的降低惡化了政府與民眾之間的關(guān)系，為無直接利益沖突中的爆發(fā)提供了“燃燒物質(zhì)”。民眾對政府的信任，在某種程度上，可被視為人民對政府施政是否滿意的一項綜合性評價，民眾對政府的信任反映了一個國家或地方的政府及其行為在多大程度上得到了一般民眾的認(rèn)可，當(dāng)政府信任水平較低甚至演變成為持續(xù)性和系統(tǒng)性的信任危機(jī)時，將導(dǎo)致民眾對政府的高度懷疑與不滿，引發(fā)民眾與政府的矛盾和對立。[3]“水能載舟，亦能覆舟”，當(dāng)民眾對政府充分信任時，就會采用“溝通性”行動向政府表達(dá)意見。當(dāng)民眾對政府的信任度很低或完全喪失信任時，就可能采取“迫逼性”或“敵視性”的行動來表達(dá)。[4]近年來，在土地征用、礦產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯民眾利益的事情屢有發(fā)生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。導(dǎo)致民眾對政府的施政行為極不滿意，導(dǎo)致干部和民眾之間、民眾和政府之間的關(guān)系緊張，信心不足，信任下降，為群體性事件的爆發(fā)奠定了普遍而深厚的社會心理基礎(chǔ)，只要有一個合適的由頭，日積月累的不滿情緒就會突然發(fā)泄出來。無論在甕安事件、萬州事件，還是池州事件中，當(dāng)?shù)孛癖娭幸呀?jīng)普遍存在對當(dāng)?shù)卣哪撤N不滿。

1.2 政府信任降低導(dǎo)致民眾對偶發(fā)事件處置不滿

政府信任的降低導(dǎo)致了民眾對偶發(fā)事件的處置不滿，往往成為無直接利益沖突爆發(fā)的導(dǎo)火索。民眾對政府的信任是公共政策貫徹實施的心理和感情基礎(chǔ)，政府信任缺失時，政府的公共政策在制定、執(zhí)行中就會遇到許多問題。民眾對政府的信任水平直接關(guān)系著政府的政策制定和執(zhí)行效果。如果民眾對政府比較信任，無直接利益沖突根本就不會爆發(fā)。這一點在許多無直接利益沖突中得到印證。甕安事件中，李樹芬之死及公安機(jī)關(guān)對死因的鑒定處理意見，是引發(fā)“6·28”事件的導(dǎo)火索。正是由于當(dāng)?shù)孛癖妼φ狈Ρ匾男湃?，李樹芬的家人、親友、同學(xué)、老師等人不相信當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)對李樹芬死亡所作的鑒定結(jié)論，致使李樹芬的死因進(jìn)行了三次鑒定，后事處理也是一拖再拖，致使越來越多的人關(guān)注甚至參與這一事件，最終導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)。在池州事件中，相當(dāng)多的民眾，在警察已經(jīng)將肇事者帶到派出所后，仍在派出所外圍觀，也正是出于對當(dāng)?shù)卣牟恍湃?。假如民眾對?dāng)?shù)卣凶銐蛐湃?，許多群體性事件只是涉及少數(shù)人的普通事件，絕不會招致眾多民眾圍觀，并釀成損失慘重群體性事件。

1.3 政府信任降低，謠言成無直接利益沖突爆發(fā)“助燃劑”

政府信任降低導(dǎo)致的謠言是無直接利益沖突爆發(fā)的“助燃劑”， “謠言就像野草一樣，只有在最適合成長的條件下才會生根發(fā)芽”。這個最適合成長的條件就是政治信任的缺失?！爱Y安事件”由一起普通的少女溺水死亡事故，最終演變成上萬人聚集、數(shù)百名不法分子打砸燒黨政機(jī)關(guān)的暴力事件，正是靠謠傳進(jìn)行的。池州事件由一起普通的交通事故，演變成一起打砸搶燒的群體性暴力事件，也是通過謠言的傳播而催發(fā)的。而謠言之所以迅速傳播，既與當(dāng)?shù)卣笆дZ”、未能及時發(fā)布真實信息密切相關(guān)，也與長期以來民眾對黨政機(jī)關(guān)及其工作人員形成的不信任密不可分 。因而在導(dǎo)火索事件發(fā)生之后，社會公眾往往立即形成“這里面一定有內(nèi)幕”、“元兇是領(lǐng)導(dǎo)的孩子或親戚”、“政府官員庇護(hù)有錢人”、“官官相護(hù)”等類似的認(rèn)知判斷，并以極快的速度散布傳播。政府在處置過程中的行動遲緩以及不當(dāng)行為都有意或無意地印證了人們的傳言。在“甕安事件”中，人們口口相傳、短信相傳和互聯(lián)網(wǎng)上的謠言迅速擴(kuò)散。謠言傳播的結(jié)果是：大家普遍認(rèn)為李樹芬是被人害死的，而政府和公安機(jī)關(guān)包庇壞人，打擊被害者家屬，因而感到不公平。僅僅是謠言還不是最可怕的，最可怕的是謠言的部分內(nèi)容得到證實。在上述謠言中，得到證實的有：李樹芬的叔叔被打、嬸嬸被抓；三個有關(guān)人員被隨意釋放；有關(guān)李樹芬死亡原因的各種猜疑在甕安縣越傳越多。甕安的民眾認(rèn)為李樹芬及其家人受到了不公正待遇，他們要為死者及其家人討回公道。民眾找到了一個合法的借口，被積壓的情緒就突然發(fā)泄出來，最終，導(dǎo)致了震驚全國的甕安事件。在池州事件中，由于出警時攜帶的警具不足，民警沒有給肇事者帶手銬，也沒有把他們抓上警車，而是直接開著肇事者的車，把他們帶到秋浦路九華派出所接受調(diào)查。民警的這種做法，引起了現(xiàn)場部分圍觀群眾的猜疑。在有些圍觀群眾看來，警察不僅沒有對肇事者采取任何措施，反而上了他們的車，顯然有偏袒、保護(hù)外地開發(fā)商之嫌，這為謠言的出現(xiàn)和傳播提供了條件。

綜上所述，政府信任的降低是無直接利益沖突積聚和爆發(fā)的重要條件， 一件件無直接利益沖突正是由于公眾對政府的信任的降低乃至缺失，才由一個個普通的事故發(fā)展成為帶來巨大破壞和不良影響的群體性事件。

2 影響政府信任的因素分析

盡管政府信任是政府行為的客觀效果和公眾對政府行為的主觀感知兩方面共同作用的結(jié)果，但是政府行為及其效果是決定公眾對政府信任狀況的主要方面。通過對許多群體性事件的分析可以看出，正是當(dāng)?shù)卣慕巧ㄎ黄詈驼男姓`法和行政不作為，漠視甚至侵害民眾的利益，民眾與政府的交往過程中，逐步失去了對政府的信任。

2.1 政府的角色錯位

政府的角色錯位，漠視民眾的基本利益，民眾對政府的績效極不滿意。美國學(xué)者鮑克認(rèn)為人們不信任政府的原因主要是政府績效的低下。在很多地方，政府績效低下并不是因政府能力不足所致，最主要的原因是政府的角色定位出現(xiàn)了偏差，政府職能偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺失。因而在當(dāng)?shù)谿DP增長和財稅增收的情況下，許多民眾生活沒有明顯改善，反而出現(xiàn)社會貧富差距加大以及社會治安混亂，民眾對當(dāng)?shù)卣氖┱Ч浅２粷M。在甕安事件爆發(fā)前，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并未給民眾帶來利益，靠政府實現(xiàn)農(nóng)民的利益成了農(nóng)民的奢望。甕安縣磷、煤、鐵、鉬、鉛鋅等礦產(chǎn)資源豐富，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，甕安縣政府和礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計為采礦企業(yè)和礦老板創(chuàng)造發(fā)展條件，提供良好服務(wù)。但是，對關(guān)系農(nóng)民基本生存條件的實際問題卻漠然置之。礦產(chǎn)資源開發(fā)讓政府增加了GDP和財政稅收，讓礦老板賺鼓了腰包，而普通民眾特別是資源富集地的農(nóng)民，不僅享受不到資源開發(fā)的利益，還要付出生產(chǎn)生活受損的代價。在李樹芬的老家、磷礦豐富的玉華鄉(xiāng)，流經(jīng)村子的水，呈灰白的混濁。村民們說，從2002年開始，開礦就污染了村子的水源，并導(dǎo)致人畜飲水困難，莊稼絕收。[5]在池州事件爆發(fā)前，由于當(dāng)?shù)卣诳紤]發(fā)展規(guī)劃時，決策失誤，較多考慮的是外商的利益，在一定程度上忽視了當(dāng)?shù)厝罕姷睦?，致使部分群眾的基本生存條件——住房問題隨著房價的不斷上漲都難以解決。[6]

2.2 政府與民眾的關(guān)系不平衡

政府沒有擺正與民眾的關(guān)系，經(jīng)常以強(qiáng)制的手段壓制民眾，民眾對政府的行為不滿意。政府在處理與民眾的關(guān)系時，不是把民眾擺在首位，有些部門干部作風(fēng)簡單粗暴，動輒就把公安機(jī)關(guān)推向矛盾沖突第一線，用強(qiáng)制的甚至專政的手段對付反映合理訴求的人民群眾。甕安縣副縣長肖松坦承甕安在移民搬遷、城建拆遷中，存在違法操作的現(xiàn)象。2007年以來，甕安縣公安局為處置礦群糾紛、政府征地、拆除違章建筑和其他群體性事件，較大規(guī)模地出警就有十幾次。[7]甕安縣法院為修辦公樓，征用壅陽鎮(zhèn)中心村農(nóng)民的承包地，農(nóng)民認(rèn)為每平方米25元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不同意征用。在縣領(lǐng)導(dǎo)的要求下，共出動公安和武警100多人，把村民團(tuán)團(tuán)圍住，強(qiáng)行把地里即將成熟的包谷和稻田里新插的稻秧推倒碾爛，強(qiáng)行征用了土地。2007年3月底，江界河村民們都收到鄉(xiāng)政府通知，被要求在3月31日前搬遷完畢，“逾期不遷，后果自負(fù)”。2007年4月6 日，在甕安縣政府負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)下，包括縣移民開發(fā)局和公檢法在內(nèi)，逾百人的隊伍開進(jìn)江界河村，該村所有房屋被挖掘機(jī)強(qiáng)制拆除，拆遷者還將部分木屋點火焚燒。[8]政府的這些行為，把自己與民眾對立起來，使黨群、干群、警民關(guān)系不和諧，政府、干部不再使民眾感到親切。

2.3 民眾維權(quán)渠道不暢通

政府堵塞了民眾維權(quán)渠道，民眾被損害的利益和不公待遇無法得到恢復(fù)或有效處理，人們對政府的信心喪失。政府的信訪制度和訴訟制度，是民眾權(quán)益受到損害和遭遇不公待遇等情況下，尋求維權(quán)和補(bǔ)救的兩種主要手段。民眾通過這兩種渠道來反映自己的要求和意見，是法律賦予權(quán)利之一，也是社會主義民主的具體體現(xiàn)。然而在甕安縣，在礦山開采、移民搬遷、違章建筑拆除以及在國企改革過程中，感到利益受損和得到不公待遇的民眾卻找不到說理的地方，無論是信訪部門、還是法院對民眾的合理訴求無所作為。有的老百姓投訴無門，不得不拿起法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益，但同樣被政府擋在門外。甕安縣人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言：“當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法環(huán)境太差，行政干擾太大，嚴(yán)格按行政審判開展工作非常難。大部分涉及政府的案子，法院基本不立案，就算有些案子審判了，也無法執(zhí)行。”民眾的合理訴求不僅得不到滿足，反而被呵斥為“無理取鬧”，被視為“刁民”，甚至被政府判刑拘押，雖然大多數(shù)民眾采取是“無可奈何，只好忍了”，但是那些遭遇挫折而又得不到公權(quán)力的救助的民眾，不但徹底喪失了對政府信任，而且對政府的積怨會越來越深。一旦有合適的機(jī)會，這些民眾就會通過某種方式來發(fā)泄和表達(dá)他們的不滿情緒。

3 提升政府信任的路徑和方法

民眾對政府的信任缺失不是一朝一夕形成的，修復(fù)也不可能是一蹴而就的。既然政府的績效及其行為表現(xiàn)是能否獲得民眾信任的關(guān)鍵，那么要提升民眾對政府的信任，就必須首先從政府自身做起。

3.1 改變政府定位

政府要注重公共服務(wù)職能，用良好的績效提高民眾對政府的信任。政府的績效不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更重要的在于實現(xiàn)社會的公平正義。政府只有改變偏頗的定位，全面履行職能，尤其是提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，民眾的滿意度才會提高，進(jìn)而也會增進(jìn)對政府的信任。具體而言，一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，解決政府的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)管理職能，承擔(dān)起提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，履行提供社會發(fā)展和人民生活所必不可少的公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任，積極回應(yīng)社會和公眾的需求。二是要對弱勢群體給予更多的關(guān)懷。在教育、就業(yè)、保障等公共政策上進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)以更多地傾向弱勢群體，對改革中利益受損較為嚴(yán)重的群體和個人進(jìn)行足夠的補(bǔ)償，以維持社會的總體和諧。三是切實改變政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向功能，改變過去單純將 GDP作為約束性考核指標(biāo)的做法，將提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益、社會發(fā)展和民生改善等指標(biāo)置于更加突出的位置。

3.2 規(guī)范政府權(quán)力

政府應(yīng)嚴(yán)格依法行政，用良好的行為來提升民眾對政府的信任。一是加強(qiáng)法治建設(shè)，強(qiáng)化法律對于政府行為的約束力。 “法無明文授權(quán)皆禁止”，政府行為應(yīng)由法律規(guī)制并服從法律，通過法律對政府行為的邊界、方式、程序以及權(quán)責(zé)的明確規(guī)定，有效規(guī)范、監(jiān)督、控制政府，從而降低政府行為過程的隨意性和不確定性。二是進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，不斷擴(kuò)大政務(wù)公開的廣度與深度，用嚴(yán)格的制度措施保證公開的真實性、全面性和及時性；只有公開透明，才能確保政府權(quán)力真正為人民服務(wù)。三是強(qiáng)化對政府的監(jiān)控。改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，既使政府機(jī)關(guān)高效運作，又避免出現(xiàn)政府濫用權(quán)力，確保行政權(quán)力在預(yù)定的軌道內(nèi)運行。

3.3 暢通利益表達(dá)渠道

政府完善公眾參與機(jī)制，用良好的回應(yīng)性和參與性來提升民眾對政府的信任。公民參與和評價公共服務(wù)的權(quán)利，也能夠加強(qiáng)公民對政府的信任和支持。公民參與對于提升公民對政府的信任意義重大。對于民眾的權(quán)利和利益，最有效的維護(hù)手段是創(chuàng)造一種機(jī)制，讓民眾能自主表達(dá)、自主維護(hù)、自主實現(xiàn)。一是完善利益表達(dá)機(jī)制。應(yīng)建立健全包括人大政協(xié)兩會制度、協(xié)商對話制度、信訪制度、投訴舉報制度、社會輿論監(jiān)督和民意調(diào)查制度等在內(nèi)的傳統(tǒng)利益表達(dá)渠道，讓民眾充分表達(dá)自己的利益要求。在建立健全傳統(tǒng)的利益表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，還應(yīng)不斷拓寬民意表達(dá)的新渠道。政府應(yīng)當(dāng)盡快出臺網(wǎng)絡(luò)參與的相關(guān)程序與規(guī)范，有效利用網(wǎng)絡(luò)平臺，開辟擴(kuò)大民眾表達(dá)利益訴求的新途徑。二是暢通政府維權(quán)渠道。進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、行政復(fù)議機(jī)制和行政訴訟機(jī)制，坦然面對公眾提起的復(fù)議和訴訟，敢于糾錯，敢于應(yīng)訴，為相對人提供充分的權(quán)利救濟(jì)。三是廣泛建立公民參與的渠道和平臺，完善公眾參與的制度和機(jī)制，提高公共參與的廣度和深度，讓民眾更好地參與到公共政策過程中來，有條件影響那些涉及自身利益的政策過程。

4 結(jié)語

民眾對政府信任的修復(fù)與提升是一個長期的過程，只要政府明確職責(zé)定位，規(guī)范自身行為，暢通參與渠道，在民眾的監(jiān)督和參與下依法行政，就能贏得民眾的信任。在良好的信任基礎(chǔ)上，政府的合法性與有效性穩(wěn)步提升，非直接利益沖突積聚和爆發(fā)的條件將不復(fù)存在，社會的和諧與穩(wěn)定將獲得堅實的基礎(chǔ)和保障。

[1] 鐘玉明，郭奔勝.社會矛盾新警號[J].瞭望新聞周刊，2006(42):10-13.

[2] 王強(qiáng).試論政府信任構(gòu)建的民主行政路徑[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007 (4):11-12.

[3][4] 張成福，邊曉慧.重建政府信任[J].中國行政管理，2013(9):7-14.

[5] 龔維斌，馬福云.社會群體與群體性事件研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2011.

[6][7][8] 郭純平. 新世紀(jì)國內(nèi)群體性事件研究—以構(gòu)建和諧社會為視角的考察[D].北京：中國社會科學(xué)院研究生院，2011.

(責(zé)任編輯：鄭孝芬)

On the Government Trust as an Intermediary Link to the Eruption and the Solution of Conflicts of Non-direct Interest

YAN Shi-qi

(Faculty of Humanities, Huaiyin Institute of Technology，Huai'an Jiangsu 223003， China)

The government trust is the intermediary link to expound the outbreak of conflicts of non-direct interest. The decline of citizens’ trust in government leads to the accumulation and eruption of the conflicts of non-direct interest, while the decline of government trust is the result of ill performance, administrative illegality and administrative omission of the local governments. In order to solve the conflicts of non-direct interest, the government should orientate its role and take institutional innovation.

government trust; conflict of non-direct interest; an intermediary link

2014-11-09

江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項目(10ZZD011)；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(2012SJB810001)

顏世頎(1971-)，男，山東臨沂人，副教授，博士，主要從事公共管理研究。

D631.43

A

1009-7961(2015)02-0013-04