論一事不再罰原則之同一個(gè)違法行為的認(rèn)定

陳盼盼

(鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450000)

論一事不再罰原則之同一個(gè)違法行為的認(rèn)定

陳盼盼

(鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450000)

自《行政處罰法》頒布實(shí)施以來(lái)，“一事不再罰”原則一直是行政法學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題之一。在學(xué)術(shù)界，對(duì)這一原則的理解存在諸多分歧，最為突出的是對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定問題；在實(shí)踐中，不同地區(qū)對(duì)同樣情況多進(jìn)行不同處理。事實(shí)證明，對(duì)“事實(shí)上的一行為”與“法律上的一行為”的多元化理解以及相關(guān)立法的缺失導(dǎo)致了該原則在執(zhí)法領(lǐng)域中的不統(tǒng)一，從而使相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到保障，交通管理秩序得不到有效改善。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，該現(xiàn)象每況愈下。運(yùn)用一事不再罰原則、比例原則、法律保留原則等有關(guān)法學(xué)理論，并結(jié)合北京地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的具體實(shí)踐，對(duì)一事不再罰原則之“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，為完善我國(guó)相關(guān)制度提出一己之見。

一事不再罰原則；同一個(gè)違法行為；比例原則；法律保留原則；立法裁量

眾所周知，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的《行政處罰法》為行政管理帶來(lái)了諸多便利，然而其第24條(一事不再罰原則)卻在實(shí)踐中備受爭(zhēng)議。該條款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”在私家車日漸增多而停車位未同步增長(zhǎng)的當(dāng)今時(shí)代，“停車難”、“一位難求”成為公眾茶余飯后的熱議話題。停車難的客觀現(xiàn)狀，帶來(lái)的法律問題也不容忽視。如果當(dāng)事人在禁停區(qū)同一位置違章停車，短至兩小時(shí)，長(zhǎng)達(dá)幾天，究竟應(yīng)該依據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定并進(jìn)行處罰，才能既合乎比例原則，又能達(dá)成行政管理之目的呢？在行政執(zhí)法領(lǐng)域中運(yùn)用一事不再罰原則，小到對(duì)違章停車行為數(shù)量的判斷，大到對(duì)違法行為的認(rèn)定，都存在認(rèn)定難的問題。因此，探討對(duì)一事不再罰原則之同一個(gè)違法行為的認(rèn)定，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

本文立足我國(guó)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，采用理論聯(lián)系實(shí)際的研究方法，在借鑒“我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，較詳細(xì)地剖析了如何在一事不再罰原則的適用中認(rèn)定“同一個(gè)違法行為”。本文從“事實(shí)上的一行為”與“法律上的一行為”兩個(gè)方面剖析法律擬制說，并結(jié)合比例原則評(píng)析“我國(guó)臺(tái)灣司法院釋字第604號(hào)解釋”中就相關(guān)問題的判決，最后為完善我國(guó)對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定提出了一些建議。

一、一事不再罰原則的適用

目前，我國(guó)大陸地區(qū)對(duì)違規(guī)停車、超速駕駛等問題未給予足夠重視，大多數(shù)地區(qū)都沒有制定相關(guān)的法規(guī)命令，然而北京市卻率先出臺(tái)過相關(guān)政策，可謂鳳毛麟角。如2010年公布的《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施的通告》規(guī)定：“按車牌尾號(hào)工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行的機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)分為五組，每13周輪換一次限行日?！薄?〕

考慮到特殊時(shí)期的交通狀況，該通告并非在規(guī)定時(shí)間內(nèi)一成不變，可以適時(shí)在其總體框架內(nèi)進(jìn)行靈活變通。如北京市公安局2011年1月20日發(fā)布的《關(guān)于2011年春節(jié)期間調(diào)整工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施的公告》規(guī)定：“根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于2011年部分節(jié)假日安排的通知》，2011年1月29日、30日，2月2日至8日，2月12日、13日，機(jī)動(dòng)車不受上述通告的限制。”〔2〕由此可見,除了北京市人民政府可以制定限行措施以外，北京市公安局也享有該項(xiàng)權(quán)力。又如2011年北京市公安局發(fā)布的《關(guān)于工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)輪換辦法的通告》規(guī)定：“將2011年4月10日至2012年4月10日期間按車牌尾號(hào)工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行的機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)分為五組，每13周輪換一次限行日。非本市進(jìn)京載客汽車工作日9時(shí)至17時(shí)限行的車牌尾號(hào)按上述輪換辦法執(zhí)行?！薄?〕該政策并未將非本市進(jìn)京載客汽車排除在外，一視同仁，為解決交通擁堵、停車難等問題提出了有效舉措。

北京市有關(guān)車輛限行的措施不單從車牌號(hào)入手，對(duì)車型也有一定的要求。如“2014年起，六環(huán)路內(nèi)及遠(yuǎn)郊區(qū)縣城關(guān)鎮(zhèn)禁止黃標(biāo)車通行；相關(guān)部門不予辦理營(yíng)運(yùn)證、通行證；每季度進(jìn)行排放檢測(cè)；對(duì)違反禁行規(guī)定的黃標(biāo)車，予以罰款并記分，每4小時(shí)處罰1次且每日處罰不超過2次。2015年，將淘汰全部黃標(biāo)車?！薄?〕北京市從車牌號(hào)、車型等方面雙管齊下規(guī)定限行措施，為減少高峰期車流量、緩解交通擁堵壓力提供了有效措施，從而為安全出行保駕護(hù)航。

上述政策在給廣大市民帶來(lái)出行便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。如新華網(wǎng)《北京市交管局證實(shí)：違反尾號(hào)限行車輛實(shí)施連續(xù)處罰》的報(bào)道中提道：“記者了解到，截至去年年底，北京市對(duì)于違反限行規(guī)定的車輛一直采取‘一日不二罰’的辦法，無(wú)論違反限行規(guī)定的行為次數(shù)多少，一天內(nèi)只進(jìn)行‘一次罰款100元、不計(jì)分’的處罰。一些司機(jī)便鉆了這個(gè)空子，拿100元罰款當(dāng)做限行日的通行費(fèi)，甚至出現(xiàn)‘400元包月’的說法?！薄?〕面對(duì)一事不再罰原則這把雙刃劍，如何適用才能實(shí)現(xiàn)遏制違法駕駛、減輕交通壓力、保障交通安全、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的執(zhí)法目的呢？顯然該問題事關(guān)公眾利益，這不僅需要立法機(jī)關(guān)規(guī)范立法、執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正執(zhí)法，還要求當(dāng)事人自覺自律、不折不扣地遵守交通管理規(guī)則，提高交通安全意識(shí)，從自身做起，力爭(zhēng)文明出行。對(duì)此,筆者展開如下詳述。

(一) 一事不再罰原則的內(nèi)涵與意義

我國(guó)《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！痹撘?guī)定有如下內(nèi)涵：(1)適用該條款是基于相對(duì)人只有一個(gè)違法行為。(2)該規(guī)定僅適用于行政處罰諸多措施中的“罰款”一類，“警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等其他行政處罰種類不在此限，即并不排除其他處罰方式的適用，如既罰款又沒收物品。(3)針對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為，行政機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和同一根據(jù)給予兩次以上處罰。(4)某一行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰后，其他機(jī)關(guān)不得再以同一主要的事實(shí)和理由進(jìn)行處罰。此外，廣義的一事不再罰原則還包括該法第22條(構(gòu)成犯罪案件的轉(zhuǎn)移)和第28條(刑罰的折抵)，意在區(qū)分刑事責(zé)任和行政責(zé)任，同時(shí)也避免了相對(duì)人遭受過度處罰。因此，一事不再罰原則究竟為何而設(shè)值得深思。

為什么立法者僅規(guī)定了在實(shí)施罰款這一行政處罰時(shí)必須遵循一事不再罰原則呢?罰款是最普遍的行政處罰方式，是行政機(jī)關(guān)對(duì)做出行政違法行為的相對(duì)人進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)制裁方式，即強(qiáng)制相對(duì)人在限期內(nèi)繳納一定數(shù)額金錢的處罰，通過使行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)上的既得利益遭受損失來(lái)達(dá)到警戒制裁的作用。

為了“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”,行政處罰也要以糾正違法行為為目的?！缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！比欢?，即使對(duì)違法相對(duì)人進(jìn)行多次罰款處罰，也未必能起到糾正違法行為的功效，所以，對(duì)同一個(gè)違法行為給予多次罰款處罰不僅違反了應(yīng)當(dāng)首先糾正違法行為的初衷，也不符合比例原則。但是對(duì)于其他功效不同的行政處罰形式，對(duì)同一個(gè)違法行為予以兩次以上的處罰能在一定程度上起到及時(shí)糾正違法行為的作用。如對(duì)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)僅處以沒收違法所得、沒收非法財(cái)物的行政處罰措施，這并不足以遏制其違法行為,而吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照則能達(dá)到徹底糾正違法行為的效果。糾正過后再出現(xiàn)類似的情況，依然可以用同樣的處罰方式進(jìn)行有效的制裁。所以，基于不同行政處罰形式的作用、功效不同，“一事不再罰”原則僅適用罰款這一行政處罰形式,在一定程度上是和行政處罰的根本目的相適應(yīng)的。

此外，《行政處罰法》也以“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”為己任，對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為進(jìn)行一次罰款足達(dá)目的時(shí)，沒必要更無(wú)合法依據(jù)進(jìn)行多次罰款，否則，行政機(jī)關(guān)便有“以處罰創(chuàng)收”之嫌。因此，如何認(rèn)定“同一個(gè)違法行為”便成為實(shí)踐中一事不再罰原則適用的難點(diǎn)。

(二) 實(shí)踐中“同一個(gè)違法行為”引發(fā)的爭(zhēng)議

先來(lái)看一個(gè)鄭州市的真實(shí)案例。在鄭州交警支隊(duì)網(wǎng)站上“來(lái)信回復(fù)”板塊，某位當(dāng)事人說：“我在該路段車輛一直停放了一星期沒有挪動(dòng)，收到1張罰單和3個(gè)網(wǎng)上查詢到的違章，請(qǐng)問這合理嗎？關(guān)鍵是車輛這一周時(shí)間一直是停放狀態(tài)沒有挪動(dòng)，如果?？繒r(shí)間是一個(gè)月的話，是不是要收到30張罰單呢，這樣處理是不是太簡(jiǎn)單粗暴了？”交警支隊(duì)回復(fù)說：“您好：同樣地點(diǎn)違章，不同時(shí)間可以進(jìn)行多次處罰?！比绱撕?jiǎn)單的回答，能讓行政相對(duì)人信服嗎？

再看一個(gè)來(lái)自北京市的案例*這個(gè)案例來(lái)自2008年3月19日的《北京晚報(bào)》，報(bào)道的題目為《持續(xù)超速算幾次違章，不服第二次處罰駕駛者輸?shù)艄偎尽?。?005年7月10日上午，付先生駕駛小客車返程途中，在某個(gè)路口因超速被自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備拍照記錄。五分鐘后，付先生又開了10公里，在同一路段的另外一個(gè)路口，又被超速自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備拍了下來(lái)。之后，交通隊(duì)對(duì)其“兩次”超速行為分別作出了處罰決定。付先生對(duì)“第二次超速處罰”表示不服而申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原處罰決定后，付先生又提起了行政訴訟，在敗訴后又提起上訴，二審駁回上訴、維持原判。該案例是在傳達(dá)被自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備拍照幾次就應(yīng)被處罰幾次的信息嗎？

回顧上述案例，不由自主地產(chǎn)生如下質(zhì)疑：行政機(jī)關(guān)查處違章停車、超速駕駛等違法行為的標(biāo)準(zhǔn)是什么？判定“同一個(gè)違法行為”與“多個(gè)違法行為”時(shí)，對(duì)空間距離和時(shí)間間隔的要求有哪些？

二、理解“同一個(gè)違法行為”

(一)“同一個(gè)違法行為”的概念

“同一個(gè)違法行為”，有別于“同一類違法行為”，后者一般是指性質(zhì)相同或者相似的多個(gè)違法行為，如在不同的公共場(chǎng)所隨意傾倒垃圾，給公眾生活帶來(lái)嚴(yán)重不便?！巴粋€(gè)違法行為”包括“事實(shí)上的一行為”與“法律上的一行為”兩種情況?！笆聦?shí)上的一行為”是指從行政相對(duì)人的角度出發(fā)，一個(gè)理性的善良的非法律人根據(jù)一般的社會(huì)觀念或積累的生活經(jīng)驗(yàn)，自然觀察所理解的一個(gè)行為。如在一起群毆事件中，同一個(gè)人毆打了對(duì)方的幾個(gè)人?！胺缮系囊恍袨椤?，顧名思義，是指法律上所擬制的一個(gè)行為，可能是將多個(gè)事實(shí)上的一行為合并為法律上的一行為，如連續(xù)違法和牽連違法。連續(xù)違法是指行為人基于同一概括的主觀過錯(cuò)，連續(xù)實(shí)施性質(zhì)相同的數(shù)個(gè)違法行為。我國(guó)《行政處罰法》第29條第2款規(guī)定：“違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！币虼?，在實(shí)踐中，對(duì)連續(xù)違法行為一般是按一個(gè)行政違法行為進(jìn)行處罰的。而牽連違法，是指以實(shí)施一個(gè)違法行為為目的，但其手段行為或結(jié)果行為又分別構(gòu)成其他行政違法行為，如為了銷售不合格產(chǎn)品而假冒他人注冊(cè)商標(biāo)。對(duì)于牽連違法，一般也是按一個(gè)行政違法行為進(jìn)行處罰的，但國(guó)家有特別規(guī)定的除外。此外，“法律上的一行為”也可能是將事實(shí)上的一行為切割成多個(gè)法律上的行為，如相對(duì)人在同一地點(diǎn)違章停車長(zhǎng)達(dá)一周，嚴(yán)重影響了交通順暢，對(duì)其多次查處并罰款也在法理情理之中。綜上所述，“法律上的一行為”可能是數(shù)個(gè)“事實(shí)上的一行為”的累加，也可能是對(duì)“事實(shí)上的一行為”的切割，這取決于執(zhí)法目的與執(zhí)法方式等諸多方面的因素。然而，上述分析僅僅是從理論上解讀“同一個(gè)違法行為”，其在實(shí)踐中的運(yùn)用如何？

(二) 對(duì)“同一個(gè)違法行為”認(rèn)定的域外實(shí)踐

早在2005年，“我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院釋字第604號(hào)解釋”就針對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定問題進(jìn)行了深入的探討，其對(duì)法律擬制說的剖析更是耐人尋味。

先回顧一下案件事實(shí)。該案件發(fā)生于2002年3月9日，當(dāng)事人因故須速返家中，因過失將車停于禁停區(qū)。當(dāng)日下午5點(diǎn)，臺(tái)北市政府警察局查處其違章停車行為，大約14個(gè)小時(shí)后，上述機(jī)關(guān)再次對(duì)其進(jìn)行查處。當(dāng)事人不愿支付第二張因同一違章事實(shí)開具的罰單，提出如下理由：(1)上述機(jī)關(guān)先后兩次查處其違章行為，違反比例原則和一事不再罰原則；(2)機(jī)關(guān)的處罰依據(jù)《違反道路交通管理事件統(tǒng)一裁罰標(biāo)準(zhǔn)及處理細(xì)則》第12條第3項(xiàng)與第4項(xiàng)牽涉憲法所列舉之自由權(quán)，違反法律保留原則。該解釋以“每舉發(fā)(查處)一次，即認(rèn)定有一次違反行政法上義務(wù)之行為發(fā)生而有一次違規(guī)行為，因而對(duì)于違規(guī)事實(shí)繼續(xù)之行為，為連續(xù)舉發(fā)者，即認(rèn)定為多次違反行政法上義務(wù)之行為，從而對(duì)此多次違規(guī)行為得予以多次處罰，并不生一事不二罰之問題”為由駁回當(dāng)事人的異議，后當(dāng)事人再次提起抗告，亦遭駁回。

本案中，當(dāng)事人因故將車輛停于禁停區(qū)長(zhǎng)達(dá)14個(gè)小時(shí)，先后兩次被查處，也因此收到兩張罰單。該機(jī)關(guān)進(jìn)行查處所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是2001年5月30日修正發(fā)布的《違反道路交通管理事件統(tǒng)一裁罰標(biāo)準(zhǔn)及處理細(xì)則》之第12條第4項(xiàng)，其規(guī)定“每逾兩小時(shí)，得連續(xù)舉發(fā)(查處)之”。該判決認(rèn)為：“就其因此而造成人民可能受處罰之次數(shù)及衡量人民須因此負(fù)擔(dān)繳納累計(jì)之罰款金額仍屬有限，衡諸維護(hù)交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，尚未逾越必要之程度。”*我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院大法官議決釋字第604號(hào)解釋，院臺(tái)大二字第0940023057號(hào)，中華民國(guó)94年10月21日，第4頁(yè)?？梢姡凇拔覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法院”看來(lái)，對(duì)違章停車行為以“兩小時(shí)”為標(biāo)準(zhǔn)，將事實(shí)上的一行為切割為法律上的數(shù)行為，是符合比例原則的。筆者表示贊同。首先，考慮到長(zhǎng)時(shí)間違章停車對(duì)交通狀況的影響，對(duì)“事實(shí)上的一行為”進(jìn)行切割是達(dá)成維護(hù)交通秩序、確保交通安全之目的所需，符合必要性要件；其次，以“兩小時(shí)”為切割標(biāo)準(zhǔn)，有利于督促違法行為人及時(shí)履行將車輛駛離禁停區(qū)、恢復(fù)交通順暢之義務(wù)，符合妥當(dāng)性要件；再次，該切割理論無(wú)論相對(duì)于交通管理目的，抑或違法相對(duì)人接受罰款的承受限度，還是對(duì)外的警戒效果，均沒有超出必要的限度，符合比例性要件。切割標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，便于執(zhí)行機(jī)關(guān)一體化操作，從而避免了濫用裁量權(quán)的危險(xiǎn)。對(duì)此先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)大陸地區(qū)可酌情予以借鑒。

三、我國(guó)對(duì)“同一個(gè)違法行為”認(rèn)定的不足與完善

(一) 我國(guó)對(duì)“同一個(gè)違法行為”認(rèn)定的不足

觀察我國(guó)對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，其存在以下問題：(1)無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)“同一個(gè)違法行為”的理解都存在諸多分歧。在沒有通說明晰概念的情況下，公眾難免會(huì)出現(xiàn)理解難的問題。當(dāng)一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)在理論上尚不具備明確清晰的概念時(shí)，實(shí)施起來(lái)更困難。(2)相關(guān)立法存在空缺。就目前而言，我國(guó)相關(guān)立法中除了《行政處罰法》“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定外，沒有相應(yīng)的配套立法，在宏觀上尚不健全，更別提微觀方面的具體制度設(shè)計(jì)了。(3)在實(shí)踐中，由于尚無(wú)統(tǒng)一立法，再加之我國(guó)各地區(qū)諸多方面的差異，所以尚無(wú)統(tǒng)一對(duì)策。相同的問題，往往因地而異，處罰的力度參差不齊，彼此之間毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

(二) 對(duì)“同一個(gè)違法行為”認(rèn)定的制度完善

通過對(duì)“我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法院第604號(hào)解釋”的分析，我們不得不承認(rèn)，在對(duì)“同一個(gè)違法行為”的理論研究與實(shí)踐操作方面，“我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)”走在前面。對(duì)此，我國(guó)大陸應(yīng)當(dāng)借鑒其精華之處，結(jié)合大陸行政執(zhí)法現(xiàn)狀，將其靈活運(yùn)用并付諸實(shí)踐。

然而，對(duì)于該解釋提到的“立法者應(yīng)將連續(xù)舉發(fā)(查處)之間隔期間明定于法律之同時(shí)，宜在符合授權(quán)明確性之原則下，容許主管機(jī)關(guān)得因地制宜，縮短連續(xù)舉發(fā)(查處)之法定間隔期間之僵化，而影響交通秩序之維護(hù)”，筆者對(duì)其在大陸地區(qū)的直接引用表示質(zhì)疑。為規(guī)范對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定，首先要思考對(duì)其立法應(yīng)定位于何種位階，因此，需要參酌法律保留原則。

從理論上來(lái)說，法律保留原則是對(duì)行政立法自由裁量權(quán)的一種限制手段，考慮到作為弱勢(shì)一方的公民力量之薄弱，人身權(quán)利的重要性及易受損害且難以恢復(fù)的特點(diǎn)，因此應(yīng)當(dāng)將對(duì)公民人身權(quán)利的處罰設(shè)定權(quán)提升到法律層面來(lái)運(yùn)作。結(jié)合本案，對(duì)違規(guī)停車行為進(jìn)行查處是為了達(dá)到維護(hù)行政管理秩序、保障交通安全、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的，這也是行政機(jī)關(guān)的本職工作，那么，行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范要么是法律的明確規(guī)定，要么是法律的明確授權(quán)。在某種程度上，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行罰款屬于法律保留原則之“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”的范疇，因此原則上可由法律加以規(guī)定，但考慮到立法的效率、威懾力以及各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、地理差異、交通狀況等諸多因素，加之認(rèn)定違章停車、超速駕駛等行政違法行為的專業(yè)性與技術(shù)性要求，應(yīng)建設(shè)性地探索新的交通管理立法體系。在遵循《道路交通安全法》的前提下，應(yīng)由國(guó)務(wù)院公安部制定部門規(guī)章，從而在合理范圍內(nèi)統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)。然而，就統(tǒng)一制定認(rèn)定“同一違法行為” 的標(biāo)準(zhǔn)而言，公安部不得不考慮其效力的覆蓋面及實(shí)施的可行性。首先需要通過網(wǎng)絡(luò)交流、實(shí)地調(diào)研等多元的方式搜集相關(guān)信息，之后便是對(duì)鋪天蓋地的信息進(jìn)行篩選和整合。換言之，公安部既要考慮到全國(guó)各地公安局的執(zhí)法現(xiàn)狀、出妙招力除弊端，又要關(guān)注公眾呼聲、尋找大眾需求的最大公約數(shù)；既要“賞罰分明”，有統(tǒng)一的“度量衡”，又要因地制宜，留有一定的裁量空間，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平執(zhí)法，任何一方面都不可偏廢，可見其前期準(zhǔn)備工作異常繁重。然而熟知地方交通執(zhí)法現(xiàn)狀的地方人民代表大會(huì)或地方人民政府也應(yīng)積極參與，在公安部規(guī)定的裁量區(qū)間內(nèi)，根據(jù)地方特色制定具體實(shí)施細(xì)則并適當(dāng)取值，同時(shí)也要做到隨交通狀況的變化快速反應(yīng)。

總之, 確保交通安全，改善交通秩序，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)交通管理的制度建設(shè)。為實(shí)現(xiàn)該目的，首先要將以國(guó)家法律形式通過的《道路交通安全法》視為相關(guān)法規(guī)體系中的“憲法”，以國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)實(shí)施《道路交通安全法》的具體辦法和關(guān)于道路交通管理諸多方面的行政法規(guī)為主體，以公安部制定的部門規(guī)章及地方性道路交通管理法規(guī)為必要的補(bǔ)充。此外，在努力維持我國(guó)道路交通管理法規(guī)體系基本穩(wěn)定的前提下, 及時(shí)根據(jù)實(shí)踐的需要適時(shí)調(diào)整以追求效果的最優(yōu)化。

為解決我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的“認(rèn)定難”的問題，在借鑒“我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)”相關(guān)先進(jìn)舉措的基礎(chǔ)上，首先要從法律層面明確授權(quán)公安部于特定授權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定相關(guān)處罰法規(guī)；其次，公安部應(yīng)依法定程序，在考慮相關(guān)因素如各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)、地理、交通等狀況的情況下，科學(xué)合理地規(guī)定一個(gè)區(qū)間值，明確對(duì)違章停車、超速駕駛等違法行為的數(shù)量認(rèn)定等專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的參考標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)施操作；再次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公安部規(guī)章的審查力度，避免行政機(jī)關(guān)“以處罰創(chuàng)收”的立法漏洞。此外，在互聯(lián)網(wǎng)無(wú)所不在的當(dāng)今時(shí)代，尊重政府合法管理的同時(shí)，應(yīng)保障《政府信息公開條例》有效實(shí)施，實(shí)行各地區(qū)對(duì)行政違法行為的錄入信息共享制度，且要嚴(yán)格遵守裁罰分離制度。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，完善認(rèn)定“同一個(gè)違法行為”的制度建設(shè)變得十分必要和迫切，除了應(yīng)在法律層面不斷完善相關(guān)規(guī)定外，還需要廣泛普及交通安全知識(shí)，使廣大的行政相對(duì)人提高交通安全意識(shí)，文明出行，齊心協(xié)力創(chuàng)造文明和諧的交通環(huán)境。唯其如此，對(duì)“同一個(gè)違法行為”的認(rèn)定難問題才能從根本上得到解決，我國(guó)交通管理狀況才能得到質(zhì)的改變！

〔1〕北京市人民政府關(guān)于實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施的通告〔N〕 .北京日?qǐng)?bào)，2010-03-16.

〔2〕關(guān)于2011年春節(jié)期間調(diào)整工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施的公告〔Z〕.北京市公安局公安交通管理局網(wǎng)，2011.1.20.(http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，2014-05-06.

〔3〕關(guān)于工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行機(jī)動(dòng)車車牌尾號(hào)輪換辦法的通告〔EB/OL〕.http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，訪問于2014年5月6日).

〔4〕 北京明年起六環(huán)路內(nèi)“掃黃”，2015年淘汰黃標(biāo)車〔N〕.新京報(bào)，2014-01-04.

〔5〕 北京交管局證實(shí)：違反尾號(hào)限行車輛實(shí)施連續(xù)處罰〔EB/OL〕.http:∥news.xinhuanet.com/2011-01/07/c_12957951.htm，2014-05-06.

(責(zé)任編輯 王 勇)

On Reorganization of the Same Illegal Act in Principle of One Administrative Penalty for One Illegal Act

CHEN Pan-pan

(Zhenzhou University,Zhenzhou,Henan 450000)

In academia, there exists many differences in understanding the principle of one administrative penalty for one illegal act, the most prominent is how to define “the same illegal act”; In practice, different areas have different methods. Using the related theory of law and combining with the concrete practice in Beijing area, and Taiwan region, the paper analyzes the definition standards of “the same illegal act” in the principle, and put forward his views to perfect the relevant regulations in China.

one administrative penalty for one illegal act; the same illegal act; proportion principle; legal reserve principle; legislation discretion

2015-04-30

陳盼盼(1990-)，女，河南漯河人，鄭州大學(xué)2014級(jí)憲法與行政法專業(yè)研究生。

DF312

A

1672-2663(2015)03-0100-04