新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出模式研究綜述

于 輝

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610041)

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新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出模式研究綜述

于 輝

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610041)

隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的需求，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下我國已經(jīng)形成的農(nóng)村宅基地的使用制度已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化和市場化趨勢的發(fā)展需求，也不能適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，專家學(xué)者對于我國農(nóng)村宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了全面和廣泛的研究。圍繞農(nóng)村宅基地退出模式，就建立宅基地退出模式中的難點、必要性、模式機(jī)制分析以及政策建議等展開探討。

農(nóng)村；宅基地；退出機(jī)制；研究綜述

1 農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的必要性

在農(nóng)村宅基地退出模式構(gòu)建的必要性研究上，國內(nèi)很早就有學(xué)者從法律角度和社會可持續(xù)發(fā)展等方面闡述了退出的必要性。在農(nóng)民增收、農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村戶籍制度改革推進(jìn)過程中，宅基地的退出對于解決“空心村”問題、一戶多宅問題以及土地征用問題是非常有必要的。在李文謙、董祚繼(2009)看來，如今農(nóng)村宅基地的價值越來越被各方面重視，農(nóng)民在各種利益誘惑的驅(qū)策下宅基地退出的現(xiàn)象將會廣泛出現(xiàn)。同時，農(nóng)村宅基地的合理退出機(jī)制的建立可以推動我國城市化進(jìn)程，提高城市建設(shè)用地集約利用水平以及農(nóng)村土地資源配置效率和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有效快速發(fā)展，進(jìn)而提高農(nóng)戶的生活水平。朱燁辛(2008)認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的合理改造，可以減緩?fù)恋刭Y源使用的緊缺的問題，推進(jìn)城市化及郊區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，也是實施“三個集中”戰(zhàn)略的重要措施。羅偉玲(2010)等認(rèn)為，合理地實行宅基地退出對于保護(hù)農(nóng)村耕地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及生態(tài)空間、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、提高建設(shè)用地集約使用的整體水平非常重要。趙俠(2008)認(rèn)為，合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，可以激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村土地的合理利用的效率以及保護(hù)土地使用權(quán)。在張恩碧(2008)等看來，宅基地退出有利于農(nóng)民提高消費水平，改善農(nóng)民的居住環(huán)境和提高農(nóng)民生活質(zhì)量。并且，流轉(zhuǎn)農(nóng)村居民的宅基地可以有效利用城市化帶來的機(jī)遇，促使城鄉(xiāng)二元分割的逐步減少。

2 農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的難點

農(nóng)戶宅基地退出機(jī)制建立中，也存在不少難點。韓立達(dá)、李譜(2009)認(rèn)為農(nóng)村宅基地所有權(quán)的問題有待合理解決。他們在對部分農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地界址缺乏有效的勘測,很容易造成宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)的糾紛,四成以上的被訪農(nóng)民因為房屋改建等與鄰里間發(fā)生過摩擦糾紛，部分農(nóng)村的宅基地和房屋沒有完成確權(quán)。羅偉玲，劉禹麒(2010)在研究中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇砸嗍钦赝顺龅囊粋€重要難點。李樹生(2013)認(rèn)為當(dāng)前我國宅基地的回收的政策和制度不夠健全，在實際操作中，很難將退出的宅基地復(fù)墾為耕地。何祖普(2013)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的不合理利用和開發(fā)的主要原因是我國目前的法律法規(guī)的不健全，并且農(nóng)村宅基地的退出補(bǔ)償機(jī)制也處于不合理狀態(tài)，更加重了退出難度。當(dāng)前，建立合理有效的激勵制度和法律約束是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑。

3 農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的模式分析和建議

在農(nóng)村宅基地模式機(jī)制的分析上，已有省市對本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立進(jìn)行了試驗和探究。戴燕燕(2012)在對上海市農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的研究中指出，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的合理建立，可以使農(nóng)村居民的閑置資產(chǎn)得到有效利用，在建設(shè)用地總量不增加的前提下，能夠有效地緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾、應(yīng)對耕地占補(bǔ)平衡的難題，對實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)以及維護(hù)農(nóng)民利益等方面具有重大意義。在上海市農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立過程中，應(yīng)當(dāng)把村民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府在其中的重要作用相結(jié)合；并認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城市化水平較高的地方，三農(nóng)問題尤為突出的城市，應(yīng)當(dāng)分批次推進(jìn)農(nóng)村宅基地合理有序退出。盧艷霞(2011)指出，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地有序、有效退出，應(yīng)該因地制宜，讓農(nóng)民擁有更多的自主權(quán)；并要進(jìn)行整體規(guī)劃，逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出；嚴(yán)格控制、規(guī)范結(jié)余指標(biāo)的使用和收益分配；最后是加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)村土地管理秩序。黃晶晶(2014)指出，重慶市作為農(nóng)村宅基地退出的先驅(qū)，采用了增減掛鉤模式和地票模式，將兩種流轉(zhuǎn)模式結(jié)合起來；并將其納入整個制度去研究,從中找出各流轉(zhuǎn)模式之間、與制度之間的內(nèi)在聯(lián)系,分析其運行機(jī)制，對于全國各地的農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)方面，提供了成功的借鑒方式，能夠促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的持續(xù)發(fā)展,使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)研究成果更好地為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)提供有益的借鑒和參考。

在建立農(nóng)村宅基地退出模式的研究中，陳先鵬，譚永忠(2014)等認(rèn)為，在進(jìn)行農(nóng)村宅基地退出時要針對適宜性進(jìn)行分析，注重宅基地退出的效率和效益。要針對影響宅基地退出適宜性的因素，包括自然地理、社會經(jīng)濟(jì)、人文習(xí)俗等，對各類因素進(jìn)行綜合考慮。宅基地退出要有充足的資金保障，特別要為退出宅基地的村民制定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，要因地制宜，為農(nóng)民提供多樣化選擇空間。朱新華(2014)指出，當(dāng)前的社會制度現(xiàn)狀，不能很好地促進(jìn)農(nóng)村宅基地的功能轉(zhuǎn)化，影響了農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地退出的意愿。劉紅梅，段季偉等(2014)提出，宅基地繼承的明確性并沒有體現(xiàn)在我國現(xiàn)行土地制度當(dāng)中，不僅法律體系存在內(nèi)部矛盾，也與當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展大勢不相符合。中國現(xiàn)行土地制度在實踐過程中，容易損害農(nóng)民利益。要走出這種困境，一方面要建立健全宅基地使用權(quán)的實物繼承和貨幣繼承制度；另一方面要繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，明確“權(quán)隨人走”，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，讓農(nóng)民能夠放心進(jìn)城居住生活?？讝|菊(2014)也認(rèn)為，戶籍改革背景下，農(nóng)戶在政府的有效合理引導(dǎo)下，自愿有序地退出空閑宅基地，能夠有效地提高農(nóng)村土地利用效率和加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。黃貽芳(2013)認(rèn)為，在農(nóng)村宅基地退出模式建立中，應(yīng)該加大宣傳力度，保證農(nóng)民在對政策充分理解的基礎(chǔ)上，自主決策并能積極參與。在財政投入方面，加大其配套設(shè)施建設(shè)力度，制定合理、公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮不同農(nóng)戶年齡和家庭的特點，促進(jìn)轉(zhuǎn)化方式由單一向多元化的發(fā)展，以滿足不同農(nóng)戶的退地需求。黃璐水,羅海波(2014)等認(rèn)為，在一個地區(qū)建立農(nóng)村宅基地退出方式可以分別設(shè)置不同的模型進(jìn)行可行性分析，最終找到最適宜本地區(qū)的宅基地退出模式并進(jìn)行推廣，這樣才能有效促進(jìn)土地的集約利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的優(yōu)化，保證耕地總量的動態(tài)平衡，破解城鎮(zhèn)化發(fā)展和保護(hù)耕地總量紅線的兩難問題。

綜觀上述文獻(xiàn)，所有文獻(xiàn)都在理論上研究得比較透徹，有些文獻(xiàn)所研究的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制已經(jīng)在局部地區(qū)進(jìn)行探索和試驗，但是總體來看還是缺乏大量的事實依據(jù)。有部分文獻(xiàn)對于農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立研究缺乏政府政策和法律法規(guī)的合理指導(dǎo)。因此，在政府政策方面，還需要加強(qiáng)探索研究。首先，宅基地退出和承包經(jīng)營權(quán)退出與戶籍改革相結(jié)合，建立多元化的村民社會保障體系，提高對進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的公共服務(wù)水平，切實改善其生產(chǎn)生活條件，解決其住房、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女入學(xué)等問題；其次，整合增減掛鉤、宅基地置換、小城鎮(zhèn)試點、土地整治、土地流轉(zhuǎn)等政策，建立健全宅基地退出有償使用制度，形成統(tǒng)一完善的政策體系；最后，還需要對于農(nóng)村宅基地的回購以及儲備進(jìn)行合理的建設(shè)，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，使合理的土地市場體系盡快地建立。土地集約利用是構(gòu)建和諧社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是發(fā)展中國特色社會主義和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的情況和人文地理環(huán)境，反映農(nóng)民的愿望和要求，從現(xiàn)實出發(fā)，充分考慮農(nóng)民的利益和期望，推動農(nóng)村宅基地退出機(jī)制合理設(shè)置，使農(nóng)村宅基地退出順利實現(xiàn)。

[1]李文謙,董祚繼.質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性——兼論宅基地流轉(zhuǎn)試驗的初步構(gòu)想[J].中國土地科學(xué),2009,(3):55—59.

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.017

2015-09-21

西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項目(編號：CX2015SP105)

于輝(1989—)，男，山東日照人，碩士研究生。研究方向：土地規(guī)劃。

F301

A

1674-6341(2015)06-0037-02