中國(guó)古代地方行政區(qū)劃制度的變遷

朱 亮

（安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 安慶246011）

行政區(qū)劃是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分，是指一個(gè)國(guó)家的中央權(quán)力機(jī)關(guān)為了統(tǒng)一、有效地管理整個(gè)國(guó)家，對(duì)其所轄領(lǐng)土按地域進(jìn)行的區(qū)域劃分。行政區(qū)劃是人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家以后的一種現(xiàn)象，按地域劃分行政區(qū)域而不依氏族劃分部落，是國(guó)家區(qū)別于氏族的基本特征。在階級(jí)社會(huì)里，行政區(qū)域的劃分首先取決于統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行統(tǒng)治的需要，同時(shí)也要考慮疆域大小、地理環(huán)境，以及管理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、民族和國(guó)防等方面的需要。因此，行政區(qū)劃既因國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)需要的不同而具有鮮明的階級(jí)性，又因管理疆域、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防等方面的某些需要的相同而具有一定的歷史延續(xù)性［1］8。

一、中國(guó)古代地方行政區(qū)劃變遷歷程

行政區(qū)劃作為一種制度，隨著各個(gè)朝代的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等制度的發(fā)展而不斷變化。我國(guó)古代行政區(qū)域制度的演變，大體可分為以下幾個(gè)階段，即行政區(qū)劃的萌芽階段，郡縣制的發(fā)展及州、郡、縣制的產(chǎn)生，州、郡、縣制的發(fā)展階段，道、路制的產(chǎn)生及發(fā)展階段和行省制的建立與不斷完善的階段［2］。

（一）行政區(qū)劃的萌芽階段

中國(guó)古代的行政區(qū)劃體制萌芽于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。夏、商、西周沒(méi)有穩(wěn)定的行政制度，當(dāng)時(shí)的“方國(guó)”、“諸侯國(guó)”等都是獨(dú)立自主的國(guó)家，與王朝之間僅是松散的臣屬關(guān)系。在此情況下，統(tǒng)一的行政區(qū)劃就成為無(wú)稽之談。到了春秋時(shí)期，隨著一些諸侯國(guó)的日漸強(qiáng)大并開(kāi)始有了中央集權(quán)，我國(guó)古代的行政區(qū)劃才開(kāi)始有了萌芽。春秋末年，周室頹微，一些實(shí)力強(qiáng)大的諸侯國(guó)憑借對(duì)外征戰(zhàn)，不斷開(kāi)拓新的疆域，在新兼并的地區(qū)設(shè)立郡和縣，并由君主直接任命官員進(jìn)行管理，至此萌發(fā)了郡與縣的行政區(qū)劃單位?？?、縣作為行政區(qū)劃單位，均出現(xiàn)于春秋時(shí)期?？さ牡匚粚?shí)際低于縣，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，分封制仍是主體政治體制，全國(guó)還未能形成統(tǒng)一的中央集權(quán)制度，郡縣制僅是作為其補(bǔ)充和改革。

（二）郡縣制的發(fā)展及州、郡、縣制的產(chǎn)生

公元前221年，秦滅六國(guó)而統(tǒng)一天下。為了加強(qiáng)中央集權(quán)和對(duì)地方的有效控制，秦始皇下令廢除了自西周以來(lái)持續(xù)了八百多年的“封藩建衛(wèi)”制，開(kāi)始在全國(guó)正式確立郡縣制。他將全國(guó)分為36個(gè)郡，至秦末增加至40個(gè)，這標(biāo)志著郡縣制作為我國(guó)最早的一種行政制度已經(jīng)正式確立。秦郡的長(zhǎng)官為郡守、郡尉、郡監(jiān)，這些郡內(nèi)官員都是由中央直接派出，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)［3］。

漢承秦制，漢高祖劉邦吸取秦孤立而亡的教訓(xùn)，對(duì)行政區(qū)劃制度只略做調(diào)整，同時(shí)恢復(fù)了分封制，實(shí)行郡、國(guó)并存制度。他先后封了九個(gè)諸侯王，每個(gè)地方王國(guó)可領(lǐng)數(shù)郡，這就導(dǎo)致西漢初期，地方王國(guó)勢(shì)力膨脹，嚴(yán)重影響到了中央集權(quán)，結(jié)果出現(xiàn)了“吳楚七國(guó)之亂”。漢平定叛亂后，規(guī)定一國(guó)只領(lǐng)一郡，遂為定制，這樣以來(lái)，郡、國(guó)在行政區(qū)劃上已基本無(wú)區(qū)別，唯一的區(qū)別在于，諸侯王國(guó)的賦稅收入由諸侯王自己享用，而郡的賦稅收入則需上交朝廷。另外，西漢武帝時(shí)為了加強(qiáng)朝廷對(duì)地方的控制，設(shè)立了十三刺史部，即十三州，但是，州的建制在當(dāng)時(shí)還不能算是一級(jí)正規(guī)的地方行政區(qū)域單位。直到公元188年，東漢靈帝為了組織力量鎮(zhèn)壓黃巾起義，改州刺史為州牧，位于郡守之上。從此我國(guó)古代的行政區(qū)劃制度由郡、縣二級(jí)演變?yōu)橹?、郡、縣三級(jí)。

（三）州、郡、縣制的發(fā)展階段

魏晉南北朝時(shí)期，幾乎完全沿襲東漢末年形成的州、郡、縣三級(jí)行政區(qū)劃制度。到三國(guó)時(shí)期，這種州、郡、縣便開(kāi)始固定下來(lái)，并一直延續(xù)了四百多年。三國(guó)時(shí)期，魏、蜀、吳三國(guó)共有17個(gè)州。到西晉統(tǒng)一之初，共有19個(gè)州，后由荊、揚(yáng)兩州分置江州，荊、廣兩州分置湘州，變?yōu)?1個(gè)州。東晉十六國(guó)和南朝時(shí)，其國(guó)土面積僅相當(dāng)于西晉的九個(gè)州，但所設(shè)的州數(shù)卻多達(dá)20多個(gè)。到梁大同年間，又增至107個(gè)之多，州的轄地逐步縮小。至此，實(shí)行了四百多年的州、郡、縣三級(jí)行政區(qū)劃已經(jīng)基本無(wú)意義，恢復(fù)成二級(jí)制，為隋文帝的撤郡埋下了伏筆。

此外，在東晉、南朝，為了安置大批逃難南遷的人口，政府在南方設(shè)立了許多僑州、僑郡、僑縣。西晉“永嘉之亂”以后，中原人大批南遷。為了安定、籠絡(luò)人心，統(tǒng)治者都在新設(shè)的州、郡、縣前皆按照舊址之名加一個(gè)“南”字，以示區(qū)別。這些僑州、郡、縣雖然有政權(quán)機(jī)構(gòu)，卻無(wú)轄地，導(dǎo)致行政區(qū)劃更加混亂，中央集權(quán)統(tǒng)治得不到保證。因此，當(dāng)隋朝統(tǒng)一全國(guó)之后，“僑”、“南”等州、郡就都被廢除了［4］。

（四）道、路制的產(chǎn)生及發(fā)展階段

隋朝建立后，隋文帝遵循“存要去閑，并小去大”的原則，廢除了“郡”建制，全國(guó)實(shí)行州縣兩級(jí)制度。而隋煬帝時(shí)期，又改為郡縣兩級(jí)制。唐高祖李淵建唐后，為贏得民心，恢復(fù)了隋文帝時(shí)期實(shí)行的州縣兩級(jí)制。貞觀十三年，唐太宗李世民為了加強(qiáng)中央集權(quán)，將全國(guó)劃分為十道，并不時(shí)派巡查使者對(duì)各州縣官員進(jìn)行監(jiān)察。但是這些使者僅為臨時(shí)任命，巡查結(jié)束回京后職務(wù)就即刻被解除。道僅為唐為加強(qiáng)中央集權(quán)而設(shè)立的虛擬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有固定治所，因此不是固定的機(jī)構(gòu)。安史之亂后，掌兵權(quán)的節(jié)度使開(kāi)始作為地方行政長(zhǎng)官，節(jié)度使的轄區(qū)叫道。自此，道成了州上面的一級(jí)行政單位，形成了道、州、縣三級(jí)行政區(qū)劃制度。

北宋建立后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，宋太祖趙匡胤取消了節(jié)度使，讓各州直接歸屬中央，但中央還是無(wú)法統(tǒng)管全國(guó)的州，所以又在州上設(shè)“路”。宋代的“路”只是介于行政區(qū)和監(jiān)察區(qū)之間的一種區(qū)劃，這一點(diǎn)不同于唐代的“道”。兩宋時(shí)期還出現(xiàn)了一些新的行政區(qū)劃單位：“軍”和“監(jiān)”?！败姟笔且环N軍事單位，至宋朝則演變?yōu)榈胤叫姓挝?；而“監(jiān)”剛出現(xiàn)時(shí)則是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理國(guó)家主辦的企業(yè)，后來(lái)也演變成為地方行政單位。

（五）行省制的建立與不斷完善的階段

元朝實(shí)行省、路、府、縣四級(jí)行政區(qū)劃，全國(guó)共設(shè)十一個(gè)行省。最初行省的設(shè)置僅僅是臨時(shí)的，且也是由于軍事需要，而后逐漸兼管民政，繼而轉(zhuǎn)化為自己固定的轄區(qū)。元滅宋以后，行省則變成元朝的行政區(qū)劃單位之一，之下設(shè)路、府、（州）、縣。值得注意的是，元朝的“路”明顯小于宋代的“路”。明朝初期，明太祖朱元璋為削弱地方行政權(quán)力，加強(qiáng)中央集權(quán)，廢除中書省，改各地行省為布政使司，布政使司下轄府，府領(lǐng)州，州領(lǐng)縣，形成了四級(jí)行政區(qū)劃制度。明朝的“府”大約相當(dāng)于元代“路”的轄區(qū)，但要大于“州”的面積。

清初沿襲明制，仍設(shè)布政使司?？滴趵^位，改布政使司為行省，并由最初的15個(gè)省增至23個(gè)省，行省之下兩級(jí)行政區(qū)劃單位為府和直隸州，三級(jí)行政區(qū)則為縣和散州，各級(jí)行政區(qū)的長(zhǎng)官職責(zé)和明代大同小異。到了清朝后期，列強(qiáng)打開(kāi)了中國(guó)大門，政府為了加強(qiáng)國(guó)防，將原來(lái)特設(shè)的行政區(qū)如吉林、黑龍江、新疆等都改為行省，并且將臺(tái)灣府升為行省。這樣全國(guó)的政區(qū)制度日趨統(tǒng)一，也為我國(guó)現(xiàn)代省級(jí)政區(qū)的劃分奠定了基礎(chǔ)。

二、中國(guó)古代地方行政區(qū)劃變遷的主要原因

中國(guó)古代行政區(qū)劃制度的演變，是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程。中國(guó)歷史悠久，朝代更替又非常多，再加上地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致即使在同一時(shí)期，各地區(qū)推行同一種行政區(qū)劃制度，也會(huì)有所差別。自秦漢以來(lái)，我國(guó)歷朝歷代的地方政府層級(jí)基本上是在二級(jí)和三級(jí)之間循環(huán)。在2000多年的歷史長(zhǎng)河里，中國(guó)古代的行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次調(diào)整、變革，不同類型的行政區(qū)劃都是符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的需求。但是在一定歷史時(shí)期內(nèi)，行政區(qū)劃的設(shè)定是相對(duì)穩(wěn)定的，彼此相互依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利。影響中國(guó)古代行政區(qū)劃變革的因素比較多，主要原因有：

（一）中央為加強(qiáng)對(duì)地方的控制

專制主義中央集權(quán)制度是我國(guó)封建社會(huì)的基本政治制度，是以皇帝為核心的中央集權(quán)的行政制度?；实壅莆諊?guó)家最高權(quán)力，并通過(guò)軍政官僚機(jī)關(guān)管理、控制國(guó)家的政體。我國(guó)古代行政區(qū)劃制度因時(shí)代的變遷而變革，任何一個(gè)朝代的統(tǒng)治者都是在前朝的基礎(chǔ)上設(shè)立了自己的行政區(qū)劃制度，并給予調(diào)整。其根本原因在于加強(qiáng)中央集權(quán)，加強(qiáng)中央對(duì)地方的約束力，以鞏固和維護(hù)其統(tǒng)治地位。秦始皇廢除“封藩建衛(wèi)”制；東漢靈帝為鎮(zhèn)壓黃巾起義而改刺史為州牧；唐太宗將全國(guó)劃為十道并不時(shí)派出巡查使者對(duì)各地官員進(jìn)行監(jiān)督；宋太祖取消節(jié)度使并令各州直接歸屬中央；明太祖朱元璋廢除行省制、改設(shè)布政使司，等等。所有的史實(shí)都表明，地方行政制度是中央行政制度的補(bǔ)充，地方行政層級(jí)調(diào)整必然受中央集權(quán)變化規(guī)律的影響。在歷朝歷代初期，為提高政權(quán)運(yùn)作效率，一般都會(huì)減少行政層級(jí)，并設(shè)立各種監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)最終還是演變?yōu)楦呒?jí)行政區(qū)劃單位，使得行政層級(jí)增多，中央集權(quán)削弱。中國(guó)古代王朝的變更史，就是中央集權(quán)由加強(qiáng)到削弱，再加強(qiáng)到再削弱的過(guò)程，因此各朝各代統(tǒng)治者不斷變革行政區(qū)劃制度的根本原因還是在于為了加強(qiáng)中央集權(quán)，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制［5］。

（二）政治變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政治變動(dòng)是中國(guó)古代地方行政區(qū)劃變遷的一個(gè)重要原因。改朝換代時(shí)，統(tǒng)治者通常都要對(duì)地方行政區(qū)劃進(jìn)行改革式調(diào)整。秦朝建立后，秦始皇廢除“封藩建衛(wèi)”制，推行郡縣制；漢武帝設(shè)立了十三州；隋文帝廢除了郡制，實(shí)行了州、縣制；唐太宗將全國(guó)劃分為十道；宋太祖又改道為路；明朝初期，統(tǒng)治者又改路為府；清朝設(shè)布政使司，康熙初年，又將布政使司改為行省。由此可見(jiàn)，中國(guó)古代地方行政區(qū)劃制度是隨著政治變革而變化的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展也與中國(guó)古代地方行政區(qū)劃制度的變遷密切相關(guān)。秦朝郡、縣的劃分就注意到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展的不平衡性：黃河中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人口稠密，所設(shè)郡較多，約占秦朝所設(shè)郡數(shù)的四分之三；而秦嶺、淮河以南地區(qū)，地廣人稀，設(shè)郡數(shù)量則較少。宋承唐制，按地理位置的輕重、管轄范圍的大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的高低將州劃分為若干個(gè)等級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的州，其行政區(qū)劃地位較高。這在一定程度上也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)提供打下了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)安定和民族團(tuán)結(jié)

我國(guó)幅員遼闊，邊疆地區(qū)地域十分廣袤。然而邊疆地區(qū)一般都是少數(shù)民族聚集地，由于地理、人文原因，邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展與內(nèi)地有著一定的差距，這就引發(fā)了多種多樣的邊疆問(wèn)題，邊疆動(dòng)亂、民族不和諧是歷朝統(tǒng)治者的一塊心?。?］。中國(guó)古代傳統(tǒng)的邊疆問(wèn)題一般都是針對(duì)邊疆內(nèi)部的問(wèn)題，歷朝統(tǒng)治者在規(guī)劃自己的行政區(qū)劃的過(guò)程中都為鞏固其統(tǒng)治而制定邊疆政策，展開(kāi)邊疆經(jīng)略。譬如秦朝時(shí)期就設(shè)立遼東郡，以便中央管轄；公元前60年，西漢設(shè)西域都護(hù)，管理西域，保護(hù)商旅往來(lái)，標(biāo)志著西域開(kāi)始正式歸屬中央政權(quán)；唐玄宗在黑水靺鞨地區(qū)設(shè)置黑水都督府，任命其首領(lǐng)做都督。黑水靺鞨地區(qū)正式劃入唐朝版圖；元朝設(shè)立云南、四川行省進(jìn)行管轄，并實(shí)行土司制；明朝時(shí)期稱西藏地區(qū)為烏斯藏。朝廷在烏思藏設(shè)立衛(wèi)所，任用藏族人擔(dān)當(dāng)各級(jí)官吏，賜給印信；清朝康熙帝平定“三藩之亂”；1885年，清政府認(rèn)識(shí)到東南海防的重要性，在臺(tái)灣建省，始成直屬中央政府管轄的最高地方行政區(qū)。

（四）自然地理環(huán)境因素

以天然的山脈、河流、湖泊作為各個(gè)行政區(qū)域的邊界是世界文明古國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置的原則，也是中國(guó)古代地方行政區(qū)劃變遷的重要原因之一。所謂“州縣之設(shè)，有時(shí)而更；山川之形，千古不易”［7］，正是表明了自然地形對(duì)于行政區(qū)劃的重要標(biāo)志作用。一般來(lái)說(shuō)，在高山、河流的兩側(cè)都會(huì)形成不同的風(fēng)土人情，因此，按照自然地理環(huán)境因素劃分行政區(qū)域有利于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和風(fēng)俗文化的形成。在我國(guó)，早在春秋戰(zhàn)國(guó)年間，各諸侯國(guó)的邊界就開(kāi)始以山川為界了。公元前316年，秦派兵征服巴、蜀二地、設(shè)置巴、蜀二郡，巴蜀地區(qū)位于四川盆地，進(jìn)出交通不便，因此該地區(qū)與外界交流甚少，風(fēng)俗習(xí)慣與外界有所不同，獨(dú)為一個(gè)行政區(qū)域。到元朝、統(tǒng)治者為加強(qiáng)對(duì)天府之國(guó)—巴蜀地區(qū)的管理，將四川北部的秦嶺劃歸陜西，避免了四川地區(qū)憑借天險(xiǎn)割據(jù)、與朝廷分庭抗?fàn)幍目赡?；又如古代的豫章郡（現(xiàn)為江西省），三面環(huán)山，一面臨水，獨(dú)為一個(gè)行政區(qū)域再好不過(guò)；再如唐太宗為方面中央對(duì)地方管理，依據(jù)地理形勢(shì)，把全國(guó)分為十道，并不定期派出巡查使者巡視各行政區(qū)域。大量的史實(shí)表明，自然地理環(huán)境因素也是歷朝歷代統(tǒng)治者設(shè)立行政區(qū)劃制度的重要依據(jù)之一。

三、小結(jié)

影響中國(guó)古代地方行政區(qū)劃變遷的原因有很多，政治制度的變革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、地理環(huán)境的變化、軍事國(guó)防的需要和統(tǒng)治者的個(gè)人意圖等等。行政區(qū)域會(huì)隨著上述因素的變化擴(kuò)大、縮小、分離、合并。政權(quán)機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)只能也因此而異動(dòng)，特別是在朝代更替的時(shí)候，這種異動(dòng)就特別明顯。其中，我們不難發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)才是推動(dòng)地方行政區(qū)劃制度變化的最根本原因。

［1］李孔懷.中國(guó)古代行政制度史［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

［2］董貴勝.中國(guó)古代行政區(qū)劃制度的演變［J］.濰坊教育學(xué)院學(xué)報(bào)，1988，（1）.

［3］梁勵(lì).中國(guó)古代地方行政區(qū)劃沿革述論［J］.江蘇教育學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（1）.

［4］張崇琛.中國(guó)古代行政區(qū)劃的變遷［J］.秘書之友，1994，（9）.

［5］張永理.中國(guó)地方行政區(qū)劃層級(jí)的歷史變遷及其啟示［EB／OL］.http：／／znzg.xynu.edu.cn／Html／？16279.html.

［6］樸飛.論行政區(qū)劃在保持我國(guó)穩(wěn)定中的作用［J］.長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）.

［7］王世禹.尚書譯注［M］.成都：四川人民出版社，1982.