法治進(jìn)程中對失當(dāng)行政行為救濟(jì)路徑的選擇及構(gòu)建

王 瑛

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

修改后的 《中華人民共和國行政訴訟法》將于2015年5月1日起實(shí)施。在國務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》推行了十余年后，依法行政的法治國家核心理念已不斷深化。面對行政行為表現(xiàn)出的立體化、繁雜化，使得行政機(jī)關(guān)作出違反行政法治原則的行政行為已經(jīng)不再集中于以往的違法行政行為中，更多的失當(dāng)行政行為成為侵犯公民權(quán)利的重要內(nèi)容，行政相對人渴望獲得法律救濟(jì)的要求強(qiáng)烈，但選擇哪種救濟(jì)途徑能有效解決不當(dāng)行政行為引發(fā)的行政爭議卻令人困惑。雖然我國 《行政訴訟法》和 《行政復(fù)議法》明確提出了針對違法行政行為引發(fā)行政爭議的兩種途徑。但對防止和解決失當(dāng)行政行為引發(fā)的行政糾紛卻沒有適合的救濟(jì)路徑，這樣會很大程度的影響到法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，會失去依法行政、合理行政的衡量標(biāo)尺，如何整合救濟(jì)手段，構(gòu)建適當(dāng)有效的救濟(jì)機(jī)制，成為化解行政糾紛，緩解社會矛盾急待努力的方向。

在行使行政權(quán)過程中，有瑕疵的行政行為引發(fā)的行政爭議主要是指違法行政行為和失當(dāng)行政行為。失當(dāng)行政行為又可稱為不當(dāng)行政行為，指行政主體違反行政合理性原則下，就自由裁量行政職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的不妥當(dāng)?shù)男袨?，亦是指行政機(jī)關(guān)在法律所規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)所作出的不恰當(dāng)?shù)男姓袨椤ＪМ?dāng)行政行為包括：內(nèi)容不當(dāng)——體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)所作出行政行為的結(jié)果和形式在法律所規(guī)定的范圍和幅度之內(nèi)不合理，如對輕微行政違法行為的罰款實(shí)施頂額處罰；程序不當(dāng)——體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)作出行政行為的過程中，其行為不當(dāng)，如拖延、態(tài)度粗暴、不說明理由等程序不當(dāng)。

一、失當(dāng)行政行為引發(fā)行政糾紛的救濟(jì)路徑之確認(rèn)

為了能夠制約行政權(quán)，監(jiān)督行政行為，保護(hù)行政相對人的合法私權(quán)，我國已確立了相應(yīng)的監(jiān)督救濟(jì)制度，針對失當(dāng)行政行為所引發(fā)的行政糾紛，圍繞解決爭議及保護(hù)行政相對人的權(quán)益為中心，能起到相應(yīng) “減壓”功能的主要渠道有哪些？我們從監(jiān)督和救濟(jì)的角度加以分析。

（一）行政復(fù)議與行政訴訟

行政復(fù)議的立法目的即是為了防止和糾正失當(dāng)行政行為，在行政復(fù)議法實(shí)施條例中就明確了對于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閺?fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更。因此，無論是從保障行政相對人的權(quán)益角度還是從行政內(nèi)部監(jiān)督的角度出發(fā)，行政復(fù)議起到了糾正失當(dāng)行政行為解決糾紛的作用。原來的行政訴訟作為對失當(dāng)行政行為的救濟(jì)渠道亦不通暢，因?yàn)槭М?dāng)行政行為是在不違反合法原則下的行政自由裁量行為，而法院審理案件解決糾紛時(shí)遵循合法審查原則，只對被訴行政行為的合法性進(jìn)行裁量，因此對基于于失當(dāng)行政行為提起的行政訴訟，原告的合法權(quán)益無法得到充分的司法保障。雖然后來最高院的司法解釋拓寬了法院對失當(dāng)行政行為的建議和改變權(quán)，但法院對失當(dāng)行政行為提供法律內(nèi)的救濟(jì)仍然很局限。不過行政訴訟法在新修訂后規(guī)定： “行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，法院判決撤銷或部分撤銷，并可以判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為?！逼渲袑?“明顯不當(dāng)”行政行為的審查已超越了合理性范疇，行政行為失當(dāng) “明顯”達(dá)到了一定程度就不再是合理性原則能規(guī)范的了，法院依法在對 “明顯不當(dāng)”行政行為的審查就成為一種特殊的合法性審查。這也標(biāo)志著我國行政訴訟制度在審查標(biāo)準(zhǔn)上的巨大進(jìn)步。

（二）信訪制度

《信訪條例》明確規(guī)定了以保護(hù)信訪人合法權(quán)益為核心，信訪人享有陳述權(quán)及要求答復(fù)的權(quán)利，而且信訪人可以依法就行政機(jī)關(guān)行實(shí)施的政職務(wù)行為進(jìn)行信訪。在失當(dāng)行政行為引發(fā)的行政爭議中，行政相對人可以依據(jù)信訪條例成為信訪者主張自己的投訴權(quán)并提出建議，啟動信訪程序。在整個(gè)信訪辦案過程中，從受理、處理和督辦都體現(xiàn)了為維護(hù)信訪者合法權(quán)益而展開的活動。當(dāng)信訪者對信訪處理結(jié)果有異議時(shí)，還有權(quán)請求復(fù)查復(fù)核。由于行政復(fù)議存在著解決行政爭議能力低的問題，導(dǎo)致訴求者大多選擇信訪尋求解決矛盾。因此信訪制度成為針對那些依法應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟、行政復(fù)議、行政仲裁等法定途徑解決行政糾紛以外訴求渠道，成了彌補(bǔ)行政復(fù)議與行政訴訟的解決行政失當(dāng)行為糾紛的救濟(jì)制度。在實(shí)務(wù)中通常對訴訟、仲裁及復(fù)議終結(jié)的案件不再適用信訪，只就不是明顯失當(dāng)（一般失當(dāng)行為）的行政行為在無法獲得其他法定救濟(jì)渠道時(shí)適用信訪。

(三)行政投訴舉報(bào)制度

行政投訴舉報(bào)是行政相對人認(rèn)為行政主體實(shí)施的行政執(zhí)法行為違法或失當(dāng)，通過向相關(guān)部門申訴、控告、檢舉來解決行政糾紛的行為。我國行政機(jī)關(guān)為了監(jiān)督行政執(zhí)法活動和保障行政相對人的合法權(quán)益，很多地方政府都以政府規(guī)章的形式明確了此項(xiàng)制度。比如，在2000年 《鄭州市行政執(zhí)法投訴受理辦法》中就賦予行政相對人投訴舉報(bào)的權(quán)利，提出投訴后受理機(jī)關(guān)經(jīng)審查作出是否受理的決定，對于失當(dāng)?shù)男姓袨橥ㄖ姓?zhí)法主體限期自行糾正，逾期不糾正的可報(bào)請本級人民政府作出撤銷、變更或責(zé)令重新作出具體行政行為的決定。對處理結(jié)果不服的，有關(guān)單位及個(gè)人可向決定作出機(jī)關(guān)提出申訴。由此可知，行政投訴舉報(bào)制度是解決失當(dāng)行政行為引發(fā)行政爭議糾紛的救濟(jì)途徑之一。

（四）行政監(jiān)察

行政監(jiān)察是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為保證政令實(shí)施，維護(hù)行政紀(jì)律提高行政管理效能，促進(jìn)廉政建設(shè)而確立的一種內(nèi)部行政監(jiān)督工作制度。體現(xiàn)出對行政行為的監(jiān)督制約作用是毋庸置疑的，但是能否成為解決行政糾紛的救濟(jì)制度，就要看行政監(jiān)察是否具備行政救濟(jì)制度的性質(zhì)了。救濟(jì)是相對于損害而言的，只有當(dāng)行政相對人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害了才能依法行使救濟(jì)權(quán)利，而行政監(jiān)察是從行政管理內(nèi)部出發(fā)，改善外部行政執(zhí)法行為，促進(jìn)行政管理效率。因此，行政監(jiān)察活動的開啟可以是社會任何一個(gè)成員，即舉報(bào)者不限于權(quán)益受侵害者，所以行政監(jiān)察對于行政相對人權(quán)益來講表現(xiàn)的救濟(jì)性質(zhì)并不明顯。

通過對解決失當(dāng)行政行為引發(fā)的行政爭議制度脈絡(luò)的梳讀，筆者認(rèn)為行政訴訟、行政復(fù)議、信訪制度、行政投訴舉報(bào)制度具有較明確的行政救濟(jì)性質(zhì)及功能，并能較為有效的達(dá)到糾紛解決的目的。其中行政訴訟救濟(jì)在新行政訴訟法修訂后增加了 “明顯不當(dāng)”行政行為合法性審查，彌補(bǔ)了以往行政訴訟對解決失當(dāng)行政行為糾紛的不足，作為行政救濟(jì)的重要方式的地位是不可否認(rèn)的。而行政監(jiān)察則側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督并不具備外部行政救濟(jì)的性質(zhì)。

二、對失當(dāng)行政行為救濟(jì)制度制定及實(shí)施上的不足

作為解決失當(dāng)行政行為引發(fā)行政爭議的多種渠道，是否真正高效恰當(dāng)?shù)姆乐购徒鉀Q失當(dāng)行政爭議，這些爭議解決機(jī)制是否能符合法治政府建設(shè)的目標(biāo)，在實(shí)踐當(dāng)中能夠得到最好的驗(yàn)證。當(dāng)然這些救濟(jì)渠道還有很大程度的不足。

（一）行政復(fù)議與行政訴訟對失當(dāng)行政行為救濟(jì)范圍受限

雖然行政復(fù)議制度為失當(dāng)行政行為提供了法定救濟(jì)途徑，但對失當(dāng)行政行為的救濟(jì)內(nèi)容僅限于明顯失當(dāng)行政行為，對其他失當(dāng)行政行為引起的行政爭議卻毫無辦法，而且對什么是明顯失當(dāng)行政行為，并沒有一個(gè)確切的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)踐中很難界定，缺乏操作性；行政訴訟制度原則上不救濟(jì)失當(dāng)行政行為，除了 “明顯失當(dāng)”人民法院可以判決撤銷的救濟(jì)外。但行政訴訟法的立法目的就是保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政行為的侵犯時(shí)，有權(quán)向人民法院主張自己的行政訴求。法律給予行政相對人充分的訴權(quán)，即行政相對人的合法私權(quán)一旦被行政行為所侵犯，不論是違法的行政行為還是失當(dāng)?shù)男姓袨槎紤?yīng)得到相應(yīng)的司法救濟(jì)與保護(hù)，但行政訴訟審查的局限性，造成還有相當(dāng)一部分失當(dāng)行政行為引發(fā)的行政爭議還是通過法律提供的其他救濟(jì)渠道來解決。

（二）信訪制度救濟(jì)的不完善

2005年修訂的 《信訪條例》逐步推進(jìn)了信訪工作的制度化、程序化、規(guī)范化，保護(hù)信訪者的合法權(quán)益。信訪制度設(shè)立之初就是為了將民眾的實(shí)際訴求傳遞到政府那里，從而使政府能夠了解體察民情，由縣級以上人民政府所專門設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)專門的信訪工作。在 《信訪條例》中，對信訪機(jī)構(gòu)處置信訪案件的職權(quán)被限定在受理、轉(zhuǎn)送、交辦及督辦的范圍內(nèi)，也就是說信訪機(jī)構(gòu)對信訪案件沒有直接調(diào)查權(quán)，對由于失當(dāng)行政行為引起的信訪案件最后可能又回到最初作出失當(dāng)行為的行政機(jī)關(guān)來解決了，這就造成信訪行政救濟(jì)制度形同虛設(shè)，并沒有起到真正的救濟(jì)行政相對人權(quán)利的作用。在信訪實(shí)務(wù)中容易忽略 “窮盡法定救濟(jì)”的原則，在處理信訪與行政復(fù)議的銜接問題上和明確行政復(fù)議在解決行政爭議中的首道防線問題上還缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定。由于政府信訪機(jī)構(gòu)仍然沒有對信訪事件的直接調(diào)查權(quán)，而是在受理信訪后經(jīng)過分類轉(zhuǎn)交有處置權(quán)的行政機(jī)關(guān)處理，作為有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)即是信訪案件所涉及的實(shí)施不當(dāng)行政行為的行政機(jī)關(guān)本身或其上級機(jī)關(guān)，在處理這樣的行政爭議時(shí)，由于有權(quán)處理信訪案件的行政機(jī)關(guān)地位不超然，往往使得信訪者質(zhì)疑其處理的結(jié)果。這是信訪制度與行政復(fù)議的共同的劣勢之處。我國縣級以上政府設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)眾多而且互不隸屬也互不溝通，這導(dǎo)制各部門相互推誘扯皮無人處理，降低了信訪效率，增加了信訪者救濟(jì)成本。因此，進(jìn)一步加快信訪立法進(jìn)程，要實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化就必須推進(jìn)信訪立法。我國的 《信訪條例》法律位階較低且信訪制度的規(guī)定實(shí)踐操作性，面對大量的信訪案件和信訪工作中的疑難問題，加快信訪立法迫在眉睫。

（三）行政投訴舉報(bào)制度法律效力層級低

如上述所說，對失當(dāng)行政行為引起的行政爭議，行政復(fù)議只解決明顯不當(dāng)?shù)男姓m紛，而不屬于明顯不當(dāng)?shù)男姓幾h的救濟(jì)方式就只有采用信訪和行政投訴舉報(bào)了。而對失當(dāng)行政行為的行政投訴舉報(bào)制度目前還沒有統(tǒng)一立法，多見政府規(guī)章或規(guī)范性文件，效力不同的依據(jù)造成不同的解決糾紛程序和處理結(jié)果。由于法律效力層級低就影響了行政投訴舉報(bào)制度的社會認(rèn)知度和認(rèn)同感，從而降低了行政投訴舉報(bào)的執(zhí)行力度，這也是通過行政投訴舉報(bào)制度來救濟(jì)行政相對人效果微弱的主要原因。

建設(shè)法治政府的目標(biāo)不僅要合法行政，更要合理恰當(dāng)行政，為此對違反 “行政合理性原則”的失當(dāng)行政行為引發(fā)的行政糾紛，國家應(yīng)建立有效的解決途徑。這些救濟(jì)途徑的法律依據(jù)必須保證有較高的法律效力層級，同時(shí)解決糾紛的行政主體職權(quán)獨(dú)立，這才有利于居中裁決行政糾紛。

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