政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)文獻(xiàn)綜述

政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)文獻(xiàn)綜述

簡鵬

（安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥230601）

摘要：近期出現(xiàn)了政府主導(dǎo)型土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)都造成了較為顯著的促進(jìn)作用和一定的消極影響，需要進(jìn)一步的規(guī)范和引導(dǎo)。本文在梳理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)有研究的不足，提出需要重視范圍經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；土地流轉(zhuǎn)；文獻(xiàn)綜述

一、政府目標(biāo)及鄉(xiāng)村干部行為研究

中國的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然涉及到政府的行為與目標(biāo)的選擇。在土地流轉(zhuǎn)過程中政府角色定位以及行為路徑的選擇方面，谷小勇、張德元（2013）認(rèn)為政府對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)過度扶持是造成農(nóng)地向企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)中存在與市場經(jīng)濟(jì)原則、企業(yè)追求利潤最大化以及租地不用心經(jīng)營三種不正常經(jīng)營行為的真正原因，認(rèn)為政府應(yīng)合理支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、扶持種糧大戶以及推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織建設(shè)。諸培新、劉玥汐（2012）提出保障農(nóng)民長期分享土地增值收益需要破解國家對(duì)集體建設(shè)用地的壟斷，發(fā)揮集體經(jīng)土地所有者的應(yīng)有的作用。錢忠好（2003）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)市場具有壟斷地位，很可能導(dǎo)致尋租行為的出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)地租很大程度上能夠成為基層經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，因而鄉(xiāng)村干部的偏好和行為對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有極大的影響；土地流轉(zhuǎn)談判、博弈的過程中村集體經(jīng)濟(jì)組織將處于強(qiáng)勢地位，普通農(nóng)戶的利益容易受到損害。韓?。?006）強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府絕對(duì)不要替代農(nóng)民，一定要尊重農(nóng)民的意愿。楊華（2011）建議在發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營中應(yīng)扶持中等規(guī)模農(nóng)戶的生產(chǎn)、尊重和規(guī)范村社自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。常偉（2014）指出強(qiáng)關(guān)系的存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要的價(jià)值，特別是村集體在處理大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)方面具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，需要發(fā)揮好村集體在土地流轉(zhuǎn)中的積極作用。這些研究指出政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)具有其一定的必要性，但是過度的干預(yù)往往會(huì)扭曲土地流轉(zhuǎn)市場，需要在土地流轉(zhuǎn)過程中充分尊重農(nóng)民的意愿，并發(fā)揮好基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的比較優(yōu)勢。

二、政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)研究

隨著農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，近年來，在一些地方出現(xiàn)了一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式——政府主導(dǎo)型農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式在迅速改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村面貌的同時(shí)，也給農(nóng)村發(fā)展帶來了強(qiáng)烈震動(dòng)和深遠(yuǎn)影響。

（一）政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特征研究

近期得以發(fā)展的政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)具有傳統(tǒng)農(nóng)民間流轉(zhuǎn)不一樣的特征，于傳崗（2012）指出政府主導(dǎo)型土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)具有主體多元化日趨明顯、政府介入土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？涨?、流轉(zhuǎn)契約逐漸長期化、流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付模式有較大的差異、費(fèi)用支付多樣化等新特征；對(duì)于影響政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的因素，認(rèn)為政府介入流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)契約長期化、土地流轉(zhuǎn)主體多元化趨勢是政府主導(dǎo)型崛起的短期有利因素，城鄉(xiāng)收入弱效應(yīng)誘致政府主導(dǎo)型式微、城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)的出現(xiàn)、農(nóng)民對(duì)政府主導(dǎo)型弱偏好難以持續(xù)、中央政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)治理的日益強(qiáng)化和政府主導(dǎo)的企業(yè)規(guī)?；y以為繼是弱化政府主導(dǎo)型土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的動(dòng)因。于傳崗（2013）比較了現(xiàn)階段三種土地流轉(zhuǎn)方式，提到政府主導(dǎo)型土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)雖然擴(kuò)張迅速，但是長期內(nèi)將面臨著衰落的局面；農(nóng)戶主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)在近期發(fā)展雖有停滯，卻并不意味著農(nóng)戶主導(dǎo)型的長期衰落；集體主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)因其依附特征難成氣候。

政府主導(dǎo)型大規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有規(guī)模宏大、涉及面廣、流轉(zhuǎn)期限長等傳統(tǒng)農(nóng)民間流轉(zhuǎn)無法比擬的優(yōu)勢，但其易受到政府行政能力、企業(yè)實(shí)力等影響，產(chǎn)生較大的社會(huì)負(fù)擔(dān)，需要審慎發(fā)展政府主導(dǎo)型大規(guī)模農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（二）政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)影響及相關(guān)政策建議研究

近期政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的興起，缺乏相應(yīng)的約束，部分學(xué)者提出需要盡量規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作流程等建議。陳錫文（2002）提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頻繁的對(duì)土地進(jìn)行行政性的調(diào)整抑制了土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，需要借助農(nóng)村制度改革建立起有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范基層政府的機(jī)會(huì)主義行為，避免其對(duì)市場的過多的干預(yù)。于傳崗（2011）提出政府在土地流轉(zhuǎn)中因其政治地位會(huì)出現(xiàn)為部門或利益集團(tuán)牟取利益，誘致錢權(quán)交易的可能；政府異化的價(jià)值導(dǎo)向會(huì)一定程度上使得土地面積劇減，威脅國家糧食安全。孫少巖（2007）提出應(yīng)加快建立土地交易制度以及土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化過程，使土地使用權(quán)盡早成為具有交換價(jià)值的資產(chǎn)，政府或集體也要合理的介入土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于政府進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)貼政策，不同學(xué)者執(zhí)有不同的看法。馬志遠(yuǎn)、孟金卓、韓一賓（2011）探討了土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)實(shí)中的不足，并提出土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策未來的調(diào)整方向，提出若單純從促進(jìn)農(nóng)業(yè)事故規(guī)模經(jīng)營的角度考慮，則應(yīng)該采取對(duì)廣義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)入方也會(huì)因此增加對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營的需求。黃祥芳、陳建成、陳訓(xùn)波（2014）提出土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策有利于擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高轉(zhuǎn)出方

土地租金收入，降低轉(zhuǎn)入方生產(chǎn)成本。

在涉及到社會(huì)穩(wěn)定和公平方面，不少學(xué)者提出了一定的批評(píng)和異議。賀雪峰（2010）認(rèn)為，正是當(dāng)前中國農(nóng)村均分的土地制度和靈活而不決絕的土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中可以有效應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢，一旦推動(dòng)積極的土地流轉(zhuǎn)政策，從而使農(nóng)民進(jìn)城不再可逆，則可能會(huì)從消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制造出一個(gè)城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)城市，這個(gè)有限而局促的空間里的二元結(jié)構(gòu)可能使中國喪失目前城鄉(xiāng)體制所具備的應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各種復(fù)雜局面的回旋能力。王德福、桂華（2011）提出大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)造成一種年輕人在外打工，中老年人在村內(nèi)經(jīng)營土地的格局，農(nóng)村形成了一個(gè)不完全的勞動(dòng)力市場，身體稟賦的差異導(dǎo)致農(nóng)民分化的加??；農(nóng)民生活的市場化、貨幣化程度加深，老年人口因?yàn)樯眢w稟賦低下面臨貨幣收入少和無人照料的窘境；同時(shí)還切斷了原有傳統(tǒng)的農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的良性循環(huán)，弱化了農(nóng)村社會(huì)中原有的中堅(jiān)力量，對(duì)基層農(nóng)村治理造成了一定的不利影響。

陳玨宇、姚東旻、洪嘉聰（2012）解釋了影響土地流轉(zhuǎn)速率的內(nèi)在機(jī)制，提出農(nóng)民勞動(dòng)能力存在差異為土地流轉(zhuǎn)提供了可能，政府因此可以制定使農(nóng)民激勵(lì)相容的土地政策，推動(dòng)土地整合集中到勞動(dòng)能力高的農(nóng)民手中；非農(nóng)工資水平、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等外部因素對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響主要體現(xiàn)在土地收斂速率上，并不改變土地流轉(zhuǎn)的方向和最終均衡結(jié)果。劉憲法（2011）提出中國土地改革可以借鑒臺(tái)灣農(nóng)地重劃歷史經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營時(shí)應(yīng)與土地整理有機(jī)結(jié)合，同時(shí)需要著眼于制度建設(shè)，并且還需要確立農(nóng)民在農(nóng)地整理過程中的主體的地位。

政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)肯定者有之，批評(píng)者也不少。政府在推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)要給予項(xiàng)目充分的論證，盡量消除其帶來的不利影響，使中國的耕地資源能夠合理妥善的運(yùn)用。

三、文獻(xiàn)述評(píng)

農(nóng)地只有得到合理流轉(zhuǎn)，其作為生產(chǎn)資料的重要價(jià)值才能得到體現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的和結(jié)果均是基于農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)村人口流動(dòng)和城市化基礎(chǔ)上的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在推動(dòng)農(nóng)村規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的作用日益凸顯，發(fā)展速度不斷提升，在地域上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢；存在現(xiàn)階段法律法規(guī)不健全、相關(guān)機(jī)制不完善、內(nèi)在動(dòng)力不足、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展后繼無人等問題；從農(nóng)村社會(huì)保障體系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及市場機(jī)制等三個(gè)方面分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地比較效益、中介服務(wù)組織、農(nóng)民受教育水平等因素對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響；提出不僅需要從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村社會(huì)保障制度等角度考慮推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，而且需要為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造出一個(gè)良好的外部環(huán)境。在土地細(xì)碎化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營方面，國內(nèi)學(xué)界認(rèn)同分散、細(xì)碎化的土地經(jīng)營影響科技進(jìn)步和減低農(nóng)業(yè)效率，主張通過市場、政府適度介入和城鎮(zhèn)化三者合力調(diào)節(jié)和整理土地細(xì)碎化來達(dá)到農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率等目的。在政府介入土地流轉(zhuǎn)的行為路徑選擇上，國內(nèi)學(xué)者提出要發(fā)揮好村集體的作用，培育中等規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，規(guī)范政府行為，避免過多的干預(yù)等意見。

對(duì)于近期興起的政府主導(dǎo)型大規(guī)模農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，提出其具有主體多元化日趨明顯、政府介入土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？涨?、流轉(zhuǎn)契約逐漸長期化、流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付模式有較大的差異、費(fèi)用支付多樣化等新特征，指出其內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是中國特有的行政體制、中央政府政策的嬗變、地方政府財(cái)政赤字以及城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展差異和國有土地市場的特殊性，抑制政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的因素有城鄉(xiāng)收入弱效應(yīng)、城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)的出現(xiàn)、農(nóng)民對(duì)政府主導(dǎo)型偏好弱偏好難以持續(xù)、中央政府的強(qiáng)勢介入和涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營陷入困境，既肯定了政府主導(dǎo)型下的土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，又指出了其不足之處。提出需要注意盡量規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作流程、合理進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼政策和妥善解決社會(huì)穩(wěn)定和公平方面所帶來的影響等客觀存在的問題。

相對(duì)而言，針對(duì)政府主導(dǎo)型農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的原因分析、適用性和局限性以及這種模式的成本收益配置等相關(guān)研究較少；就研究方法而言，也不同程度存在著用特定區(qū)域和個(gè)案研究推斷整體的問題，基于大規(guī)模實(shí)地調(diào)研資料的實(shí)證分析比較少。

綜合各類文獻(xiàn)來看，政府主導(dǎo)型大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)下，研究范圍經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的較少。John C.Panzar和Robert D. Willig（1981）給出定義，指出范圍經(jīng)濟(jì)是指企業(yè)存在投入要素共享，生產(chǎn)多種產(chǎn)品時(shí)生產(chǎn)單位平均成本下降的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。周天勇（2005）提出區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作也存在范圍經(jīng)濟(jì)。依據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)在一定范圍內(nèi)集聚，充分利用農(nóng)村資源優(yōu)勢，發(fā)展多種經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售可以一定程度上將現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)村、解決農(nóng)村收入流價(jià)格過高的問題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，并且還可以對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化水平、妥善安置好農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力造成一定的有利影響。依據(jù)筆者走訪所見，江西省新余市渝水區(qū)水北鎮(zhèn)盡管會(huì)采取在田埂套種大豆等經(jīng)濟(jì)作物，但是規(guī)模不大；村民因?yàn)榉辣I的原因，不愿意在稻田養(yǎng)魚，稻田養(yǎng)魚的現(xiàn)象更是少見；南塘村共有魚塘兩處，養(yǎng)豬場兩處，都是分開生產(chǎn)，沒有行程協(xié)同效應(yīng)；高峰村梅山水庫鴨子養(yǎng)殖已經(jīng)使得一部分水域的水質(zhì)有了很大的破壞，臭氣熏天。在廣大的中西部地區(qū)的農(nóng)村存在著嚴(yán)重的范圍不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，需要著力整合農(nóng)村資源，發(fā)揮好范圍經(jīng)濟(jì)的效益，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

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