美國州政府滾動(dòng)預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)與啟示——以德克薩斯州為例

美國州政府滾動(dòng)預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)與啟示——以德克薩斯州為例

林靜1，鄭曉玲2

（1.集美大學(xué)誠毅學(xué)院，福建廈門361021；2.福建師范大學(xué)，福建福州350007）

摘要：為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，我國當(dāng)前預(yù)算改革的重點(diǎn)是在地方政府推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算編制。美國德克薩斯州在滾動(dòng)預(yù)算實(shí)踐中具有一些長足的經(jīng)驗(yàn)，采用了滾動(dòng)的戰(zhàn)略規(guī)劃、自上而下的支出限額、科學(xué)的收入預(yù)測(cè)，這些做法為我國地方政府的滾動(dòng)預(yù)算編制提供了有益的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：滾動(dòng)預(yù)算；戰(zhàn)略規(guī)劃；收入預(yù)測(cè)；支出限額

一、引言

政府預(yù)算是政府實(shí)施政策引起的一攬子未來收支計(jì)劃。而政府政策的實(shí)施過程及其效果一般是跨年度且具有持續(xù)性的，作為計(jì)劃的預(yù)算也必須是跨年度滾動(dòng)的，才能使政策與計(jì)劃緊密結(jié)合起來。進(jìn)一步的考慮，政策不是一成不變的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治環(huán)境等因素變化，政策有可能作出調(diào)整，則預(yù)算也必須作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，這也要求預(yù)算必須是向后滾動(dòng)的。因此，為增強(qiáng)政府政策的可持續(xù)性和承諾的可信度，政府有必要實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，體現(xiàn)若干年度內(nèi)（通常是三至五年）政府的發(fā)展目標(biāo)、政策實(shí)施的重點(diǎn)和趨勢(shì)、財(cái)政資金的使用方向等，以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從2008年起，我國就在部分省市試點(diǎn)編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，取得了一定的成效，在此基礎(chǔ)上，2014年3月財(cái)政部發(fā)文要求我國各地啟動(dòng)三年期滾動(dòng)預(yù)算編制，然而，短短七年時(shí)間累積的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與做法仍然不夠成熟。擁有較多自主權(quán)的美國州政府在預(yù)算編制方法上較為系統(tǒng)、規(guī)范，尤其是德克薩斯州（以下簡稱“德州”）的預(yù)算管理改革走在前沿，其在滾動(dòng)預(yù)算編制的嚴(yán)密性、全面性、前瞻性，可以為我國省級(jí)地方政府的滾動(dòng)預(yù)算編制提供一些參考和借鑒。

二、德克薩斯州政府滾動(dòng)預(yù)算編制的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃是滾動(dòng)預(yù)算編制的前提

編制滾動(dòng)預(yù)算的目的是要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略或政策規(guī)劃與預(yù)算的連結(jié)。因此，滾動(dòng)預(yù)算實(shí)現(xiàn)的前提就是編制滾動(dòng)性的戰(zhàn)略或政策規(guī)劃。從州的預(yù)算程序來看，在預(yù)算編制周期開始時(shí)，德州議會(huì)預(yù)算委員會(huì)和預(yù)算規(guī)劃政策辦公室會(huì)先向各政府機(jī)構(gòu)發(fā)布編制戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)文件，強(qiáng)調(diào)德州政府總體政策和政策目標(biāo)的優(yōu)先排序。在此指引下，各政府機(jī)構(gòu)分別編制各自的戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)而在戰(zhàn)略規(guī)劃的框架下編制各政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算撥款申請(qǐng)。各政府機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃通常是五年期的，以州政府的總體政策為指導(dǎo)，在考慮政策目標(biāo)優(yōu)先排序下，制定本政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)目標(biāo)、主要職責(zé)、戰(zhàn)略組織框架（即項(xiàng)目或計(jì)劃的描述）、項(xiàng)目過去兩年獲得的撥款、所需要的資源等。這樣，各政府機(jī)構(gòu)通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃將自身職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)與預(yù)算結(jié)合起來，一方面強(qiáng)調(diào)了跨年度任務(wù)目標(biāo)的可持續(xù)性，另一方面減少了政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或州長更替可能對(duì)任務(wù)目標(biāo)和預(yù)算造成的負(fù)面影響。

需要考慮的是，如果各政府機(jī)構(gòu)因經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化發(fā)布新政策或執(zhí)行新任務(wù)項(xiàng)目，而預(yù)算無法為政策提供必要的資金支持，那么會(huì)促使各政府機(jī)構(gòu)在每個(gè)預(yù)算周期開始的撥款申請(qǐng)就隱瞞真實(shí)支出需求，從而產(chǎn)生尋租行為。為了避免尋租現(xiàn)象，五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃制定后必須根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策變化作出動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新。因此，德州各政府機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、聯(lián)邦政府和州政府政策變化等多方面情況，在偶數(shù)年基于以前的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、更新和發(fā)布。如德州的動(dòng)物健康委員會(huì)（Texas Animal Health Commission，簡稱TAHC）2008年編制了2009—2013年戰(zhàn)略規(guī)劃，之后每隔一年即偶數(shù)年動(dòng)態(tài)調(diào)整一次五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃的調(diào)整主要體現(xiàn)在部分的任務(wù)項(xiàng)目增減，已經(jīng)執(zhí)行結(jié)束的任務(wù)項(xiàng)目就從新的戰(zhàn)略規(guī)劃中刪除，而新增的任務(wù)項(xiàng)目就要在新的戰(zhàn)略規(guī)劃中作出描述說明。如TAHC在2009—2013年的戰(zhàn)略規(guī)劃中有一個(gè)“動(dòng)物健康項(xiàng)目組”，具體的包括了“動(dòng)物標(biāo)識(shí)計(jì)劃”和“家禽注冊(cè)計(jì)劃”的構(gòu)建和完善。2010年2月5日美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布了動(dòng)物疫病可追溯的框架體系，因此德州的TAHC相應(yīng)調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，在2011—2015年、2013—2017年、2015—2019年的戰(zhàn)略規(guī)劃“動(dòng)物健康項(xiàng)目組”下的具體內(nèi)容就更新為“動(dòng)物疫病可追溯計(jì)劃”、“家禽注冊(cè)計(jì)劃”和“活禽市場銷售體系”的構(gòu)建和完善?？梢?，通過戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動(dòng)編制，可以了解到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)的變化及重點(diǎn)支出項(xiàng)目的調(diào)整，為政府及各政府機(jī)構(gòu)的未來支出提供一個(gè)導(dǎo)向，有利于財(cái)政資源再分配效率的提高。

（二）經(jīng)濟(jì)和收入預(yù)測(cè)是滾動(dòng)預(yù)算編制的條件

有效的滾動(dòng)預(yù)算依賴于準(zhǔn)確的、全面的、詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)信息。經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)一般要包括經(jīng)濟(jì)增長趨勢(shì)、通貨膨脹率趨勢(shì)、利率水平趨勢(shì)預(yù)測(cè)等；同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治環(huán)境變化情況，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)應(yīng)該隨著預(yù)算年度的延伸而每年更新，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)決定了預(yù)算收入和預(yù)算支出的具體安排。

1.經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)

通過對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)，可以提供未來若干年度預(yù)算收入趨勢(shì)的信息，使得預(yù)算支出具有可預(yù)見性。在德州收入預(yù)測(cè)報(bào)告中有專門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析和展望，涉及國家層面的實(shí)際國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費(fèi)者指數(shù)和利率，州層面的實(shí)際生產(chǎn)總值、收入水平、非農(nóng)就業(yè)率、居住人口數(shù)、失業(yè)率、含稅油價(jià)、含

稅天然氣價(jià)等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息。同時(shí)，為了反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，便于過去、現(xiàn)在與未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的比較，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的時(shí)間跨度涵蓋了六年，即在分析前三年和當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)其后兩年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。隨著預(yù)算年度的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)在奇數(shù)年予以更新，主要是對(duì)已經(jīng)執(zhí)行年度的數(shù)據(jù)指標(biāo)以實(shí)際值作出調(diào)整，再向后滾動(dòng)兩年。通過動(dòng)態(tài)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)就可以確保與實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一致性，也能為收入預(yù)測(cè)和支出安排作出有效的指導(dǎo)。

2.收入預(yù)測(cè)

收入預(yù)測(cè)是建立在經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，它是對(duì)未來總財(cái)政能力及收入結(jié)構(gòu)作出的數(shù)值預(yù)測(cè)，說明有多少財(cái)政資源可供使用。因此，收入預(yù)測(cè)是編制預(yù)算支出的前提，科學(xué)地、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)收入有利于增加預(yù)算支出編制的確定性。

從收入預(yù)測(cè)的獨(dú)立性和科學(xué)性來看，德州的收入預(yù)測(cè)和預(yù)算撥款申請(qǐng)審批是由不同政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的。德州審計(jì)長負(fù)責(zé)收入預(yù)測(cè)，通常做法是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)輸入至統(tǒng)計(jì)模型，通過協(xié)整技術(shù)進(jìn)行估計(jì)來預(yù)測(cè)州的收入能力，反映宏觀經(jīng)濟(jì)與預(yù)測(cè)收入之間穩(wěn)定均衡的因果關(guān)系。[1]基于模型結(jié)果形成的收入預(yù)測(cè)報(bào)告，按基金賬戶分類細(xì)化預(yù)測(cè)各個(gè)稅種、各項(xiàng)非稅收入、轉(zhuǎn)移支付等收入數(shù)值，形成詳實(shí)的收入預(yù)測(cè)報(bào)告（如2014—2015跨年度收入預(yù)測(cè)報(bào)告長達(dá)91頁）。這份收入預(yù)測(cè)報(bào)告由德州審計(jì)長在1月舉行的州議會(huì)上直接提交，實(shí)際上收入預(yù)測(cè)也就是德州的收入預(yù)算。

從收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度來看，由于德克薩斯州實(shí)行的是兩年制預(yù)算，這意味著要提早三年預(yù)測(cè)收入，即2010年預(yù)測(cè)2012—2013年收入、2012年預(yù)測(cè)2014—2015年收入。因此，在收入預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度上有所偏差，但總體而言都留下了一個(gè)相對(duì)良好的記錄，[2]換言之德州的收入預(yù)測(cè)是具有可信度的。準(zhǔn)確的收入預(yù)測(cè)直接改善了德州政府預(yù)算的質(zhì)量，提高了財(cái)政資源配置的效率。

從收入預(yù)測(cè)的時(shí)間跨度來看，德州政府的跨年度收入預(yù)測(cè)是對(duì)正在執(zhí)行的財(cái)政年度及其后兩個(gè)年度的收入進(jìn)行預(yù)測(cè)。如2014—2015跨年度收入預(yù)測(cè)報(bào)告，按照德州的收入來源分析了兩年制和一年制財(cái)政年度的收入情況，兩年制的跨三個(gè)時(shí)間段包括了2010—2011年實(shí)際收入情況、2012—2013年和2014—2015年的預(yù)測(cè)收入情況；一年制的跨四個(gè)時(shí)間段包括了2012年正在執(zhí)行年度的實(shí)際收入情況、2013年至2015年三年預(yù)測(cè)收入情況。此外，收入預(yù)測(cè)報(bào)告在偶數(shù)年編制，于次年的1月提交州議會(huì)，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)調(diào)整。收入預(yù)測(cè)報(bào)告中對(duì)已執(zhí)行年度數(shù)據(jù)以實(shí)際值更新，其后一年預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)作出調(diào)整，再向后滾動(dòng)預(yù)測(cè)收入，這就可作為預(yù)算支出滾動(dòng)編制的依據(jù)。

（三）預(yù)算撥款申請(qǐng)和預(yù)算法案是滾動(dòng)預(yù)算編制的重要內(nèi)容

根據(jù)德州的預(yù)算程序，州議會(huì)預(yù)算委員會(huì)向各政府機(jī)構(gòu)發(fā)布預(yù)算申請(qǐng)指導(dǎo)說明，各政府機(jī)構(gòu)以戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，考慮本政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)需求、跨年度項(xiàng)目的后續(xù)資金需求、預(yù)算年度新增項(xiàng)目資金需求等因素，編制和提交年度預(yù)算撥款申請(qǐng)，實(shí)質(zhì)上就是年度預(yù)算支出額度。同時(shí)，各政府機(jī)構(gòu)編制年度預(yù)算撥款申請(qǐng)中也體現(xiàn)了滾動(dòng)預(yù)算的特點(diǎn)，每年向前滾動(dòng)一年。這能夠?yàn)轭A(yù)算年度數(shù)據(jù)的申請(qǐng)?zhí)峁┛陀^依據(jù)，即每年的撥款申請(qǐng)都是以上一年的信息為基礎(chǔ)進(jìn)行估算的，也便于進(jìn)行縱向比較。如TAHC在2014—2015財(cái)政年度的撥款申請(qǐng)中，列明了2011年的實(shí)際撥款額、2012年的預(yù)測(cè)撥款額、2013年已審議的預(yù)算撥款額、2014和2015年度申請(qǐng)的撥款額；在2016—2017財(cái)政年度的撥款申請(qǐng)中，繼續(xù)向前滾動(dòng)一年，即列明從2013—2017年的撥款額。滾動(dòng)的預(yù)算撥款申請(qǐng)就能夠體現(xiàn)出各政府機(jī)構(gòu)完成任務(wù)目標(biāo)的時(shí)間進(jìn)度和成本，一定程度上有利于規(guī)范預(yù)算行為。

各政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算撥款申請(qǐng)經(jīng)過州議會(huì)聽證、審議、批準(zhǔn)后，形成德州政府的預(yù)算撥款法案，具有法律效力。這也就意味著在預(yù)算執(zhí)行年度，各政府機(jī)構(gòu)不得隨意增加預(yù)算支出，以約束各政府機(jī)構(gòu)的支出行為。

（四）自上而下的支出控制是滾動(dòng)預(yù)算編制的關(guān)鍵

滾動(dòng)預(yù)算編制除了實(shí)現(xiàn)政策和預(yù)算的連結(jié)外，其目的還在于要控制政府的預(yù)算總量，約束政府行為，避免預(yù)算支出的逐年增長。在這方面，德州政府有兩個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。

1.設(shè)定支出限額

滾動(dòng)預(yù)算的時(shí)間跨度通常為三至五年的中期，這可能產(chǎn)生兩個(gè)問題：一是政府傾向于對(duì)未來可以得到的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行高估，加大現(xiàn)在的開支，造成資源配置的低效；二是政府的支出機(jī)構(gòu)將預(yù)算中的預(yù)測(cè)值看作自己將來的實(shí)際支出值，會(huì)誘發(fā)尋租行為，造成支出持續(xù)性增長。[3]為解決上述問題，德州采用了“自上而下”的支出限額設(shè)定的方法。

德州法律規(guī)定預(yù)算年度的最高支出水平的增長不能超過州預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)增長和居民收入增長。同時(shí)，還對(duì)各政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算撥款申請(qǐng)額也作出了規(guī)定。在預(yù)算周期開始時(shí)，德州議會(huì)預(yù)算委員會(huì)向各政府機(jī)構(gòu)發(fā)布撥款申請(qǐng)指導(dǎo)說明，規(guī)定每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的基準(zhǔn)撥款申請(qǐng)不能超過上一年實(shí)際支出和正在執(zhí)行的當(dāng)年預(yù)算支出的總和，即支出有上限規(guī)定，這是一種強(qiáng)調(diào)“自上而下”的預(yù)算程序。由于這些支出上限的設(shè)定依據(jù)或因素是每年確定的，因此也可以反映出州政府預(yù)算滾動(dòng)的特征。通過設(shè)定每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的支出上限，可以強(qiáng)有力地約束各政府機(jī)構(gòu)每個(gè)預(yù)算年度的支出需求，也有效抑制了各政府機(jī)構(gòu)支出“剛性”的自動(dòng)增長。進(jìn)一步地，各政府機(jī)構(gòu)在支出上限內(nèi)擁有了更大自主權(quán)，可以將預(yù)算資源在不同項(xiàng)目或計(jì)劃中進(jìn)行配置，同時(shí)可以減少各政府機(jī)構(gòu)的尋租行為，約束支出需求，為州政府的財(cái)政資源合理配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

2.建立雨天基金

德州建立了“雨天基金”（Rainy Day Funds）或稱經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定基金（Economic Stabilization Fund，即ESF），每個(gè)財(cái)政年度進(jìn)行預(yù)算時(shí)都會(huì)從預(yù)算收入中留存部分進(jìn)入“雨天基金”，如果上一財(cái)政年度決算有盈余，將會(huì)從盈余中留存部分同樣進(jìn)入“雨天基金”。雨天基金設(shè)立的目的是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件、自然災(zāi)害或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素造成的支出大幅增長。然而，德州“雨天基金”的動(dòng)用卻受到嚴(yán)格控制，以法律形式明確規(guī)定各政府機(jī)構(gòu)如果需要?jiǎng)佑没鸾鉀Q特定的預(yù)算問題，必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)3/5的多數(shù)通過。[4]這種規(guī)定就避免了各政府機(jī)構(gòu)無計(jì)劃地擅自動(dòng)用和“掠奪”雨天基金，以有效阻止財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。

三、啟示

我國全面啟動(dòng)的三年滾動(dòng)預(yù)算編制工作與美國德州政府的滾動(dòng)預(yù)算實(shí)踐相比，仍然存在著較大差距，借鑒德州政府預(yù)算實(shí)踐中形成的一些理念和做法，我國省級(jí)地方政府需要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)和完善滾動(dòng)預(yù)算編制。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)調(diào)整

當(dāng)前，我國各省級(jí)地方政府每五年編制省“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”（以下簡稱“規(guī)劃綱要”），而規(guī)劃綱要一經(jīng)編制后不再作調(diào)整，與實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可能脫節(jié)。因此，仿效德州的做法，考慮到經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的變化，省規(guī)劃綱要至少兩年作一次調(diào)整。在規(guī)劃綱要基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各政府機(jī)構(gòu)制定五年期的戰(zhàn)略規(guī)劃與之銜接，并對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的編制內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，主要包括省政府的總體規(guī)劃概述、本政府機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)、主要職責(zé)作用、重點(diǎn)投入項(xiàng)目、項(xiàng)目過去兩年的財(cái)政資金需求及未來所需資源等。為保持與規(guī)劃綱要的同步，政府機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃至少兩年也作一次調(diào)整，與實(shí)際執(zhí)行情況有機(jī)結(jié)合，保證戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)性。這樣，在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各政府機(jī)構(gòu)可以編制年度預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算，有利于將資源配置到政策優(yōu)先支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生、治理環(huán)境污染等，提高財(cái)政資源配置的有效性和增強(qiáng)政府的公信力。

（二）滾動(dòng)預(yù)算周期與戰(zhàn)略規(guī)劃期限要匹配

我國2008年開始的滾動(dòng)預(yù)算編制試點(diǎn)和2014年全面啟動(dòng)的滾動(dòng)預(yù)算編制工作，滾動(dòng)預(yù)算周期都是三年，而規(guī)劃綱要和戰(zhàn)略規(guī)劃的周期為五年，期限的不一致使得滾動(dòng)預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃綱要難以做到有效的銜接。

借鑒德州滾動(dòng)預(yù)算的做法，考慮滾動(dòng)預(yù)算和戰(zhàn)略規(guī)劃在跨年度期限的匹配，可以將我國省級(jí)地方政府滾動(dòng)預(yù)算周期確定在五年，并將年度預(yù)算包含在滾動(dòng)預(yù)算內(nèi)。在一個(gè)年度預(yù)算周期開始，將正在執(zhí)行實(shí)施的預(yù)算年度作為基年，準(zhǔn)備編制并提交省人大審議的預(yù)算年度作為第二年，再向后滾動(dòng)一年，共為五年一個(gè)周期，以后每年都向后滾動(dòng)一年進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2014年4月17日我國啟動(dòng)編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃，以此為契機(jī)，2015年可部分試點(diǎn)編制五年滾動(dòng)預(yù)算。即在2015年編制2016年度預(yù)算并向省人大提交審議時(shí)，2015年正在執(zhí)行的預(yù)算年度作為基年，同時(shí)純計(jì)劃地編制2017～2019年的滾動(dòng)預(yù)算；2016年就在決算和戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的變化，更新或調(diào)整上一輪滾動(dòng)預(yù)算中2016年的預(yù)算數(shù)，再向后滾動(dòng)編制2020年的預(yù)算，形成2016～2020年的五年期滾動(dòng)預(yù)算，以此類推（如圖1所示）。[5]在滾動(dòng)預(yù)算周期的五年中，每年的支出依據(jù)、具體項(xiàng)目支出絕對(duì)額和相對(duì)額的變化、項(xiàng)目所需資金的來源都要列示說明。

圖1：省級(jí)地方政府滾動(dòng)預(yù)算編制示意圖

（三）收入預(yù)測(cè)要增強(qiáng)技術(shù)含量

我國省級(jí)地方政府要提高收入預(yù)測(cè)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，不僅要在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和省經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上開展收入預(yù)測(cè)工作，還要積極應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型技術(shù)。一是設(shè)立專門的預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)具備計(jì)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)和能力的預(yù)算專家，完善收入預(yù)測(cè)的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，以保證預(yù)算收入的連續(xù)性；二是收入預(yù)測(cè)周期與預(yù)算支出周期一致為五年，每年更新實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)推進(jìn)。

（四）合理設(shè)定支出限額實(shí)行硬預(yù)算約束

首先，以省級(jí)政府管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長率指標(biāo)為依據(jù)，設(shè)定省級(jí)預(yù)算總支出的最高限額，即預(yù)算年度的支出增長率不得超過同期的經(jīng)濟(jì)增長率；同時(shí)，總支出的最高限額還要考慮預(yù)測(cè)的收入總量。其次，基于國家政策優(yōu)先和省級(jí)政府政策次優(yōu)先的考慮，在總支出限額下，設(shè)定各政府部門的支出限額。最后，擴(kuò)大各政府機(jī)構(gòu)在支出限額下調(diào)節(jié)財(cái)政資金使用的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)硬預(yù)算約束與自主性的有機(jī)結(jié)合。[6]

（五）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金要嚴(yán)格確定提取規(guī)則

我國在新《預(yù)算法》中第三十六條、第三十七條和第六十一條都對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立、管理和使用作出了規(guī)定，但規(guī)定還不夠全面、細(xì)化。因此，首先要以法規(guī)或規(guī)章制度形式明確設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的目的，一是為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)預(yù)算執(zhí)行收支缺口，二是應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件、自然災(zāi)害引起的支出大幅度增長。其次，我國可以考慮借鑒德州政府的提取規(guī)則，省級(jí)財(cái)政部門將基金管理辦法全面細(xì)化并貫徹實(shí)施，[7]嚴(yán)格明確預(yù)算穩(wěn)定基金的使用方向，符合上述兩個(gè)目的的可以提交省人大表決，多數(shù)通過的則允許提取。最后，為了保證預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模，可以規(guī)定從上一年財(cái)政決算盈余中按一定比例（如3%～5%）轉(zhuǎn)移到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，比例的確定考慮省級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然資源條件、公共環(huán)境等因素，以確保有穩(wěn)定的、持續(xù)的資金來源。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部預(yù)算司.預(yù)算國際經(jīng)驗(yàn)透視[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.52-54.

[2]趙海利，彭軍.預(yù)算管理中的收入預(yù)測(cè)：來自美國的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013，（2）.

[3]王桂娟.績效預(yù)算的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：兼論財(cái)政職能與政府效率[M].立信會(huì)計(jì)出版社，2013.187-191.

[4]郜可祥.美國各州預(yù)算穩(wěn)定基金的啟示與借鑒[J].地方財(cái)政研究，2007，（9）.

[5]沈玉平.公共選擇理論與地方公共財(cái)政制度創(chuàng)新[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.337.

[6]石松，馬威.推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算管理的設(shè)想與建議[J].中國財(cái)政，2013，（18）.

[7]李燕，劉霞.我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金研究[J].南方審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（3）.