以人為本的新型城鎮(zhèn)化研究

張敬燕

（中共鄭州市委黨校 學報編輯部，河南 鄭州 450042）

一、“人”——新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)和核心

何謂“城鎮(zhèn)化”？其最初來源于拉丁文Urbanization，西班牙工程師賽達在其著作《城鎮(zhèn)化基本理論》一書中利用這一概念來描述鄉(xiāng)村向城市演變的過程，國外多稱之為“城市化”。對城鎮(zhèn)化的概念，學術(shù)界分別從人口學、人類學、社會學、生態(tài)學、經(jīng)濟學、理理學和城市規(guī)劃學等多個角度進行過闡述，但無論哪一種角度，都離不開“人”的視線——人口的遷移與聚集、人們生產(chǎn)生活方式的變遷與轉(zhuǎn)換。頗具權(quán)威的《大英百科全書》將城市化定義為“人口向城鎮(zhèn)或城市地帶集中的過程。這個集中化的過程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目增多，二是各個城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴充”[1]。2000年舉行的世界城市大會也沿襲了類似的定義，認為城市化是農(nóng)村人口向城市遷移、集中的一種歷史過程，其主要表現(xiàn)是人們地理位置的轉(zhuǎn)移、職業(yè)的變換和生產(chǎn)生活方式相應的變化。上述國外的觀點表明，城鎮(zhèn)化最基本的涵義是以“人”的變動為突出標志。隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國內(nèi)學者關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念也趨于一致和清晰。著名經(jīng)濟學家吳敬璉、厲以寧提出“城市化的要點在于人口的城市化”“人的城鎮(zhèn)化是當前城鎮(zhèn)化的主要問題”；《中華人民共和國城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》（GB/T50280-98）也明確指出，城市化是“人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。又稱城鎮(zhèn)化、都市化。”[2]可見，就基本涵義看，城鎮(zhèn)化或城市化的實質(zhì)都是人的城鎮(zhèn)化，“人口集中的過程就是城市化的全部含義”[3]。人口不斷向城市集中，城市就不斷發(fā)展；反之，如果人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，它意味著在推進新型城鎮(zhèn)化建設中應將以人為本的原則貫徹始終。中國特色新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，突出表達的主題是以人為本，這是在建設理念上對城鎮(zhèn)化的深層次認知，這一要求在經(jīng)濟新常態(tài)下更為迫切[4]。在經(jīng)濟下行的壓力下，應特別倚重“人”的效應。李克強總理指出：若“三個1億人”徹底融入城市，首先可帶來聚集效應潛能的釋放，基礎設施和公共服務的供給就有了需求基礎，并且有良好的規(guī)模效應。新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化也面臨著轉(zhuǎn)型的機遇和要求，不僅在戰(zhàn)略上從一般戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略、在發(fā)展動力上從過去的產(chǎn)權(quán)分離轉(zhuǎn)向四化同步、在發(fā)展方式上從粗放轉(zhuǎn)向集約，而且在發(fā)展目標上要實現(xiàn)以物為本轉(zhuǎn)向以人為本。人是城鎮(zhèn)發(fā)展的最大動力主體，也是城鎮(zhèn)發(fā)展的最高目標的和最后歸宿。城鎮(zhèn)化的以人為本主題，涵蓋著以人為本經(jīng)營城鎮(zhèn)、管理城鎮(zhèn)、增強城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力；只有堅持以人為本，才能選擇最佳的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，制定出有利于人的生存與發(fā)展、人的本質(zhì)力量拓展的運行規(guī)則和政策措施，而人的生存狀況、發(fā)展質(zhì)量也必將是衡量城鎮(zhèn)化成敗得失的最高標準。

二、中國特色新型城鎮(zhèn)化人本思維的重塑

（一）重塑城鎮(zhèn)化的目標指向——由“化物”到“化人”

長期以來，城鎮(zhèn)化作為實現(xiàn)現(xiàn)代化、助推經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“火車頭”和“王牌”引擎而備受青睞，土地財政、地產(chǎn)房產(chǎn)等在城鎮(zhèn)化的熱烈氣氛中逐年水漲船高，增長導向型的城鎮(zhèn)化建設模式在拉動國民經(jīng)濟持續(xù)增長的同時卻與“人的城鎮(zhèn)化”本質(zhì)漸行漸遠。人是社會發(fā)展的終極目標，當一個事物漠視人、忽略人、遠離人時，就意味著生命力開始走向衰竭。因此，我國城鎮(zhèn)化建設要想煥發(fā)生機、持續(xù)健康發(fā)展，必須扭轉(zhuǎn)思路、掉轉(zhuǎn)航向，必須充分認識到“發(fā)展城鎮(zhèn)要依靠人也是為了人，城鎮(zhèn)化的一切應當圍繞人的城鎮(zhèn)化來展開”。

有些學者早就呼吁，在城市化發(fā)展中，各項規(guī)則的運行、政策的實施，都必須有利于實現(xiàn)人的價值、體現(xiàn)人的尊嚴，關(guān)懷人的生存處境。未來城鎮(zhèn)化規(guī)劃、設計、政策措施都要將是否有利于增強人們在城市的居住能力、居住興趣和舒適度、夯實城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的后勁等提升為城鎮(zhèn)建設的首要關(guān)注，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同發(fā)展。

（二）重塑城鎮(zhèn)化的動力源泉——政府頂層設計與民眾、企業(yè)及社會力量的主體推動

“歷史活動是群眾的事業(yè)”，城鄉(xiāng)居民是推進城鎮(zhèn)化的決定性力量。城鎮(zhèn)化發(fā)軔于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的高度流動，農(nóng)民將自己的辛勤勞動融入城市的血脈，自發(fā)地、堅韌地架起了鄉(xiāng)村和城市的橋梁，因而才有了20世紀90年代中期以來城市化波瀾壯闊的進程。城鎮(zhèn)化雖然是以國家和政府為主導，但辦的卻是“老百姓的事”，遵循的是“群眾自愿”原則。農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的意愿如何、有沒有能力轉(zhuǎn)化為市民、轉(zhuǎn)化為市民后是否能夠融入城市、在城市生存下去，都取決于農(nóng)民自身的選擇。也就是說，在城鎮(zhèn)化中群眾是主體、是最大動力。政府在加強頂層設計的同時，要善于綜合運用行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段等多種辦法，發(fā)揮市場的決定作用，完善動員組織激勵廣大民眾、社會力量參與城鎮(zhèn)管理、社區(qū)建設的機制，吸引廣大居民積極參與到城鎮(zhèn)管理、社區(qū)建設、濟危扶困、守護文明的活動中來，實現(xiàn)“人民城鎮(zhèn)人民建、人民城鎮(zhèn)人民管”。

（三）重塑城鎮(zhèn)化的價值導向——從注重經(jīng)濟增長到關(guān)注人的全面發(fā)展

兩千多年前古希臘哲學家亞里士多德曾經(jīng)說過，人們?yōu)榱嘶钪奂诔鞘?；為了活得更好居留于城市。注重?jīng)濟增長有其天然的合理性，因為物質(zhì)生活的需求具有第一性，“人們首先必須吃、喝、住、穿”。但人們的需求又具有豐富性和層次性，當人們在滿足水、食物、睡眠、呼吸等生理需求外，安全、健康、情感、尊重、價值和自我實現(xiàn)等需求將接踵而來。城市“緣起于人類的社會需求，同時又極大地豐富了這些需求的類型及其表達方法?！币驗椤俺鞘羞@個環(huán)境可以集中展現(xiàn)人類文明的全部重要含義”。馬克思恩格斯非常贊許城市化對人的全面發(fā)展的正向功能，認為城鄉(xiāng)融合既是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，也是促進人與自然和諧發(fā)展以及人的全面發(fā)展的必由之路。城市化對人的全面發(fā)展的正向功能不會自然發(fā)揮出來，它要求我們主動摸清人民群眾的渴盼與祈求，自覺將人民群眾需求的層次性和多樣性融入城鎮(zhèn)規(guī)劃與設計，真情關(guān)切城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活和生態(tài)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展真正惠及廣大城鄉(xiāng)居民。

三、以人為本推進新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇

李克強總理指出，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由‘鄉(xiāng)’到‘城’的重要轉(zhuǎn)變。以人為本推進城鎮(zhèn)化建設，不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)化率的提高，更要關(guān)注農(nóng)民市民化后的生存生活質(zhì)量；不僅要改善城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)生活條件，更要實現(xiàn)人文精神的關(guān)照、生態(tài)環(huán)境的和諧共生。

（一）構(gòu)建以人為本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的支撐功能

盡管城鎮(zhèn)化本身承載著諸多內(nèi)容，但在本質(zhì)上，產(chǎn)業(yè)的支撐作用是第一位的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動力。南開大學蔡孝箴教授曾經(jīng)對產(chǎn)業(yè)演進與城鎮(zhèn)化發(fā)展進行過定量研究，結(jié)果表明，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化水平存在著正相關(guān)關(guān)系。因此，必須高度重視產(chǎn)業(yè)在城市發(fā)展中的基礎地位。要樹立產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的理念，提升產(chǎn)業(yè)在壯大財政、帶動就業(yè)方面的支撐力；立足集約節(jié)能生態(tài)推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化二三產(chǎn)業(yè)，合理發(fā)展吸納就業(yè)能力較強的部分制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)；引導產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地、向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，利于農(nóng)民就地就近就業(yè)；完善就業(yè)政策、加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。

（二）構(gòu)建以人為本的生態(tài)發(fā)展模式，體現(xiàn)城鎮(zhèn)的宜居價值

城市作為人類聚居地的一種形式，帶來人口集中、產(chǎn)業(yè)集中、資源能源消耗集中、需水量增加、綠地減少等一系列生態(tài)環(huán)境的變化，人們在享受著城市文明的同時，不得不忍受著空氣污染、垃圾污染、交通擁堵等“城市病”。城鎮(zhèn)建設必須將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式，樹立人與自然和諧共生理念，著力推進綠色循環(huán)低碳發(fā)展，減少城鎮(zhèn)化對自然的破壞；實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式；優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，依托山水脈絡，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民；要有“鄉(xiāng)愁”觀照，在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，讓居民望得見山水、記得住鄉(xiāng)愁，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

（三）構(gòu)建以人為本的文化發(fā)展模式，彰顯城鎮(zhèn)的人文關(guān)懷

文化在實現(xiàn)人的全面發(fā)展中扮演著極其重要的角色，“文化上的每一個進步，都是邁向自由的一步”。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化也重視發(fā)展文化，但其出發(fā)點在于實現(xiàn)文化的經(jīng)濟效應，即“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”，文化被置于經(jīng)濟發(fā)展的從屬地位。而在以人為核心的城鎮(zhèn)化中，文化不再僅僅是狹隘的經(jīng)濟資源，而是作為拓展人的本質(zhì)力量、促進人的全面發(fā)展的維度而獨立存在。要樹立繁榮文化的大文化觀，注重文化產(chǎn)業(yè)與事業(yè)協(xié)同發(fā)展；要彰顯文化的精神化育、心靈慰藉功能，提升城鎮(zhèn)溫度和生命力；要樹立群眾生活更舒適理念，矯正城鎮(zhèn)建筑單一物本傾向，注重城鎮(zhèn)規(guī)劃的人文價值；要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)；要傳承創(chuàng)新民族優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，增強歷史文化魅力；要加強文化教育，強化農(nóng)民工職業(yè)培訓及其子女教育，提升農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。

（四）構(gòu)建以人為本的社會管理模式，提高城鎮(zhèn)的治理水平

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是十八屆三中全會為全面深化改革設定的總目標，城鎮(zhèn)治理是整個國家治理體系極其重要的組成部分，城鎮(zhèn)治理水平直接關(guān)系到改革總目標的實現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民生活的舒適度直接取決于有無一個良好的城鎮(zhèn)秩序。要樹立以人為本、服務為先理念，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市治理方式，提升城市社會治理水平。堅持人民主體的城鎮(zhèn)治理模式式，實現(xiàn)黨委領導、政府主導、社會各方參與、居民自治的良性互動；培養(yǎng)專家型城市管理干部，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識建設和管理城市；尊重群眾意愿，堅持自愿分類有序原則，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；推行民主協(xié)商，堅持在城鎮(zhèn)發(fā)展中問計于民；突出人本理念和服務意識，建設包容性、和諧式城鎮(zhèn)，提高居民幸福指數(shù)。

（五）全面深化改革，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，破解人口遷移的制度瓶頸

長期以來，戶籍、土地等城鄉(xiāng)二元分割的體制機制是阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“罪魁禍首”，是阻擋人口自由流動與遷徙的“攔路虎”，要讓人口自由流動起來，必須暢通制度渠道。要加強制度頂層設計，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進人口、土地、住房、就業(yè)、教育及社會保障等重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。一是改革戶籍制度。2014年7月30日，國務院正式出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這一改革剝離了依附在戶籍上的社會福利因素，使戶籍回歸到人口信息登記和人口遷移管理的原位。二是推進、深化農(nóng)村土地管理和征地制度改革。賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權(quán)利，解除農(nóng)民市民化的后顧之憂。三是改革不均等的城鄉(xiāng)公共服務機制，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務體系，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓、提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，實現(xiàn)基本公共服務均等化；改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，改革住房與社會保障制度，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。

［本文為2014年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2014BJJ025）階段性成果］

[1]北京市社會科學研究所城市研究室.國外城市科學文選[M].貴陽：貴州人民出版社，1984.

[2]GB/T50280-98.城市規(guī)劃基本術(shù)語標準[S].北京：中國建筑工業(yè)出版社，1999.

[3]于洪俊，寧越敏.城市地理概論[M].合肥：安徽科學技術(shù)出版社，1983.

[4]魏后凱，關(guān)興良.中國特色新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵與戰(zhàn)略重點[J].河南社會科學，2014，（3）：16—22.