論地方性控?zé)熈⒎ǖ幕A(chǔ)

阮麗錚

（中原文化藝術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450000）

2003年世界衛(wèi)生組織通過的《煙草控制框架公約》，是具有全世界法律效力的公約。中國既是公約的締約國，又是公約的創(chuàng)始會(huì)員國。中國的控?zé)熞恢睘槭澜缢P(guān)注。中國很早就意識(shí)到煙草的危害，從20世紀(jì)70年代末開始，國家就陸續(xù)制定了很多控?zé)煹囊?guī)定。在加入《煙草控制框架公約》后，針對(duì)國家層面沒有立法，地方要不要先立的問題展開了激烈的爭(zhēng)論。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年《煙草控制框架公約》正式實(shí)施后，已有北京（2008）、銀川（2008）、上海（2009）、杭州（2009）、哈爾濱（2011）、天津（2012）、青島（2013）等相當(dāng)數(shù)量的城市對(duì)原來立法進(jìn)行修改或重新立法?？?zé)熈⒎ㄅc其他領(lǐng)域由中央至地方的立法方式不同，控?zé)煹南嚓P(guān)法律法規(guī)尚未完善化和具體化。因此，目前階段最為可行的就是各主要城市通過有效完善的地方立法，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有效的控?zé)?。盡管沒有中央立法，但地方控?zé)熈⒎ǜ采w范圍變廣，就是控?zé)熢诨A(chǔ)實(shí)踐中得到有效的實(shí)施?？v觀世情、國情、省情，控?zé)熞咽谴髣?shì)所趨，但能否把這種趨勢(shì)上升為立法層面，還有一個(gè)探索的過程，在此，基礎(chǔ)分析是最為重要的。

一、控?zé)熈⒎ǖ恼位A(chǔ)

根據(jù)社會(huì)契約論，政府的政治正當(dāng)性首先在于保障本國公民的基本權(quán)利。盧梭認(rèn)為：“政府就是臣民和主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便使得兩者互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并且維持社會(huì)的以及政治的自由?！雹倏梢?，中華人民共和國是人民共和國，一切權(quán)利屬于人民，中華人民共和國的政府是人民的政府，保障人民生命健康是中華人民共和國政府義不容辭的責(zé)任。依據(jù)政治正當(dāng)性原則，我國政府首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)本國公民減少和消除煙草煙霧危害的責(zé)任；其次，積極防范因?yàn)闊煵菔褂盟鶎?dǎo)致對(duì)本國公民的健康危害，保障國民的身體健康權(quán)；再次，煙草是成癮性產(chǎn)品，煙草使用者對(duì)煙草需要的變化需要較長(zhǎng)時(shí)間，政府應(yīng)該順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型思路，制定煙草產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策，對(duì)煙草種植進(jìn)行嚴(yán)格控制，使煙農(nóng)轉(zhuǎn)向替代性農(nóng)作物種植，遏制煙草業(yè)的發(fā)展，從根本上達(dá)到控?zé)煹哪康摹?/p>

我國《煙草控制框架公約》執(zhí)行以來，由于受煙草經(jīng)濟(jì)效益的阻撓和煙草“另類文化”的影響，控?zé)熾m有一定的成效，但仍不盡如人意。2013年12月29日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》②。這既是維護(hù)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的形象之舉，也是落實(shí)黨的十八大報(bào)告提出的“全面推進(jìn)依法治國”的需要，更是依據(jù)憲法的人權(quán)保障原則，考慮《煙草控制框架公約》的實(shí)施大計(jì)。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“目前，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)?！雹?014年11月24日，國務(wù)院法制辦公布了國家衛(wèi)計(jì)委起草的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》，并公開征求意見。這是我國首次擬制定行政法規(guī)在全國范圍全面控?zé)煛Ｓ纱吮砻?，在國家層面通過行政法規(guī)對(duì)禁煙場(chǎng)所、責(zé)任主體、法律責(zé)任予以明確，證明控?zé)熈⒎ㄒ呀?jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

二、控?zé)熈⒎ǖ纳鐣?huì)基礎(chǔ)

控?zé)煵坏扔诮麩?，吸煙者有吸煙的?quán)利，但不得損害非吸煙者的權(quán)利和健康，法律保護(hù)的是非吸煙者的健康權(quán)。因此，在公共場(chǎng)所的吸煙行為應(yīng)視為侵犯其他公民的健康權(quán)，關(guān)于吸煙權(quán)利和自由的辯解應(yīng)視為無效，這也是控?zé)熈⒎ê戏ㄐ缘幕A(chǔ)。

盡管很多人已經(jīng)意識(shí)到煙草使用對(duì)人的危害性，但煙草營(yíng)銷通過正?；⒚阑療煵菔褂?，制造吸煙解壓等極具欺騙性和誘導(dǎo)性的“美麗陷阱”，吸引了眾多受過高等教育的人士、年輕女性和青少年加入煙民隊(duì)伍。尤其對(duì)青少年來說，心理和生理暫不成熟，對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)片面、缺乏鑒別力和自律性，煙草廣告又利用青少年熱衷體育和崇拜明星的心理，以喜聞樂見的形式和內(nèi)容，以贊助體育和文化活動(dòng)，慈善捐贈(zèng)（如贊助一百多所“煙草”希望小學(xué)、紅河助學(xué)金等），通過網(wǎng)絡(luò)傳播到世界各地，獲得社會(huì)的認(rèn)同，培養(yǎng)青少年對(duì)煙草業(yè)的感恩，形成吸煙是時(shí)尚、個(gè)性和有氣派的表現(xiàn)。

黨的十八屆四中全會(huì)指出“必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。必須使人民認(rèn)識(shí)到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”④。由此可見，法律離不開強(qiáng)制，但又不能依賴強(qiáng)制，控?zé)熈⒎ㄒ讶唤⒃诮^大多數(shù)人對(duì)煙草危害的共識(shí)和控?zé)熞庠阜e極的社會(huì)基礎(chǔ)上。我們看到，一個(gè)國家重視控?zé)?，精英支持控?zé)?，社?huì)呼吁控?zé)煹臅r(shí)代正在來臨。

三、控?zé)熈⒎ǖ慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

煙草是唯一按其用途使用會(huì)致人死命的合法商品，并因此而導(dǎo)致了大量嚴(yán)重的、難以治療的疾病，進(jìn)而造成大量的生命健康損失和醫(yī)療浪費(fèi)?？陀^事實(shí)一再證明：煙草業(yè)已成為最大的健康危害型產(chǎn)業(yè)，對(duì)人民健康具有極大的影響。但是，多年來煙民數(shù)量有增無減，卷煙銷量連年攀升。由吸煙而產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用和吸煙所導(dǎo)致的生產(chǎn)力損失逐年增加，被動(dòng)吸煙所產(chǎn)生的醫(yī)療成本和生產(chǎn)力損失同樣驚人。究其根源，巨大的利潤(rùn)誘惑是直接原因，煙草帶來的財(cái)政稅收是政府有意無意護(hù)短的內(nèi)在原因。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，煙草經(jīng)濟(jì)確實(shí)含有很高的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，尤其在一些煙草業(yè)集中區(qū)域和不發(fā)達(dá)地區(qū)，煙草收入成為財(cái)政的重要支柱。但經(jīng)過三十多年的改革開放，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)已然發(fā)生很大變化。由吸煙消耗的社會(huì)總成本已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煙草效益的總額，且由于煙草所導(dǎo)致疾病的滯后性，其帶來疾病和死亡所耗費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用還會(huì)增大，將煙草行業(yè)看作支柱產(chǎn)業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。

如果把視野放開一些，控?zé)煹慕?jīng)濟(jì)功效就更為明顯。經(jīng)濟(jì)活力，說到底是一種資本活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)效能，說到底是一種綜合配置的優(yōu)化。對(duì)個(gè)人而言，健康是資本；對(duì)社會(huì)而言，健康是人才資源最核心，也最基礎(chǔ)的資本。人在使用煙草的過程中，無疑是對(duì)自身健康和他人健康的有意損害，而且后果嚴(yán)重。在全民醫(yī)保的覆蓋中，這種損害造成的醫(yī)療費(fèi)用由全社會(huì)的納稅人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)于公共資源的踐踏，違反了我國《憲法》“公民平等的享有權(quán)利，平等履行義務(wù)”的基本原則。因此，在控?zé)熈⒎ㄉ?，?yīng)該對(duì)不平等履行義務(wù)使用煙草的主體與非使用煙草的主體在享受醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利上有所區(qū)分，以維護(hù)憲法的平等原則。我國經(jīng)濟(jì)學(xué)專家結(jié)合國外煙草控制經(jīng)驗(yàn)和我國煙草經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)分析，指出煙草控制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)造成影響，而是保護(hù)勞動(dòng)力、改善勞動(dòng)力綜合素質(zhì)、節(jié)省醫(yī)療費(fèi)用，能為國家的經(jīng)濟(jì)提升注入可持續(xù)發(fā)展的血液。

更何況，一個(gè)政府要樹立在國際上的正面形象時(shí)，不能只考慮GDP，要更多地考慮人民的實(shí)際利益。中國政府已經(jīng)意識(shí)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，更應(yīng)該意識(shí)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲國人的健康為代價(jià)。人口質(zhì)量和水平?jīng)Q定著一個(gè)民族和國家的核心競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展承載力，而煙草則是高質(zhì)量人口的合法克星，這種合法性無異于是對(duì)民族和國家的競(jìng)爭(zhēng)力與發(fā)展承載力的釜底抽薪。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕?！雹菀虼?，在我國加強(qiáng)義務(wù)教育的資金投入，提高高等教育水平建設(shè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該立法抑制煙草經(jīng)濟(jì)，保護(hù)人力資源的健康，切實(shí)發(fā)揮出人力資本投入的正效益，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。在全國性立法尚不成熟時(shí)，通過地方立法來推進(jìn)國家立法也是非常有效的措施。

四、控?zé)熈⒎ǖ奈幕A(chǔ)

文化指人的生活方式，就是“人化”和“化人”的生活方式。法治作為一個(gè)帶有導(dǎo)向型、理想性的文化概念，其意義就是讓依法而治成為人們的社會(huì)生活方式。

煙草消費(fèi)在我國已有400多年的歷史，吸煙被看作個(gè)人嗜好，敬煙已經(jīng)成為重要的社交手段，不知不覺香煙已融入民俗，成為交際的“另類文化”，在交際中，以敬煙表達(dá)對(duì)他人的親切、重視、有禮，達(dá)到調(diào)節(jié)人際關(guān)系的目的。隨著社會(huì)的發(fā)展，科學(xué)的進(jìn)步，實(shí)踐進(jìn)一步印證了煙草給人帶來的危害性，每年因吸煙造成的慘劇不斷發(fā)生，給社會(huì)、當(dāng)事人及家庭造成的痛苦和影響短時(shí)間難以消除。煙與酒相比，對(duì)人的損害影響面更大，有時(shí)一人吸煙，多人吸二手煙，甚至數(shù)十人吸二手煙，而且煙草危害具有的滯后性被嚴(yán)重低估或忽略，使二手煙受害者難以逾越煙草代表的所謂熱情好客、尊重有禮的“另類意義”，選擇表面的附和或者隱忍，更礙于煙草“另類文化”的壓制使大眾控?zé)熞庾R(shí)長(zhǎng)期被壓迫。

應(yīng)當(dāng)看到，一個(gè)地方的煙草“另類文化”越濃厚，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后。應(yīng)該打破落后的鄉(xiāng)土觀念，使人們懂得煙草“另類文化”就是虐待和自虐的文化?？茖W(xué)證明，接觸煙草煙霧會(huì)造成死亡、疾病和功能喪失，實(shí)踐一再證明吸煙、敬煙、送煙無異于吸疾病、敬災(zāi)害和送痛苦。應(yīng)該扭轉(zhuǎn)煙草“另類文化”對(duì)人和社會(huì)的損害，積極順應(yīng)人們對(duì)自身健康的保健要求、順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。錢穆先生說：“一切問題，由文化問題產(chǎn)生，一切問題，由文化問題解決?！雹薹晌幕且环N引領(lǐng)文化和規(guī)則文化，應(yīng)該弘揚(yáng)法治精神，在煙草使用上對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)加以具體分析和規(guī)定，扭轉(zhuǎn)煙草成為交際“另類文化”的有害局面，尊重和保護(hù)吸煙者和非吸煙者的權(quán)利，也規(guī)定每個(gè)人應(yīng)該擔(dān)負(fù)的義務(wù)，體現(xiàn)法治建設(shè)造福人民的理念。

五、控?zé)熈⒎ǖ姆苫A(chǔ)

2003年5月21日第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，192個(gè)世界衛(wèi)生組織成員國談判達(dá)成了《煙草控制框架公約》，它重申了所有人民享有最高健康水平的權(quán)利?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》是世界上第一份公共衛(wèi)生條約，旨在降低煙草對(duì)健康和經(jīng)濟(jì)的破壞性影響。2003年11月10日，中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，成為公約第77個(gè)簽約國，中國既是公約的締約國也是創(chuàng)始會(huì)員國。在2005年8月，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《煙草控制框架公約》，并于2006年1月在中國生效。

從我國的情況看，我國的控?zé)熎鹪从?979年7月23日，衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和輕工業(yè)部四部委聯(lián)合發(fā)布禁煙通知。緊接著，全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、鐵道部也發(fā)布了相關(guān)禁煙的規(guī)定。1987年4月1日，國務(wù)院發(fā)布的衛(wèi)生管理?xiàng)l例以及1991年衛(wèi)生部發(fā)布的實(shí)施細(xì)則中也有針對(duì)性地提出關(guān)于公共場(chǎng)所禁煙的具體內(nèi)容。

2005年8月批準(zhǔn)《煙草控制框架公約》后，各地地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)原有控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)行修訂或重新制訂，原來立法以政府規(guī)章形式存在的大多被地方性法規(guī)所代替，地方性法規(guī)比重迅速上升。且近年各級(jí)人大代表和政協(xié)委員關(guān)于控?zé)熈⒎ǖ奶岚?、議案都在逐年增長(zhǎng)。2013年，青島、深圳、鞍山、蘭州、唐山、紹興、南寧和長(zhǎng)春8個(gè)城市的無煙環(huán)境法頒布或生效。但是，地方性控?zé)熈⒎ㄐЯ哟纹?，吉林省出臺(tái)了控?zé)煹氖〖?jí)立法，其余控?zé)煼秶猿鞘袨橹?，?duì)縣級(jí)以下地域規(guī)制較少，還有部分城市控?zé)熈⒎ㄈ笔?，未能解決不具有地方立法權(quán)力的縣、市缺法控?zé)煹恼系K。還有地方立法規(guī)定與世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》標(biāo)準(zhǔn)有巨大差距，對(duì)煙草贊助、廣告和促銷缺乏規(guī)章制度，并存在控?zé)熈⒎ūO(jiān)管制度不明確，監(jiān)管模式不科學(xué)，執(zhí)法制度缺乏可操作性，甚至對(duì)吸煙區(qū)（室）的設(shè)立也缺乏嚴(yán)格的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和審批程序等問題。更關(guān)鍵的是，中國政企合一的煙草業(yè)屢屢動(dòng)用公權(quán)力來銷售煙草，從媒體揭露的一些縣、市用“紅頭文件”攤派“公務(wù)用煙”的頻率來看，不僅沒有收斂，而且持續(xù)增長(zhǎng)。

從整體來看，地方性控?zé)熈⒎ǖ馁|(zhì)量和法律條款的可操作性有所提高，在禁煙場(chǎng)所的設(shè)定上更接近《煙草控制框架公約》第八條及其實(shí)施準(zhǔn)則的要求。這些地方性控?zé)熈⒎ㄌ剿饔行七M(jìn)立法和執(zhí)法的途徑，為我省控?zé)熈⒎ㄌ峁┝私梃b和科學(xué)依據(jù)。因此，迫切需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和文化環(huán)境進(jìn)行地方性控?zé)熈⒎ǎ越鉀Q政府規(guī)章難以滿足控?zé)熈⒎ǖ姆秶痛胧?、禁煙?biāo)識(shí)、禁煙場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者和管理者職責(zé)、吸煙點(diǎn)的設(shè)立、控?zé)熜麄鹘逃⒔麩煄椭瓦`法控?zé)熞?guī)定的處罰辦法，以及煙草種植業(yè)轉(zhuǎn)型等關(guān)于內(nèi)容擴(kuò)充、制度缺乏可操作性和執(zhí)法權(quán)威不足的需要。

總之，人是國家的主體，人民是國家的主人，煙草控制不僅是每個(gè)家庭的期待，不僅是社會(huì)有識(shí)之士的搖旗吶喊，不僅是提高國人身體素質(zhì)的需要，更是社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，煙草控制是維護(hù)人民利益的必然之策，需要國人逐步形成共識(shí)，更應(yīng)該在立法層面上、在社會(huì)公共環(huán)境中扎實(shí)推進(jìn)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和成效⑦。

［本文為河南哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2013BFX002）階段性成果］

注釋：

①湯曉燁：《國家賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)》，湘潭大學(xué)碩士論文2010-05-06。

②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》，新華網(wǎng)2013-12-29。

③④⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

⑥錢穆：《文化學(xué)大義》，臺(tái)灣中正書局1981年版，第3頁。

⑦胡玉鴻：《社會(huì)本位法律觀之批判》，《法律科學(xué)》2013年第5期。