河南“省直管縣”體制改革現(xiàn)狀分析

河南“省直管縣”體制改革現(xiàn)狀分析

王志立

（河南行政學(xué)院公共管理部，河南鄭州450002）

摘要：河南省把“省直管縣”改革作為行政體制改革的突破口，理順了省、地市與縣三級(jí)政府的行政管理關(guān)系，釋放了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。對(duì)于“省直管縣”改革，河南省沒(méi)有一蹴而就，而是整體布局試點(diǎn)先行，在省直管縣的改革實(shí)踐中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得顯著成效，為在今后一段時(shí)期內(nèi)，河南把“省直管縣”改革作為國(guó)家一種新的體制改革方向來(lái)加以推進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：省直管縣改革；做法；成效；經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，在中央下發(fā)的文件中，不斷涉及省直管縣的改革問(wèn)題，這表明了中央鼓勵(lì)地方進(jìn)行大膽創(chuàng)新和推進(jìn)體制改革的決心。從“市管縣”體制向“省直管縣”體制改革，是一種簡(jiǎn)政放權(quán)式改革，目的在于調(diào)動(dòng)地方行政主體的創(chuàng)造性和積極性。盡管市管縣的現(xiàn)行體制曾經(jīng)發(fā)揮了重要的歷史作用，但當(dāng)前，在市管縣體制下，大部分地方的財(cái)政資源都過(guò)分地向市一級(jí)集中，導(dǎo)致縣財(cái)政貧血，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。逐步推行省直管縣的體制改革，既是政府行政管理層級(jí)減少的有效途徑，又能夠促使縣級(jí)政府的行政權(quán)和財(cái)政權(quán)進(jìn)行合理配置，推動(dòng)了地方政府行政體制改革，使縣域經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步得到釋放。

一、省直管縣體制改革的背景

從2002年起，浙江省、湖北省、河北省、河南省、遼寧省、江西省、廣東省等省先后進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的地方政府管理體制改革的試點(diǎn)實(shí)踐，基本做法是把省轄地級(jí)市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到重點(diǎn)縣，由縣級(jí)政府自主管理，直接接受省級(jí)政府的管理和監(jiān)督。這樣做的目的是賦予重點(diǎn)市縣更多的自由權(quán)限，解決縣級(jí)財(cái)政不足問(wèn)題，將縣級(jí)政府財(cái)政權(quán)交由省級(jí)政府主管，但是縣級(jí)政府的行政管理和公共服務(wù)功能則仍暫時(shí)交由地級(jí)市來(lái)管。2005年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議明確指出，具備條件的地方政府可以開(kāi)展省直管縣改革試點(diǎn)工作。2009年6月財(cái)政部也出臺(tái)了相關(guān)文件，要求在2012年底前在全國(guó)各省除民族自治地區(qū)外，都要完成試點(diǎn)縣級(jí)財(cái)政由省直管的改革目標(biāo)。在中央有關(guān)部門一系列的政策指導(dǎo)下，“省直管縣”的體制改革試點(diǎn)工作最早從浙江開(kāi)始，全國(guó)先后共有22個(gè)?。ㄖ陛犑校┰谶M(jìn)行“省直管縣”體制改革的實(shí)踐與探索。

河南作為農(nóng)業(yè)大省、人口大省，縣及以下人口占全省總?cè)丝诘?0%以上，現(xiàn)有縣級(jí)區(qū)域有一百多個(gè)，相互間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，現(xiàn)行各市的管理方式也不盡相同。一方面，“市管縣”的體制管理弊端在河南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中逐漸顯露出來(lái)亟待破除。另一方面，河南市縣一級(jí)交通已非常發(fā)達(dá)，高速公路的通車?yán)锍叹尤珖?guó)第一。政府電子政務(wù)的快速發(fā)展使政府間信息傳遞更加方便、快捷。縣級(jí)政府的工作人員整體素質(zhì)和能力有了很大程度的提高?？陀^上已經(jīng)具備了削減政府層級(jí)，實(shí)行“省直管縣”體制改革條件和基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，河南省政府積極推進(jìn)“省直管縣”體制的改革，無(wú)論財(cái)政稅收體制，還是行政管理體制，亦或是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度方面的改革都取得了顯著成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

二、省直管縣改革的主要做法

（一）積極推行縣財(cái)省管

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因在于，省以下沒(méi)有能夠真正實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革?！笆≈惫芸h”改革的目標(biāo)就是將原來(lái)財(cái)政管理層級(jí)進(jìn)一步減少，從而使省級(jí)以下的財(cái)政分稅制得以有效實(shí)施，目的是解決“市管縣”體制下對(duì)縣級(jí)政府上提財(cái)權(quán)，下壓事權(quán)的地方行政管理體制弊端，進(jìn)一步釋放縣級(jí)管理的空間和活力。為了更好地理順省以下地方政府間的財(cái)政關(guān)系合理配置，進(jìn)一步落實(shí)省級(jí)財(cái)力盡量向縣級(jí)財(cái)政傾斜分配的政策目標(biāo)，2004年，河南開(kāi)始了縣財(cái)省管的試點(diǎn)工作，省政府下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的通知》，要求在全省35個(gè)市縣開(kāi)展省直管縣財(cái)政體制改革，發(fā)揮好省級(jí)政府財(cái)政的宏觀調(diào)控職能優(yōu)勢(shì)，盡快實(shí)現(xiàn)“縣財(cái)省管”的改革目標(biāo)。省直管縣財(cái)政改革內(nèi)容涉及十一個(gè)方面。2009年中央出臺(tái)的一號(hào)文件提出減少地市環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)省級(jí)部門一竿子插到縣財(cái)政改革要求。河南省人民政府根據(jù)中央一號(hào)文件精神，于2009年5月5日下發(fā)《關(guān)于完善省與市財(cái)政體制的通知》，從政策層面上進(jìn)一步擴(kuò)大了“省直管縣”體制改革的試點(diǎn)范圍，又新增了滑縣、蘭考等15個(gè)縣（市）為省直管縣的試點(diǎn)縣（市），明確要求賦予試點(diǎn)縣與省直轄市同樣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限，財(cái)務(wù)由省級(jí)直接監(jiān)管?？h級(jí)財(cái)政省直管的改革把縣級(jí)財(cái)政從地級(jí)市財(cái)政中解放出來(lái)，解除地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的束縛，激發(fā)了縣級(jí)財(cái)政發(fā)展活力，理順了地方政府財(cái)政管理關(guān)系，為省直管縣全面改革打好了基礎(chǔ)。

（二）積極開(kāi)展市縣擴(kuò)權(quán)

省直管縣的體制改革光靠政府財(cái)政體制改革是不夠的，最終還是出現(xiàn)市管縣的體制管理桎梏，最終導(dǎo)致縣級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)兩分離現(xiàn)象。河南省在借鑒了浙江等地實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)后，也認(rèn)為省直管縣必須進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展條件好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的縣(市)的發(fā)展環(huán)境，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，為最后實(shí)現(xiàn)“省直管縣”全面改革做好準(zhǔn)備。2004 年5月，省政府下發(fā)了《河南省人民政府關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）管理權(quán)限的意見(jiàn)》（豫政辦2004第32號(hào)），賦予鞏義等35個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限，有力地激發(fā)了全省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速

壯大。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策，2007年9月下發(fā)了《河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)擴(kuò)權(quán)縣（市）政策的通知》（豫政辦2007第108號(hào)），文件對(duì)豫政（2004）32號(hào)文件實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)部分下放的管理權(quán)限還沒(méi)有落實(shí)到位的，提出具體整改落實(shí)要求。2009年，在中央一號(hào)文件的精神指導(dǎo)下，河南積極總結(jié)擴(kuò)大縣（市）管理權(quán)第一批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)縣（市）綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、城市合理布局合理、發(fā)展?jié)摿Υ?、兼顧城區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，制定并出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，已緩解了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中的瓶頸制約。

（三）積極推進(jìn)省直管縣試點(diǎn)

經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，河南自2011年6月在鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長(zhǎng)垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣十個(gè)縣（市）開(kāi)展了省直管縣體制改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，省直管縣發(fā)展步伐明顯加快。數(shù)據(jù)顯示，2012年直管縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均好于一般市管縣（市）。2013年11月。河南省政府印發(fā)了《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出從2014年1月1日起，對(duì)鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長(zhǎng)垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等10個(gè)縣(市)全面實(shí)行由省直接管理縣的體制，要通過(guò)深化行政體制改革，加快把直管縣（市）建設(shè)成河南區(qū)域性中心城市。2014年，河南省政府加大了省直管縣的改革力度，改革內(nèi)容的重點(diǎn)是調(diào)整省直管縣的黨委體制、人大體制、政協(xié)體制、法院和檢察院體制、群團(tuán)體制。省直管縣改革試點(diǎn)已經(jīng)由財(cái)政領(lǐng)域向行政管理領(lǐng)域推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一，在行政層級(jí)體制改革方面積極探索，取得了明顯的效果。

三、省直管縣改革的主要成效

（一）規(guī)范行政審批管理，行政效率明顯提高

省直管縣的政策實(shí)施以來(lái)。按照行政許可、非許可類行政審批、行政征收、行政確認(rèn)、行政處罰等權(quán)限類別，直管縣將省政府賦予的六百多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限進(jìn)行具體分類和界定，分解到縣直各單位，并積極主動(dòng)加強(qiáng)與省直部門的工作對(duì)接。在地市進(jìn)行招商引資等項(xiàng)目的審批權(quán)限下放到縣。原本要經(jīng)過(guò)地市審批的，現(xiàn)在市縣可以自己做主。以前需先經(jīng)地市再經(jīng)省的項(xiàng)目可直接經(jīng)省審批。由于實(shí)行審批權(quán)限的下放，對(duì)于大型項(xiàng)目的審批要求縣級(jí)審批權(quán)限進(jìn)駐縣行政服務(wù)中心，實(shí)行行政審批權(quán)限向直管縣縣行政服務(wù)中心集中辦理，建立行政審批管理電子平臺(tái)建設(shè)，健全行政審批服務(wù)監(jiān)管體系，探索建立行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化行政審批運(yùn)行模式，審批程序大幅簡(jiǎn)化，行政效能顯著提高，有效優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府職能，行政資源不斷優(yōu)化

省直管縣積極發(fā)揮直管縣的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行上級(jí)政策和項(xiàng)目資金爭(zhēng)取工作聯(lián)席會(huì)議制度，積極主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)政策資金支持。使絕大部分項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批可以在縣級(jí)行政服務(wù)中心報(bào)批或備案，外商資金落戶、項(xiàng)目立項(xiàng)及專項(xiàng)資金則可以直接向省直部門申報(bào)，既減少了審批環(huán)節(jié)，也提高了工作效率，使一大批項(xiàng)目能夠迅速落地。在服務(wù)企業(yè)發(fā)展方面，直管縣簡(jiǎn)化了縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)的組織構(gòu)架，將縣科技和工業(yè)信息化局部分職能納入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)，突出服務(wù)企業(yè)和招商引資兩大職能，探索出了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)有效行使行政管理服務(wù)職能的新途徑。直管縣在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，也進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合、優(yōu)化，有效壓縮了行政機(jī)構(gòu)規(guī)模，進(jìn)一步規(guī)范了行政管理程序，提高了行政服務(wù)效能。

（三）高效對(duì)接落實(shí)政策，發(fā)展活力充分釋放

自從實(shí)施省管縣政策以來(lái)。以區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主河南縣域經(jīng)濟(jì)。實(shí)現(xiàn)了前所未有的經(jīng)濟(jì)快速突破。充分體現(xiàn)出省直管縣體制改革試點(diǎn)簡(jiǎn)政放權(quán)的優(yōu)越性，激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力，切實(shí)把各項(xiàng)政策機(jī)遇及時(shí)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。對(duì)直管縣的投入規(guī)模明顯擴(kuò)大，有效改善了縣域基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)直管縣農(nóng)村公路村村通，絕大部分直管縣實(shí)現(xiàn)了半小時(shí)上高速。同時(shí)，直管縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)明顯的縣。直管縣的園區(qū)經(jīng)濟(jì)也初具規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了縣縣擁有省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)的目標(biāo)，成為各地招商引資、發(fā)展工業(yè)的重要平臺(tái)，對(duì)外開(kāi)放明顯提高。從歷屆的全省縣域單位的綜合實(shí)力測(cè)評(píng)中看。省直管縣進(jìn)入百?gòu)?qiáng)縣市的個(gè)數(shù)在逐年快速增加。名列全國(guó)前茅經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣也越來(lái)越多。推動(dòng)全省的生產(chǎn)總值快速增長(zhǎng)。

四、省直管縣改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

河南實(shí)施省直管縣體制改革試點(diǎn)工作以來(lái)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《河南省省直管縣體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》及《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，按照“因地制宜、突出特色，積極作為、主動(dòng)對(duì)接，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)，借鑒經(jīng)驗(yàn)、探索完善”的原則，省委、省政府一系列激勵(lì)政策，賦予了縣級(jí)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面更多的職能，拓寬了縣級(jí)政府自主發(fā)展的空間，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。各直管縣市積極探索符合本地實(shí)際的發(fā)展路子，堅(jiān)持把推進(jìn)省直管縣體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，不斷深化改革創(chuàng)新，大膽探索嘗試，破解發(fā)展難題，體制改革取得扎實(shí)成效。

從河南“省直管縣”改革的實(shí)踐看，對(duì)于省直管縣的體制改革，河南省沒(méi)有一蹴而就，而是試點(diǎn)先行，科學(xué)推進(jìn)。在不斷的實(shí)踐探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)、取得了顯著成效，為在今后一段時(shí)期內(nèi)，河南把省直管縣體制改革作為國(guó)家一種新的體制改革方向來(lái)加以推進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。從另一方面來(lái)看，雖然河南在省直管縣體制改革確實(shí)收到了明顯成效，減少了政府行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了市縣政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的有效統(tǒng)一，提高了省級(jí)政府的地方調(diào)控能力，使縣域經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展。但是，還要充分認(rèn)識(shí)省直管縣體制改革的艱巨性和系統(tǒng)性，在推行省直管縣體制過(guò)程中，不能搞一刀切。必須把握好河南省情、縣情，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，在推進(jìn)河南政府管理制度創(chuàng)新的同時(shí)，科學(xué)地處理好省級(jí)政府、地市級(jí)政府和市縣級(jí)政府之間行政管理關(guān)系，既發(fā)揮好地市中心城市輻射帶動(dòng)作用，又能積極促進(jìn)市縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，積極釋放省、地市和市縣三級(jí)改革活力，推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

（注：本文系2014年度河南省政府決策招標(biāo)課題《河南省科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政府職能研究》階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014188）

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