自偵部門(mén)主任檢察官制度芻議

■天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院副檢察長(zhǎng) 劉維明

最高人民檢察院近期印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制改革，在檢察業(yè)務(wù)部門(mén)設(shè)若干主任檢察官，以主任檢察官為基數(shù)組成辦案組織，由主任檢察官擔(dān)任辦案組織負(fù)責(zé)人。在權(quán)限劃分上，改革堅(jiān)持依法、合理放權(quán)與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)審查批捕、公訴、職務(wù)犯罪偵查等不同特點(diǎn)和要求，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，合理下放權(quán)限，明確相應(yīng)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)檢察官責(zé)權(quán)利相一致。目前試點(diǎn)院主要是在偵監(jiān)、公訴部門(mén)推行主任檢察官制度，由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)職權(quán)不同于批捕權(quán)和公訴權(quán)，主任檢察官制度在自偵部門(mén)的探索將有所差異。相信隨著試點(diǎn)工作的深入，探索自偵部門(mén)如何落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制的問(wèn)題勢(shì)必成為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)。筆者就此略陳管見(jiàn)，僅供參考。

自偵部門(mén)主任檢察官制度不能完全祛除行政化

主任檢察官制度主要是根據(jù)檢察權(quán)的司法屬性和司法規(guī)律進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，適用于具有司法權(quán)屬性的部門(mén)，即履行批捕、公訴職能的部門(mén)，改革目的是突出此類(lèi)業(yè)務(wù)部門(mén)檢察官的親歷性、中立性和獨(dú)立性等司法職業(yè)特點(diǎn)。1999年開(kāi)始的主訴檢察官制度試點(diǎn)正是為了探索適應(yīng)公訴權(quán)司法屬性的組織架構(gòu)而推行的，主任檢察官制度就是在辦案組織和職責(zé)權(quán)限等制度層面對(duì)主訴檢察官制度進(jìn)行了繼承和發(fā)展。而2000年之后部分檢察院在自偵部門(mén)試行的主辦或主偵檢察官制度，一定程度上是照搬了主訴檢察官制度，但忽略了自偵部門(mén)和公訴部門(mén)、公訴權(quán)與偵查權(quán)之間存在的區(qū)別，經(jīng)過(guò)兩、三年來(lái)的試點(diǎn)，司法實(shí)踐界對(duì)該制度反響不一，試點(diǎn)院也認(rèn)為該制度不適合偵查工作的特點(diǎn)，又回到原來(lái)的局長(zhǎng)、科長(zhǎng)負(fù)責(zé)制模式，主辦或主偵檢察官制度遠(yuǎn)未取得主訴檢察院制度的改革效果。因此，在自偵部門(mén)試行主任檢察官制度，應(yīng)吸取當(dāng)年主辦或主偵檢察官制度改革失敗的教訓(xùn)，不能忽略偵查權(quán)的行使更需要系統(tǒng)內(nèi)部加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和配合等行政性特點(diǎn)。因?yàn)槲覈?guó)的檢察權(quán)作為一種法律監(jiān)督權(quán)，不是一項(xiàng)單獨(dú)性權(quán)力，而是由具有公訴權(quán)、批捕權(quán)、偵查權(quán)和刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等諸多權(quán)力集合而成。不同的權(quán)力與業(yè)務(wù)在司法性的強(qiáng)弱上亦有差異。在定位主任檢察官的權(quán)責(zé)時(shí)，要充分考慮不同檢察辦案工作的特點(diǎn)和屬性。偵查工作本身是一種需要嚴(yán)密組織、充分協(xié)同配合，具有典型的縱向管理關(guān)系的行政性行為，偵查組織就是一種行政化組織。與強(qiáng)調(diào)個(gè)體相對(duì)獨(dú)立辦案的公訴工作相比，偵查工作更強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)集體作戰(zhàn)和一體化領(lǐng)導(dǎo)，辦案科組長(zhǎng)的辦案自主權(quán)要相對(duì)小于公訴人。同時(shí)，偵查權(quán)又不同于公訴權(quán)，其威力之大是公訴權(quán)不可比擬的?？梢哉f(shuō)，在刑事訴訟程序中，一定意義上真正決定犯罪嫌疑人命運(yùn)的程序不是審判，而是偵查，而個(gè)人的決定可能極大地影響甚至改變辦案最終認(rèn)定的案件事實(shí)。出于保障人權(quán)的考慮，法律規(guī)定，凡是重大的實(shí)體事項(xiàng)和可能對(duì)實(shí)體處理產(chǎn)生重大影響的程序性事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)批，原則上由檢察長(zhǎng)審批，決策權(quán)力因此集中于反貪、反瀆局長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)。高檢院清醒地認(rèn)識(shí)到自偵工作的行政性特點(diǎn)，在近期多次強(qiáng)調(diào)：在自偵部門(mén)試行主任檢察官制度，要嚴(yán)格執(zhí)行職務(wù)犯罪偵查工作的有關(guān)制度規(guī)定，對(duì)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件線索的初查、立案、偵查、采取強(qiáng)制措施和偵查終結(jié)決定等事項(xiàng)，報(bào)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人審批，再由職務(wù)犯罪偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人報(bào)本院分管副檢察長(zhǎng)直至檢察長(zhǎng)決定。

探索建立符合自偵工作特點(diǎn)的主任檢察官及其組織形式

自偵部門(mén)的主任檢察官辦案責(zé)任制是一項(xiàng)由檢察長(zhǎng)授權(quán)，在反貪、反瀆局局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)偵查工作需要，以主辦檢察官為案件辦理的直接責(zé)任人，全權(quán)決定職務(wù)犯罪偵查職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)的辦案制度。主任檢察官應(yīng)實(shí)行員額制，設(shè)置數(shù)量根據(jù)所在檢察院辦案數(shù)量和檢察官隊(duì)伍實(shí)際情況等因素確定。上級(jí)院可大致規(guī)定基層院主任檢察官的比例幅度，基層院根據(jù)各自的實(shí)際確定本院主任檢察官數(shù)量；按照本人申請(qǐng)、政工部門(mén)綜合考評(píng)、報(bào)院黨組決定等規(guī)定程序任免。原則上要經(jīng)過(guò)資格審查、業(yè)務(wù)考核等程序，具體要經(jīng)筆試、面試、民主評(píng)議、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、黨組考察，主要是要結(jié)合近年來(lái)辦案數(shù)量和質(zhì)量，從本院和下級(jí)院反貪局、反瀆局助檢員以上人員中，選拔職務(wù)犯罪案件主任檢察官，同時(shí)落實(shí)主任檢察官相應(yīng)職級(jí)和工資等待遇。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆部門(mén)一般都設(shè)置有局、處（科）兩級(jí)。隨著主任檢察官制度的改革，反貪、反瀆局在保留局級(jí)設(shè)置的同時(shí)應(yīng)整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，逐步取消處（科）二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，探索設(shè)立若干辦案組織——主任檢察官辦公室，并將其作為辦案組，強(qiáng)調(diào)主任檢察官的一線指揮和下屬檢察官的整體配合。以基層院反貪局為例，可以局內(nèi)取消科層建制，設(shè)立若干主任檢察官辦公室，以主任檢察官為偵查主體，實(shí)現(xiàn)科長(zhǎng)和辦案組長(zhǎng)的二合一。局內(nèi)同時(shí)為每名主任檢察官各配備3-4名助理，歸其垂直領(lǐng)導(dǎo)。主辦檢察官將在授權(quán)范圍內(nèi)，依法獨(dú)立行使自偵權(quán)，獨(dú)立承辦案件，全面負(fù)責(zé)辦案組工作，凡是針對(duì)初查對(duì)象和犯罪嫌疑人的偵查活動(dòng)都要通過(guò)主任檢察官來(lái)具體指揮。其中突破案件時(shí)可集團(tuán)體之力，審查案件可由主任檢察官負(fù)責(zé)把關(guān)。

依法界定自偵部門(mén)主任檢察官在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限

要依法劃分自偵部門(mén)主任檢察官、部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)在執(zhí)法辦案中的職責(zé)權(quán)限。除法律規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)行使的職權(quán)外，其他案件處理決定可以由主任檢察官負(fù)責(zé)的辦案組織獨(dú)立作出。屬于主任檢察官有權(quán)決定的事項(xiàng)，主任檢察官對(duì)其決定負(fù)責(zé)。檢察業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)案件審核、案件辦理和行政管理。主任檢察官在辦案時(shí)，有權(quán)組織實(shí)施案件初查。有權(quán)對(duì)自偵案件線索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并組織指揮初查，初查終結(jié)后提出是否立案的意見(jiàn)；對(duì)立案?jìng)赊k的案件，自主進(jìn)行偵查設(shè)計(jì)，制定偵查計(jì)劃，確定偵查謀略和偵查范圍，并組織指揮偵辦；自主決定采取任意性偵查措施，如調(diào)查詢(xún)問(wèn)證人、進(jìn)行司法鑒定、安排律師會(huì)見(jiàn)在押犯罪嫌疑人、拍照、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、進(jìn)行辨認(rèn)、向有關(guān)單位調(diào)取物證書(shū)證、視聽(tīng)資料或決定調(diào)取、扣押與案件有關(guān)的物證、書(shū)證和視聽(tīng)資料等等。但是對(duì)于強(qiáng)制性偵查措施，則必須經(jīng)過(guò)審批；根據(jù)案件查辦情況，提出偵查中止、恢復(fù)偵查和延長(zhǎng)偵查羈押期限的意見(jiàn)，但需經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人審核和檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)；案件偵查終結(jié)后，提出偵查終結(jié)報(bào)告和處理意見(jiàn)，經(jīng)局長(zhǎng)審核后報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。

構(gòu)建完備的自偵部門(mén)主任檢察官執(zhí)法辦案監(jiān)督制約制度體系

要完善自偵部門(mén)主任檢察官監(jiān)督制約機(jī)制，確保檢察權(quán)依法正確行使和執(zhí)法辦案質(zhì)量。嚴(yán)格落實(shí)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)審批決定制度，加強(qiáng)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主任檢察官采取逮捕等強(qiáng)制措施必須經(jīng)過(guò)上級(jí)院審查批捕部門(mén)審查后由上級(jí)院檢察長(zhǎng)決定，刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、拘傳必須?jīng)局長(zhǎng)審核后由檢察長(zhǎng)決定，其他強(qiáng)制性偵查措施，如搜查，勘驗(yàn)、檢查，除緊急情況外一般應(yīng)經(jīng)局長(zhǎng)審核后報(bào)檢察長(zhǎng)決定；扣押郵件、電報(bào)，查封、扣押、凍結(jié)存款、匯款和其他財(cái)產(chǎn)，以及采用技術(shù)偵查均需經(jīng)局長(zhǎng)審核后報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。副局長(zhǎng)可根據(jù)局長(zhǎng)的授權(quán)，與案管辦保持溝通，掌握線索分配權(quán)，對(duì)主辦檢察官進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮，但對(duì)個(gè)案一般不予干涉。副局長(zhǎng)還要輔助局長(zhǎng)加強(qiáng)局務(wù)管理，健全主任檢察官辦案績(jī)效考核制度。通過(guò)協(xié)助院政治部做好人事、政治教育和宣傳工作，會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)加強(qiáng)案中檢查，主要對(duì)辦案安全防范、辦案程序、辦案期限、辦案紀(jì)律等方面進(jìn)行檢查監(jiān)督。對(duì)違反安全防范有關(guān)規(guī)定的、違反辦案程序的、超時(shí)限辦案的、違反辦案紀(jì)律的，依情節(jié)予以減分。造成后果的，實(shí)行一票否決，取消主任檢察官資格。