“無縫隙政府”視域下海關(guān)公共服務(wù)改革的路徑選擇

劉雪松

“無縫隙政府”視域下海關(guān)公共服務(wù)改革的路徑選擇

劉雪松*

中國海關(guān)的全面深化改革是一項整體協(xié)同的系統(tǒng)工程，建立滿足“五位一體”布局需求的治理體系，提升適應(yīng)公共管理善治目標(biāo)的治理能力，是海關(guān)全面深化改革的核心課題。本文借鑒“無縫隙政府”的理論和方法，將公共服務(wù)領(lǐng)域作為推進海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點和突破口，針對當(dāng)前海關(guān)公共服務(wù)面臨的現(xiàn)實困境，從重塑職能導(dǎo)向、構(gòu)建自我管理團隊、再造服務(wù)流程、優(yōu)化資源配置等方面，尋求海關(guān)公共服務(wù)改革的可行路徑，希望能對海關(guān)全面深化改革的系統(tǒng)工程貢獻磚瓦之力。

無縫隙政府;海關(guān)公共服務(wù);改革路徑

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”納入全面深化改革的總目標(biāo)。筆者認為，要推進海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)在海關(guān)改革的總框架內(nèi)，選取與公共利益關(guān)系最緊密、與公眾需求聯(lián)系最直接的重點領(lǐng)域，通過治理觀念的轉(zhuǎn)變和治理方式的創(chuàng)新，努力尋求關(guān)鍵點上的突破，為海關(guān)改革的系統(tǒng)推進摸索有效的路徑和方法。海關(guān)的公共服務(wù)直線對接公眾的利益和訴求，直接體現(xiàn)海關(guān)治理的能力和成效，正是海關(guān)治理的關(guān)鍵點和深化改革的突破口。面對復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境和日益多元的公眾需求，海關(guān)的公共服務(wù)暴露出角色失位、效能滯后、流程脫節(jié)、資源斷檔等一系列問題。如何通過深化改革系統(tǒng)性地解決這些問題，是海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的重大課題。興起于上世紀(jì)末的“無縫隙政府”理論，為解決政府部門公共服務(wù)困境提出了全新的理念，為打造無縫隙的公共服務(wù)給出了完整的再造指南，對海關(guān)公共服務(wù)改革有重要的參考借鑒價值。

一、“無縫隙政府”理論解決公共服務(wù)困境的理念和方法

20世紀(jì)80年代以來，西方公共管理學(xué)界和歐美政府針對現(xiàn)代科層官僚制“組織體系龐雜、運行模式僵化、公共服務(wù)效率低下”等沉疴頑疾，吸收借鑒工商管理的成功經(jīng)驗，強調(diào)市場、效率、分權(quán)、競爭等原則，開展了大刀闊斧的改革，掀起聲勢浩大的新公共管理運動。從英國撒切爾政府推行的“市場(民營)化改革”，到美國克林頓政府主導(dǎo)的“重塑(企業(yè)家精神)政府”，新公共管理的理念和方法取得顯著成效。20世紀(jì)90年代，美國知名管理學(xué)家拉塞爾·林登對新公共管理理論進行了更加深入細致的探索，提出“無縫隙政府”理論，圍繞公共部門的組織變革和服務(wù)流程再造，進行了系統(tǒng)的原理闡述和完整的方案推介，被視為再造政府公共服務(wù)的必讀指南?！盁o縫隙政府”的理論主張集中體現(xiàn)在三個層面的治理導(dǎo)向上：

(一)顧客導(dǎo)向——圍繞公眾需求重塑無縫隙政府的職能定位

拉塞爾·林登認為，在信息化、全球化和高度競爭化的時代，政府和其他公共組織正在面臨著一場“靜悄悄的革命”——由生產(chǎn)者社會向顧客社會轉(zhuǎn)變。在這種社會背景下，“組織規(guī)模和服務(wù)職能的擴張與日益遞增的顧客需求之間，組織努力與顧客期望之間，始終存在著差距，出現(xiàn)了顧客對官僚機構(gòu)‘信心落差’的危機;應(yīng)當(dāng)用無縫隙政府和其他無縫隙組織來揚棄和再造官僚機構(gòu)，與顧客保持密切的、直接的聯(lián)系，為顧客提供他們所需要的個性化選擇、多樣性與參與?！雹伲勖溃堇麪枴·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，譯者序，第2頁。這種強烈的“顧客導(dǎo)向”在公共行政中表現(xiàn)為“努力提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的價值;以無縫隙的方式追求零顧客成本;強化政府內(nèi)部顧客也是‘上帝’的觀念;駕馭與顧客之間的交流與溝通”，②同注①，譯者序，第4—5頁。要求政府在公共服務(wù)改革中圍繞最直接的顧客——公眾的需求重塑自身職能定位，以實現(xiàn)無縫隙服務(wù)的管理目標(biāo)。

(二)競爭導(dǎo)向——圍繞服務(wù)效能簡化政府職能下放管理職權(quán)

“無縫隙政府再造政府部門機能，不僅僅是簡單的機構(gòu)精簡和人員重組的問題，還需要改變官僚體制的獨占性……以競爭為導(dǎo)向，引進公共服務(wù)的市場競爭機制，轉(zhuǎn)變‘政府是不可替代的實體’這一根深蒂固的有害觀念，允許和鼓勵民間參與和提供公共服務(wù)……采取分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，運用企業(yè)部門的管理技術(shù)和管理工具，以此促進政府改善管理，提高政府的績效和公共服務(wù)的品質(zhì)，成為效率導(dǎo)向、永續(xù)革新的公共組織?！雹弁ⅱ伲g者序，第6頁?！盁o縫隙政府”理論所強調(diào)的競爭導(dǎo)向，與我國政府改革所倡導(dǎo)的簡政放權(quán)思路是一致的：要提升公共服務(wù)的效能，必須將不該政府插手的職權(quán)剝離，交由社會和市場提供多元競爭的公共服務(wù);而政府內(nèi)部的管理權(quán)限，也應(yīng)該圍繞公眾需求和效率優(yōu)先的原則，充分地下放到服務(wù)公眾的第一線。

(三)結(jié)果導(dǎo)向——圍繞服務(wù)結(jié)果重組無縫隙的跨職能團隊，實施自下而上的服務(wù)流程再造

無縫隙政府理論認為：“層級節(jié)制的政府官僚部門在職能專化的情況下，無法有效發(fā)揮整合作用;習(xí)慣于從部門和職能的角度考慮問題，對自己的角色和對整個機構(gòu)可以發(fā)揮哪些更大的作用以及對什么樣的結(jié)果負有責(zé)任所知甚少，更無法控制自己工作的結(jié)果，以致整體績效不彰;無縫隙政府以結(jié)果為導(dǎo)向，通過顧客和過程，強調(diào)積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果與產(chǎn)出;圍繞結(jié)果運作，通才取代專才;處于同一工作進程中的人而不是執(zhí)行同樣職能的人一起共事，改變傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)中過于強化部門之間領(lǐng)域和界限的弊端;建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，面向整個過程和整體利益，讓每一個人都直接面對顧客同時開展工作，為顧客提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)?！雹埽勖溃堇麪枴·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，譯者序，第6-7頁。這種強烈的結(jié)果導(dǎo)向，需要公共部門圍繞結(jié)果重組跨職能、無縫隙的自我管理團隊;同時，直接對接公眾的需求，實施自下而上的服務(wù)流程再造。

總而言之，“無縫隙政府”理論以顧客、競爭和結(jié)果為導(dǎo)向，通過以滿足公眾需求為目標(biāo)的組織變革和流程再造，使政府的公共服務(wù)和產(chǎn)品提供能夠在任何時間和地點無縫隙地“為民服務(wù)”。

二、當(dāng)前形勢下海關(guān)公共服務(wù)的現(xiàn)實問題和原因分析

21世紀(jì)以來，經(jīng)濟全球化和貿(mào)易便利化浪潮席卷全球，政府部門的公共服務(wù)日益成為各國公共管理和政府改革的核心領(lǐng)域。在我國，公共服務(wù)領(lǐng)域更是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，其改革進程關(guān)系社會民生，改革效果備受公眾關(guān)注。中國海關(guān)肩負國家進出境監(jiān)督管理職能，是政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的重要提供者。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對外交往的深度和廣度不斷拓展，各類進出境活動日趨頻繁，海關(guān)的公共服務(wù)在新形勢下存在角色失位、效能滯后、流程脫節(jié)、資源斷檔等問題，有必要在治理導(dǎo)向和治理方式的層面進行深層次、根源性的原因分析。

(一)職能定位不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求——搖擺失衡的職責(zé)導(dǎo)向阻礙職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變

關(guān)于海關(guān)的職能定位，通常有兩個層面的理解：一是突出法律層面的“把關(guān)”職責(zé)，涵蓋《海關(guān)法》所規(guī)定的監(jiān)管、征稅、緝私、統(tǒng)計等四大職能，屬于法定的顯性職能;二是突出政策層面的“服務(wù)”功能，指向海關(guān)工作方針?biāo)鞔_的“服務(wù)經(jīng)濟、促進發(fā)展”，屬于政策性的隱性職能。把關(guān)與服務(wù)，原本是海關(guān)職能定位的一體兩面，并無輕重主次之分，但在海關(guān)的管理實踐中始終存在左右搖擺、內(nèi)外失衡的問題：一是將“把關(guān)”和“服務(wù)”人為地切割甚至對立。片面強調(diào)“把關(guān)基礎(chǔ)上的服務(wù)”、“寓服務(wù)于把關(guān)之中”，出現(xiàn)把關(guān)優(yōu)先的定位偏差，導(dǎo)致海關(guān)公共服務(wù)的內(nèi)源動力不足。二是偏重四大傳統(tǒng)職能。維護貿(mào)易安全與便利化、促進新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展、反恐維穩(wěn)、知識產(chǎn)權(quán)邊境保護、環(huán)境保護、口岸規(guī)劃管理等新興職能相對弱化，導(dǎo)致海關(guān)公共服務(wù)的范圍受限，與經(jīng)濟社會的發(fā)展要求脫節(jié)。三是重實體對象的監(jiān)管、輕主體對象的服務(wù)。偏向?qū)ω浳?、物品、運輸工具等“物”化實體的監(jiān)督管理，對進出境活動中“人”的因素照顧不周，不能滿足公眾多元化的利益需求和平等參與的價值追求。為適應(yīng)全面深化改革的大環(huán)境，海關(guān)的職能實現(xiàn)方式應(yīng)朝著全面、均衡、協(xié)調(diào)的方向轉(zhuǎn)變。但是搖擺失衡的職責(zé)導(dǎo)向，卻導(dǎo)致海關(guān)公共服務(wù)在職能定位上的偏差，嚴(yán)重阻礙職能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。

(二)總體效能與公眾期望值有落差——層級節(jié)制的管理導(dǎo)向制約服務(wù)效率和質(zhì)量的提升

人類社會在21世紀(jì)全面邁入信息網(wǎng)絡(luò)時代，時間和空間的距離大幅縮減，對公共服務(wù)的效率和質(zhì)量提出更高的要求。總體而言，公眾對海關(guān)工作的期望集中體現(xiàn)在“快捷”、“便利”兩個關(guān)鍵詞上，當(dāng)前海關(guān)公共服務(wù)的總體效能與公眾的期望值還有一定的落差，主要表現(xiàn)在三個方面：一是分段式作業(yè)的業(yè)務(wù)流程制約通關(guān)速度。海關(guān)的進出境監(jiān)管大體沿襲“申報—審核—查驗—征稅—放行”的分段流程，盡管區(qū)域通關(guān)、分類通關(guān)、無紙化申報等作業(yè)制度改革，大幅提升了各分段環(huán)節(jié)的效率，但在很大程度上卻被多流程的累積效應(yīng)所消減。二是縱橫林立的機構(gòu)壁壘妨礙整體協(xié)同。出于業(yè)務(wù)分工和精細化管理的需要，海關(guān)內(nèi)部橫向的平列層級較多，縱向的同構(gòu)復(fù)制嚴(yán)重，不同的職責(zé)邊界和利益訴求，極大地增加了整體協(xié)同的難度。三是交叉重疊的內(nèi)部監(jiān)控梗塞通關(guān)便利。風(fēng)險防控是當(dāng)前海關(guān)內(nèi)部管理的中心環(huán)節(jié)，由此構(gòu)筑了一個“滲透全流程、覆蓋各節(jié)點、橫向節(jié)制、縱向監(jiān)督”的內(nèi)控網(wǎng)絡(luò)，交叉和重疊縱然可以防止風(fēng)險點的遺漏，卻因重復(fù)消耗和過度掣肘，對外部公共服務(wù)帶來消極的影響。層級節(jié)制的管理導(dǎo)向是官僚科層組織的重要特征，也帶來效率低下等突出問題，歷來都是政府改革的重要靶標(biāo)，單純依靠機構(gòu)簡并和職能調(diào)整并非根治的良方，需要在管理方式上尋求突破性的變革。

(三)改革進程陷入外部倒逼的被動局面——自上而下的任務(wù)導(dǎo)向?qū)е路?wù)流程的逆化

近年來，許多涉及海關(guān)公共服務(wù)的改革項目和改革措施，都感受到外部倒逼的強大壓力。例如，“Pad征稅事件”引發(fā)的爭論，成為行郵監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的直接誘因;個人跨境網(wǎng)購暴發(fā)增長亂象叢生，促使海關(guān)將跨境貿(mào)易電子商務(wù)試點提上日程;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域經(jīng)濟一體化的迫切需求，要求海關(guān)加快通關(guān)一體化改革進程。這些改革大都體現(xiàn)出三個方向性的特點：一是基于職責(zé)目標(biāo)的內(nèi)生化改革，主要針對某一領(lǐng)域的監(jiān)督管理職能進行優(yōu)化調(diào)整，推動海關(guān)更好地履職盡責(zé)。二是基于問題糾治的后發(fā)式改革，改革的動因主要是海關(guān)內(nèi)部管理問題的爆發(fā)和外部負效應(yīng)的釋放。三是單向傳導(dǎo)的閉合式改革。改革流程主要通過自上而下的部署，按照管理層級和業(yè)務(wù)條塊逐層推進。任務(wù)導(dǎo)向的改革目標(biāo)，并不能很好地舒緩由外部需求引發(fā)的改革壓力;后發(fā)糾治式的改革動因，導(dǎo)致海關(guān)的公共服務(wù)疲于應(yīng)付層出不窮的問題，始終處于“慢半拍”的被動局面;自上而下單向傳導(dǎo)的改革流程，也和自下而上多元釋放的外部壓力形成逆差，不能無縫對接公眾的迫切需求。

(四)資源配置無法匹配業(yè)務(wù)增長和改革需求——條塊分隔的官僚導(dǎo)向?qū)е沦Y源配置的僵化分散

隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，海關(guān)的主要業(yè)務(wù)長期保持快速增長的態(tài)勢，公眾對海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)的改革要求也相應(yīng)增多。目前，海關(guān)的資源配置還不能很好地匹配不斷攀升的業(yè)務(wù)量和改革要求：一是人力資源配置不科學(xué)。出于監(jiān)督管理的工作需要，海關(guān)的主要業(yè)務(wù)有著精細化的專業(yè)分工，各業(yè)務(wù)門類劃分細致、自成體系，長期以來導(dǎo)致了“重專才、輕通才”的人才培養(yǎng)機制，數(shù)量龐大的專業(yè)類人才被高度地網(wǎng)格化、標(biāo)簽化，很難最大限度地實現(xiàn)人力資源的科學(xué)調(diào)配。二是管理資源分布不均衡。海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三個層級的管理資源，呈典型的“紡錘型”分布，中間層級的平行機構(gòu)眾多，條塊之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)繁重，在資金、設(shè)備和工作投入上耗費大量的管理資源，而業(yè)務(wù)一線的資源卻相對不足。三是技術(shù)資源整合不到位。各業(yè)務(wù)條塊和職能體系的信息化系統(tǒng)過多過雜，兼容性不夠;內(nèi)部的信息共享不充分、與外部信息平臺的拓展對接不暢通。這種按照科層條塊分離切割的資源配置模式，具有明顯的官僚制導(dǎo)向，存在體系僵化、效能分散的弊端，難以形成一個整體協(xié)同、高效對外的海關(guān)公共服務(wù)系統(tǒng)。

三、海關(guān)推進無縫隙公共服務(wù)改革的適應(yīng)性分析

“無縫隙政府”理論為破解海關(guān)公共服務(wù)的困境提供了針對性極強的改革良方，但在推進海關(guān)公共服務(wù)改革時，要注意避免新公共管理在實踐中暴露的偏差和缺陷：“過分強調(diào)效率、市場、分權(quán)和競爭，引發(fā)不平等、公共價值缺失、功能碎片化等問題?！雹蓐愃骸缎鹿补芾淼慕K結(jié)與數(shù)字時代治理的興起》，《理論導(dǎo)刊》2009年第4期。我們在學(xué)習(xí)借鑒“無縫隙政府”理論時，不能生硬的照搬套用拉塞爾·林登的理論和方法，因為純粹的“顧客導(dǎo)向”不能完全兼顧公民社會的公共利益，難以滿足網(wǎng)絡(luò)社會的多元需求;同時簡單的“競爭導(dǎo)向”也容易導(dǎo)致公共部門內(nèi)部的爭斗和無序;而“結(jié)果導(dǎo)向”所關(guān)注的結(jié)果，并不局限于某一特定群體的顧客需求，而應(yīng)指向更為廣闊的公眾利益切合點。政府公共部門在推進無縫隙治理的過程中，應(yīng)更加強調(diào)改革的整體協(xié)同和多元參與，同時注重發(fā)揮信息技術(shù)和信息系統(tǒng)的整合效能，實現(xiàn)無縫隙的網(wǎng)絡(luò)化治理。同時，還應(yīng)充分考慮海關(guān)的機構(gòu)特點和工作優(yōu)勢，對海關(guān)公共服務(wù)改革是否適用無縫隙治理進行適應(yīng)性分析。

(一)“無縫隙政府”的治理理念與海關(guān)深化改革的方向高度吻合

拉塞爾·林登認為：“無縫隙組織可以用流動的、靈活的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容;無縫隙政府服務(wù)的趨向至少表現(xiàn)在三個方面：政府機構(gòu)內(nèi)部‘柏林墻’的倒塌、政府機構(gòu)和他們的顧客和供應(yīng)商之間同盟關(guān)系的發(fā)展、在為顧客提供服務(wù)時對速度的強調(diào);以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。”⑥［美］拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第6頁。同時，“無縫隙政府”理論的著力點在于組織體系的整體性變革和公共服務(wù)的流程再造。當(dāng)前海關(guān)全面深化改革也秉持“堅持問題導(dǎo)向，以簡政放權(quán)為總抓手，以區(qū)域通關(guān)一體化為突破口，以流程再造為重點，突出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”⑦海關(guān)總署政策研究室：《海關(guān)深化改革初步思路》(征求意見稿)2014年，第1頁。的總目標(biāo)，二者在理念和方向上是一致的。

(二)海關(guān)系統(tǒng)相對扁平化的垂直管理模式有助于無縫隙的流程再造

為打破政府機構(gòu)內(nèi)部的“柏林墻”，“無縫隙政府”理論特別強調(diào)組織體系的“扁平化”，通過減少管理層級、淡化職能分工，真正實現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”的無縫隙流程再造。與我國大多數(shù)政府部門相比，海關(guān)系統(tǒng)的三級垂直管理體制不受行政區(qū)劃的限制，管理層級相對較少，組織關(guān)系相對簡單，具有較強的政策執(zhí)行力和執(zhí)法統(tǒng)一性，“扁平化”的可塑性更高，流程再造更加靈活、便捷，這些都是實施無縫隙治理的有利條件。需要特別指出的是，拉塞爾·林登強調(diào)無縫隙的流程再造必須“從一張白紙開始”，這在很大程度上體現(xiàn)出對科層官僚制的徹底拋棄，但是反觀新公共管理二十余年的治理實踐，完全脫離傳統(tǒng)科層體系的改革舉措極易導(dǎo)致組織功能的“碎片化”和組織價值的“空心化”，對官僚制弊端的糾治必須在整合運行效能和保持基本科層體系之間保持平衡。

(三)高起點的海關(guān)信息化建設(shè)有助于無縫隙的網(wǎng)絡(luò)化治理

信息化時代的來臨是催生“無縫隙政府”理論的重要時代背景，拉塞爾·林登注意到“信息爆炸以及我們接觸這些信息的迅捷、方便而暢通的渠道，大大增加了顧客的選擇余地與權(quán)力”，⑧［美］拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第11頁。并讓“曾經(jīng)存在于組織內(nèi)部和組織之間的壁壘現(xiàn)在變成了網(wǎng)絡(luò)”;⑨［美］拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第11頁。因此，他主張公共服務(wù)效率的提升必須依靠建立在流程再造基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)自動化。在21世紀(jì)初興起的整體性治理理論更是認為：“數(shù)字時代的治理的核心在于強調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、大家參與的決策方式以及電子行政運作廣泛的電子化?！保?0）Patrick Dunleavy：New Public Management isDead—Long Live the Digital Era Governance，Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3)，p.7.可以說，依托數(shù)字信息平臺的網(wǎng)絡(luò)化治理是推進無縫隙公共服務(wù)的技術(shù)支撐和核心手段。在國內(nèi)政府部門中，海關(guān)的信息化建設(shè)起步較早，起點較高，目前正在實施的金關(guān)二期工程將進一步提升海關(guān)的信息系統(tǒng)搭建能力和信息技術(shù)運用能力，也為實現(xiàn)無縫隙的網(wǎng)絡(luò)化治理創(chuàng)造了良好的技術(shù)環(huán)境。

四、海關(guān)公共服務(wù)改革的現(xiàn)實路徑

“無縫隙政府”理論最核心的內(nèi)容是圍繞顧客展開的、以過程和結(jié)果為取向的無縫隙流程再造。在這一視角之下，海關(guān)公共服務(wù)改革的主要方向，就是“圍繞顧客自下而上獲取需求信息并自下而上地一層一層地解決問題;在官僚制還是作為政府主要的組織結(jié)構(gòu)的情況下減少層次，縮短自上而下的運作路線;組織結(jié)構(gòu)和運作流程圍繞顧客來設(shè)計;在更大層面上利用信息技術(shù)，將組織的層級、職能和部門全方位地打通，從而真正做到‘縱向到底’和‘橫向到邊’的無縫隙運作”。（11）竺乾威：《公共服務(wù)的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，可結(jié)合海關(guān)深化改革的系統(tǒng)工程和簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的工作實際，從以下五個方面探索可行的改革路徑。

(一)以一線自我管理團隊為主體，實行自下而上的海關(guān)公共服務(wù)流程再造

將公眾需求作為海關(guān)公共服務(wù)的第一導(dǎo)向，打破“按照職責(zé)從上而下設(shè)置組織機構(gòu)、根據(jù)分工分段實施業(yè)務(wù)流程”的固有模式，“用靈活機動的過程小組來取代僵化的職能部門，過程小組為實現(xiàn)具體的顧客結(jié)果負責(zé)?！保?2）［美］拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第197頁。

1.重組一線自我管理團隊

在區(qū)域通關(guān)一體化的背景下，根據(jù)進出境環(huán)節(jié)公眾需求的結(jié)構(gòu)和類型，在一定的監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)置具有自我管理功能的一線業(yè)務(wù)團隊，比如數(shù)據(jù)申報審核中心、物流監(jiān)控驗放中心、稅費征管中心、行郵快遞物品快速通關(guān)中心，特殊監(jiān)管區(qū)“一站式”通關(guān)中心、企業(yè)管理綜合業(yè)務(wù)中心等。這些一線團隊不受原有組織體系和職責(zé)分工的限制，團隊成員沒有嚴(yán)格細致的專業(yè)和崗位劃分，以整體對外的團隊形式在各自的服務(wù)范圍內(nèi)享有充分的業(yè)務(wù)管轄和內(nèi)部管理權(quán)限，以靈活機動的單線式客戶服務(wù)無縫對接管理相對人在各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的進出境需求。

2.實現(xiàn)多進程并線運行

在網(wǎng)絡(luò)平臺的有效支撐和充分的信息共享機制下，將貨物物品準(zhǔn)入、稅費征收和后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)分離并行，海關(guān)一線服務(wù)的物流、數(shù)據(jù)流和稅費流等不再分階段分步實施，而是多線程同步進行。各流程之間的銜接和協(xié)調(diào)，主要通過信息系統(tǒng)的后臺監(jiān)控實施自動對碰和異常處置，管理相對人不必為流程的前后交接而等候，也不必在不同的業(yè)務(wù)現(xiàn)場來回奔波，多進程并行的服務(wù)流程將為進出境活動提供最大程度的快捷和便利。

3.建立自下而上的需求應(yīng)對機制

各個齊頭并進的一線管理團隊，是海關(guān)服務(wù)管理相對人的開放性窗口，進出境活動中屬于法律法規(guī)許可范圍的絕大多數(shù)需求，都由一線團隊直接受理和應(yīng)對，無需逐級上報和多頭審批，可在最短時間內(nèi)滿足管理相對人的進出境需求，并在充分授權(quán)的基礎(chǔ)上最大限度地解決可能出現(xiàn)的問題;只有涉及違法違規(guī)和疑難爭議的需求，才會經(jīng)由自下而上的渠道，進入更高一級的管理層級。這種有限上傳的需求應(yīng)對機制，將大幅拓展海關(guān)一線窗口的服務(wù)空間，極力壓縮海關(guān)內(nèi)部管理的層級限制，確保公共服務(wù)核心過程的暢通，真正實現(xiàn)以顧客需求和服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的流程再造。

(二)以簡政放權(quán)為支點，培育多元治理、互動競爭的海關(guān)公共服務(wù)格局

在全面清權(quán)、確權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“管少、管精、管好”的原則，精簡、下放海關(guān)的管理職權(quán)，實現(xiàn)海關(guān)、社會組織和管理相對人共同參與公共服務(wù)的多元治理格局。

1.縱向職權(quán)下移

厘清海關(guān)三個管理層級的事權(quán)定位，海關(guān)總署主要負責(zé)宏觀層面的決策指揮和政策法規(guī)的擬定解釋;直屬海關(guān)主要負責(zé)區(qū)域性的運行管理和執(zhí)行監(jiān)督;隸屬海關(guān)主要負責(zé)日常性審批和事務(wù)性操作。通過職權(quán)的逐級下移，減少服務(wù)層級和審批手續(xù)，逐步形成“金字塔形”的縱向職權(quán)分布模式，將直接接觸公共服務(wù)對象的審批和管理權(quán)限盡量下放到一線業(yè)務(wù)團隊，向海關(guān)公共服務(wù)的“最后一公里”注入更多的自主性和行動力。

2.橫向職權(quán)歸并

按照“寬線條分工、相同職能合并、相似職能刪減”的原則，清理歸并各職能條塊的職權(quán)，盡力減少橫向的職能交叉，避免同一事權(quán)多頭共管，徹底改變“上面千條線、下面一根針”的職能管理模式，建立“專業(yè)分工集約化、區(qū)域功能一體化”的橫向職權(quán)分工體系，從制度設(shè)計上破除不應(yīng)有的部門利益壁壘，減少不必要的效能內(nèi)耗，為海關(guān)公共服務(wù)提供松綁、減壓的內(nèi)部環(huán)境。

3.外化職權(quán)分擔(dān)

引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、專業(yè)團體等社會組織，共同承擔(dān)報關(guān)企業(yè)和報關(guān)人員資質(zhì)確定、進出口企業(yè)信用評價和管理等級核定、申報數(shù)據(jù)錄入、結(jié)關(guān)單證簽發(fā)、加工貿(mào)易單耗標(biāo)準(zhǔn)審定、海關(guān)化驗鑒定、進出口商品預(yù)歸類、預(yù)估價、原產(chǎn)地預(yù)確定、進出口企業(yè)稽查審計等公共服務(wù)職能，健全授權(quán)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)機制，明確海關(guān)和社會組織的責(zé)、權(quán)、利，打破部門和行業(yè)壟斷，營造良性競爭、公平選擇的公共服務(wù)環(huán)境。

(三)以深度風(fēng)險管理為核心，構(gòu)筑條塊整合的后臺支持和輔助監(jiān)控體系

“無縫隙政府”視角下的海關(guān)公共服務(wù)流程再造，把政策層面相對隱性的“服務(wù)”職能前推到顯性的窗口，同時把法律層面相對顯性的“把關(guān)”職能后移到隱性的后臺。這種前推后移的平臺轉(zhuǎn)換，不是為了弱化海關(guān)的“把關(guān)”職能，而是要依靠條塊整合的深度風(fēng)險管理，對海關(guān)公共服務(wù)提供全流程的后臺支持，對海關(guān)業(yè)務(wù)實現(xiàn)全領(lǐng)域的輔助監(jiān)控，確保海關(guān)有效履行進出境監(jiān)督管理職責(zé)。

1.風(fēng)險管理要素由“物”向“人”轉(zhuǎn)變

在顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的指引下，海關(guān)公共服務(wù)的流程主要圍繞管理相對人的需求進行再造，但傳統(tǒng)的風(fēng)險管理卻圍繞實體貨物、貿(mào)易單證、申報數(shù)據(jù)等“物”的因素展開，二者的管理理念和運行模式都有明顯差異。近年來，海關(guān)風(fēng)險管理理念逐步向“由企及物”轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上應(yīng)將關(guān)注范圍擴大到進出境活動中的企業(yè)、組織和個人這些“人”的要素，依托相對人分類管理和信用評價制度，建立完善AEO互認和風(fēng)險節(jié)點防控機制，引導(dǎo)相對人守法自律，形成與公共服務(wù)流程并行配套的海關(guān)風(fēng)險管理體系。

2.無縫對接的全流程后臺支持

一線團隊確保了海關(guān)公共服務(wù)核心流程的暢通和高效，但在公共服務(wù)過程中還有許多結(jié)合部需要統(tǒng)籌銜接，也有大量的疑難和爭議需要協(xié)調(diào)解決，這些工作是一線團隊無法完成的。應(yīng)關(guān)注流程結(jié)合部和業(yè)務(wù)爭議點，收攏專業(yè)職能部門和專家型業(yè)務(wù)人才，建立全國性或區(qū)域性的歸類審價專家認定、異常單證數(shù)據(jù)處置、疑難案件審處、政策法規(guī)支持、口岸協(xié)作和邊境保護協(xié)調(diào)等后臺機構(gòu)，為海關(guān)公共服務(wù)提供高度集成、錯位監(jiān)管、無縫對接的全流程后臺支持。

3.跨越分工壁壘的全領(lǐng)域輔助監(jiān)控

將海關(guān)的監(jiān)控視角延伸到進出境活動的整個供應(yīng)鏈和信息鏈，打破部門分工負責(zé)的限制，整合物流監(jiān)管、情報分析、風(fēng)險布控、統(tǒng)計預(yù)警監(jiān)測、突發(fā)事件應(yīng)急處置、后續(xù)稽查審核等監(jiān)控功能，建立貫穿海關(guān)監(jiān)管全領(lǐng)域的監(jiān)控指揮系統(tǒng)，既可大幅度減少對一線公共服務(wù)的介入和干預(yù)，又能實現(xiàn)無縫隙、全覆蓋的輔助監(jiān)控。

(四)以信息技術(shù)為手段，搭建觸點入網(wǎng)式的海關(guān)公共服務(wù)平臺

身處數(shù)字化、信息化時代，智能科技對海關(guān)全面深化改革具有重要的引領(lǐng)和保障作用。在海關(guān)公共服務(wù)改革的框架中，無論是服務(wù)流程再造，還是專業(yè)后臺支持和輔助監(jiān)控體系，都需要信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺的強力支撐。海關(guān)信息化的發(fā)展趨勢，是確保任意環(huán)節(jié)的單點觸擊，都能迅速融入到互聯(lián)互通的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)無時滯的信息獲取、無障礙的產(chǎn)品提供。

1.順應(yīng)改革需求整合業(yè)務(wù)政務(wù)運行網(wǎng)絡(luò)

根據(jù)全面深化改革的系統(tǒng)化需求，以金關(guān)二期工程建設(shè)為契機，對H2010、HZ201、HB2012等海關(guān)業(yè)務(wù)、政務(wù)系統(tǒng)進行集成和整合，推動各系統(tǒng)間的無縫兼容和數(shù)據(jù)交換，加載即時通訊和多媒體交互功能，為達成“全國性通關(guān)一體化、全流程通關(guān)無紙化、全過程監(jiān)控可視化、跨境電子商務(wù)便利化、移動辦公自動化”等目標(biāo)提供有效的技術(shù)支持。

2.加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化單一對外窗口

“2005年聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心在聯(lián)合國框架內(nèi)推行國際貿(mào)易單一窗口。參與國際貿(mào)易和運輸?shù)母飨嚓P(guān)方通過單一切入點提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證，只申報一次，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)可滿足所有相關(guān)政府部門的需要?！保?3）汪東虹：《沒有標(biāo)準(zhǔn)化就沒有海關(guān)現(xiàn)代化——海關(guān)頂層設(shè)計的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《海關(guān)研究》2013年第1期。中國海關(guān)應(yīng)對接國際海關(guān)發(fā)展趨勢，進一步發(fā)揮口岸管理職能，依托電子口岸平臺，參照WCO全球貨物統(tǒng)一代碼(UCR)和WCO數(shù)據(jù)元模型等信息標(biāo)準(zhǔn)，加快國內(nèi)口岸通關(guān)單一窗口的建設(shè)，推進口岸執(zhí)法信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。現(xiàn)實條件下，可通過擴大“一次申報、一次查驗、一次放行”的試點規(guī)模和適用范圍，為單一窗口的建立尋求突破，積累經(jīng)驗。

3.積極推進信息資源的互聯(lián)共享

2009年WCO理事會大會通過《21世紀(jì)海關(guān)戰(zhàn)略》，其中包括“實現(xiàn)海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與公共部門、海關(guān)與商界之間系統(tǒng)互聯(lián)和信息(執(zhí)法、安全、貿(mào)易)實時、無縫、無紙化地交換;實現(xiàn)各國海關(guān)數(shù)據(jù)庫的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、互聯(lián);推動各成員間開展情報和風(fēng)險信息的共享和交換”（14）同注（13）。等內(nèi)容。要實現(xiàn)這個長遠目標(biāo)，中國海關(guān)需以開放進取和主動作為的心態(tài)，充分利用門戶網(wǎng)站、移動終端和網(wǎng)絡(luò)新媒體，搭建友好、互動、共享的信息平臺，為公眾、企業(yè)和其他政府部門獲取海關(guān)公共服務(wù)信息和公共服務(wù)產(chǎn)品提供更大便利。

(五)以整體效能為中心，優(yōu)化海關(guān)資源配置模式

隨著業(yè)務(wù)量和外部需求的持續(xù)增長，資源不足、配置不科學(xué)等問題，嚴(yán)重制約了海關(guān)公共服務(wù)的效能提升。在資源總量有限的現(xiàn)實狀況下，應(yīng)發(fā)揮顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向在資源配置中的決定性作用，圍繞組織體系的變革和服務(wù)流程的再造，對海關(guān)的資源配置模式進行系統(tǒng)性優(yōu)化，克服科層體系分離切割的弊端，將分散在僵化條塊內(nèi)的管理資源，自下而上地整合到的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，以求人盡其才、物盡其用，切實提升海關(guān)公共服務(wù)的整體效能。

1.完善縱向遞增的資源分布結(jié)構(gòu)

本著“瘦上強下、重心下移”的理念，對海關(guān)總署和直屬海關(guān)的內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)進行精簡歸并，完善跨職能的一體化決策指揮體系，建立跨關(guān)區(qū)的集成化運行監(jiān)督體系，優(yōu)先滿足隸屬海關(guān)層面尤其是一線管理團隊的資源需求，在人、財、物等方面予以重點傾斜。

2.培育“專家型”和“通用型”并重的人才培養(yǎng)使用機制

通過定期崗位交流、淡化職責(zé)分工、強化系統(tǒng)培訓(xùn)等方式，充分挖掘人力資源內(nèi)生增長的潛力，在一線管理團隊中加大“通用性”人才的培養(yǎng)，使大多數(shù)一線關(guān)警員適應(yīng)不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的基本工作要求，成為可以靈活使用的“多面手”。在專業(yè)后臺和輔助監(jiān)控團隊中，重點扶持“專家型”人才的成長，培養(yǎng)一批在專業(yè)領(lǐng)域獨當(dāng)一面的“支撐點”，通過少數(shù)專業(yè)人才的精細化使用，獲取“小投入、大產(chǎn)出”的倍增收益。

3.建立分類管理、集約調(diào)配的資源使用機制

根據(jù)不同監(jiān)管區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和海關(guān)業(yè)務(wù)類型，實施分級分類的差別化資源配置，保障業(yè)務(wù)重點區(qū)域和改革重點領(lǐng)域的資源配置。配合通關(guān)一體化、通關(guān)作業(yè)無紙化等改革，對區(qū)域內(nèi)的管理和技術(shù)資源進行科學(xué)評估和集約化調(diào)配，充分發(fā)揮資源配置的最大效能。

［1］韓兆柱，楊洋.新公共管理、無縫隙政府和整體性治理的范式比較［J］.學(xué)習(xí)論壇，2012 (12).

［2］王甲.新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同分析［J］.理論界，2011(1).

［3］李衛(wèi)勇，李自如.運用新公共管理理論改造海關(guān)組織架構(gòu)［J］.求索，2004(9).

［4］董曉林.從垂直監(jiān)管到水平監(jiān)控——荷蘭海關(guān)監(jiān)管理念和方法的轉(zhuǎn)變及啟示［J］.海關(guān)研究，2009(5).

［5］邱剛毅.當(dāng)前海關(guān)改革發(fā)展中需關(guān)注的突出問題［J］.海關(guān)研究，2013(3).

［6］婁萬鎖.論中國海關(guān)機構(gòu)改革與能力建設(shè)［J］.海關(guān)研究，2012(3).

［7］徐蔚葳.關(guān)于全面深化海關(guān)改革的思考建議［J］.海關(guān)政研(學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記系列講話和十八屆三中全會精神專刊)，2014(4).

(責(zé)任編輯 趙世璐)

On Paths of Reform s of Custom s Pub lic Service from the Perspective of“Seam less Government”

Liu Xuesong

Comprehensive deepening reform of China Customs is an overall coordination of system engineering to establish the governance system meeting the needs of“five-in-one”layout，improve governance capabilities to adapt to the objectives of good governance of public administration.It is a core subject of customs comprehensive deepening reform.Referring to the theory and method of“Seamless Government”，this paper regards public service as the key point and breakthrough to promote themodernization of customsgovernance system and governance ability.Based on the currentdifficulties in Customs public services，the paper explores into viable paths to Customs public service reform from the perspective of remodeling function-orientation，building self-managed teams，reengineering the service process，and optimizing the allocation of resources，so as to contribute to the comprehensive deepening reform of customs.

seam less government;Customs public service;reform path