直屬海關(guān)全面深化改革的探索與實(shí)踐
——以黃埔海關(guān)業(yè)務(wù)管理一體化改革為例

李國

直屬海關(guān)全面深化改革的探索與實(shí)踐
——以黃埔海關(guān)業(yè)務(wù)管理一體化改革為例

李國*

在海關(guān)總署全面深化改革方案落地之前，黃埔海關(guān)已經(jīng)開始謀劃并啟動(dòng)業(yè)務(wù)管理一體化改革，“先發(fā)”讓黃埔海關(guān)取得了“先行先試”的難得優(yōu)勢(shì)。在總署全面深化改革的框架下，黃埔海關(guān)堅(jiān)持“互聯(lián)互通、協(xié)同一體”的改革理念，從通關(guān)業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、監(jiān)管布局功能互補(bǔ)、內(nèi)勤作業(yè)集約高效、實(shí)際監(jiān)管規(guī)范透明、“三互”合作協(xié)同治理等5個(gè)維度著力，探索實(shí)現(xiàn)與總署區(qū)域通關(guān)一體化、“兩大中心”、功能型海關(guān)建設(shè)、“多查合一”、落實(shí)“三互”推進(jìn)口岸大通關(guān)建設(shè)等重點(diǎn)改革項(xiàng)目的全面融合與對(duì)接，并在此基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)由點(diǎn)及面、由內(nèi)向外，努力打造統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明晰、錯(cuò)位互補(bǔ)、智能高效、協(xié)同一體的黃埔海關(guān)管理新模式，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一。

海關(guān)改革;區(qū)域通關(guān)一體化;互聯(lián)互通;協(xié)同治理

按照中央全面深化改革的總體部署，海關(guān)總署于2014年11月正式下發(fā)《海關(guān)全面深化改革總體方案》(署黨發(fā)〔2014〕35號(hào)，下稱《總體方案》)并全面啟動(dòng)海關(guān)系統(tǒng)改革工作。與此同時(shí)，京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、廣東省內(nèi)(后拓展為“泛珠”四省)、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、東北地區(qū)區(qū)域通關(guān)一體化漸次推開，將區(qū)域通關(guān)一體化改革覆蓋到了全國全關(guān)境，進(jìn)而達(dá)成構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局、促進(jìn)貿(mào)易安全與便利、推進(jìn)海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。眾所周知，上述部署重在區(qū)域之間、直屬海關(guān)之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、一體協(xié)同，但在直屬海關(guān)內(nèi)部如何構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局，如何實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)同一直沒有答案。黃埔海關(guān)新一屆關(guān)黨組立足關(guān)區(qū)實(shí)際，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)1年6個(gè)月的全面調(diào)研，全面厘清總署全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)、整體推動(dòng)與直屬海關(guān)貫徹落實(shí)、實(shí)踐探索的關(guān)系，應(yīng)時(shí)而動(dòng)、順勢(shì)而為，梳理匯總上下、內(nèi)外意見，并形成《黃埔海關(guān)業(yè)務(wù)管理一體化改革總體方案》。海關(guān)總署于2014年8月11日正式審批通過，授權(quán)黃埔海關(guān)在海關(guān)全面深化改革框架下先行先試，從直屬海關(guān)層面探索一體化改革模式的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、直屬海關(guān)全面深化改革大勢(shì)所趨

十八屆三中全會(huì)提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好地發(fā)揮政府的作用”，十八屆四中全會(huì)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“依法治國、依法行政”。在直屬海關(guān)特別是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，更需在法治基礎(chǔ)上正確處理海關(guān)執(zhí)法和市場(chǎng)運(yùn)作的關(guān)系，厘清海關(guān)和市場(chǎng)的邊界，“縮回”伸得過長(zhǎng)、用力過猛的有形之手，釋放市場(chǎng)被過分束縛的無形之手，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理信息互聯(lián)互通、市場(chǎng)要素自由流通，這既是海關(guān)全面深化改革的政治緣起，也是直屬海關(guān)本輪改革要著力解決的核心問題。

外部環(huán)境的發(fā)展變化也對(duì)海關(guān)改革產(chǎn)生了倒逼效應(yīng)：經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，以跨境電子商務(wù)為代表的貿(mào)易碎片化發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)下行壓力下國際上越過WTO制定TPP、TTIP等游戲新規(guī)則的情形屢見不鮮;經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下中央提出全面實(shí)施“一帶一路”、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”成為當(dāng)前首要的政治任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需實(shí)現(xiàn)從要素驅(qū)動(dòng)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)出口企業(yè)期盼物暢其流進(jìn)一步提升在全球價(jià)值鏈中的地位等等。所有這些新情況都在倒逼海關(guān)不能不改、不得不改。

從海關(guān)自身發(fā)展來看，在現(xiàn)代海關(guān)制度“兩步走”戰(zhàn)略初步實(shí)現(xiàn)、海關(guān)幾輪改革相繼完成之后，直屬海關(guān)層面一些制約海關(guān)發(fā)展的深層次矛盾和問題依舊存在。僅僅依靠現(xiàn)有的機(jī)制優(yōu)化已經(jīng)不能適應(yīng)海關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和提升履職能力的現(xiàn)實(shí)需要，海關(guān)亟需通過新一輪革故鼎新找到出路?！逗ｊP(guān)總署關(guān)于印發(fā)海關(guān)全面深化改革總體方案起草說明和任務(wù)分解表的通知》(署改發(fā)〔2014〕294號(hào))明確要求各單位要“結(jié)合具體實(shí)際勇于實(shí)踐創(chuàng)新”，并“確保自主推動(dòng)的改革與《總體方案》確定的改革方向相一致”。

二、黃埔海關(guān)全面深化改革勢(shì)在必行

上述情況構(gòu)成了直屬海關(guān)全面深化改革所依托的“大趨勢(shì)”、“大環(huán)境”。黃埔海關(guān)具有與總署改革相似的動(dòng)因，總署全面深化改革的整體安排也亟需對(duì)有關(guān)理念舉措進(jìn)行小范圍的“先行先試”，獨(dú)特的關(guān)情決定了黃埔海關(guān)非常適合作為海關(guān)改革的“苗圃”，可以為海關(guān)全面深化改革積累更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

(一)總署明確“要求改”

黃埔海關(guān)改革從探索到落地都得到了總署領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注、嚴(yán)格要求和充分支持。魯培軍副署長(zhǎng)了解到黃埔海關(guān)改革動(dòng)向后更是臨時(shí)改變行程到黃埔海關(guān)實(shí)地調(diào)研，要求必須在2014年6月1日前啟動(dòng)試點(diǎn);鄒志武副署長(zhǎng)在聽取改革匯報(bào)后，要求黃埔海關(guān)加快改革進(jìn)度，盡快形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，為全面深化改革提供參考樣本。在改革推進(jìn)過程中，汪洋副總理及魯培軍、胡玉敏、呂濱、鄒志武等署領(lǐng)導(dǎo)先后12次蒞臨黃埔海關(guān)，對(duì)黃埔海關(guān)一體化改革明確表示全力支持，要求加快創(chuàng)新腳步、加大改革力度，對(duì)具體思路和舉措進(jìn)行了悉心指導(dǎo)。

(二)外界呼聲“期盼改”

外貿(mào)下行壓力下進(jìn)出口關(guān)聯(lián)企業(yè)生存發(fā)展的環(huán)境堪憂，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力倍增，急切地希望通過改革釋放紅利，獲得新的發(fā)展動(dòng)力。黃埔海關(guān)轄區(qū)范圍內(nèi)廣州、東莞兩市一直處于開放的最前沿、改革的“風(fēng)暴眼”，無論是多方聯(lián)網(wǎng)的加工貿(mào)易管理平臺(tái)、國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，還是商事制度“十證聯(lián)辦”改革，乃至目前如火如荼的落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)等改革項(xiàng)目，地方政府、進(jìn)出口關(guān)聯(lián)企業(yè)的角色定位逐漸由原來的響應(yīng)者、參與者變?yōu)槌珜?dǎo)者、主導(dǎo)者，要求海關(guān)改革、催促海關(guān)改革、倒逼海關(guān)改革的呼聲越來越強(qiáng)。改革大潮中，黃埔海關(guān)無法也不可能再作壁上觀，唯有全面融入地方改革發(fā)展大局。

(三)獨(dú)特關(guān)情“適合改”

黃埔海關(guān)業(yè)務(wù)種類齊全總量較大，開辦了除國際郵包以外的幾乎所有業(yè)務(wù)門類，報(bào)關(guān)單量、進(jìn)出口總值、稅收總量連續(xù)多年位居全國第4、第5、第6位，這樣的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和總量使得改革創(chuàng)新、探索實(shí)踐的成效具有說服力，樣本意義較大;與此同時(shí)，黃埔海關(guān)關(guān)區(qū)范圍僅4400平方公里，且偏居一隅、政治地位相對(duì)不高，與上海、深圳相比，其“容錯(cuò)”能力比較強(qiáng)，即使試錯(cuò)可能引起的社會(huì)負(fù)面震動(dòng)較小。所有這些都是黃埔海關(guān)成為優(yōu)質(zhì)“試驗(yàn)田”的獨(dú)特關(guān)情。

(四)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)“敢于改”

1980年立關(guān)伊始，黃埔海關(guān)始終具有較強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)和創(chuàng)新思維，35年來順改革而生、應(yīng)改革而興，依托改革在狹小的行政區(qū)域內(nèi)創(chuàng)造了令人矚目的驕人成績(jī);隨著關(guān)區(qū)在政策支持上的日益邊緣化和轄區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)的下行壓力加大，黃埔海關(guān)新一屆黨組堅(jiān)信唯有改革創(chuàng)新才有出路，只有主動(dòng)適應(yīng)新情況、突破傳統(tǒng)的思維慣性和監(jiān)管模式、打破舊有的利益格局，才能將危機(jī)反轉(zhuǎn)為機(jī)遇、才能確保業(yè)務(wù)的高位健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)黃埔海關(guān)的可持續(xù)發(fā)展。

三、黃埔海關(guān)改革探索與總署一脈相承、相融相長(zhǎng)

在總署全面深化改革方案落地之前，黃埔海關(guān)已經(jīng)開始謀劃并啟動(dòng)業(yè)務(wù)管理一體化改革?！跋劝l(fā)”讓黃埔海關(guān)取得了“先行先試”的難得優(yōu)勢(shì)，對(duì)于全面厘清總署全面深化改革與直屬海關(guān)貫徹落實(shí)的相互關(guān)系有著更加直觀、更加感性的認(rèn)知。

(一)總署改革是“整體規(guī)劃”，直屬海關(guān)改革作為“組成部分”必須全面落實(shí)、主動(dòng)融入總署改革大框架之中

惟其如此，才能確保改革的目標(biāo)方向不跑偏、不迷失，原則理念與總署改革精神一脈相承、一體融通。正是基于這樣的認(rèn)知定位，“互聯(lián)互通、協(xié)同一體”的改革理念與總署“集約高效、協(xié)同治理”等改革原則不謀而合，共同指向“打造先進(jìn)的、最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管體制”的改革目標(biāo)，在“區(qū)域通關(guān)一體化”、“兩個(gè)中心”等具體項(xiàng)目的落實(shí)上更是完全融入總署改革框架。黃埔海關(guān)正在通過直屬海關(guān)層面的“局部”探索為總署改革“全局”破題。

(二)總署改革是“頂層設(shè)計(jì)”，黃埔海關(guān)改革作為“摸石過河”必須充分承接、全面深化總署改革

直屬海關(guān)改革不僅僅要在海關(guān)改革“總設(shè)計(jì)圖”的指引下規(guī)劃，更要發(fā)揮“基層首創(chuàng)”、“摸石過河”的精神為總署改革“施工圖”的繪制打好“草稿”、探索“樣板”。比如，正是在一體化通關(guān)管理格局的框架下，黃埔海關(guān)通過審單中心、風(fēng)險(xiǎn)管理中心等探索集約化管理、專業(yè)化運(yùn)作、智能化判別在直屬海關(guān)的落實(shí)，不斷通過自身“草圖”式的模板設(shè)計(jì)和性能測(cè)試，深化和豐富總署一體化通關(guān)管理格局的內(nèi)涵和細(xì)節(jié)，讓總署的“施工圖”繪制得更為精確、更為詳盡。

(三)總署改革是“主力軍”，黃埔海關(guān)改革作為“先鋒隊(duì)”能為總署改革先行先試、探明“路況”

總署改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，猶如“大軍”出動(dòng)，必須在提高穩(wěn)定系數(shù)的基礎(chǔ)上改革創(chuàng)新，當(dāng)前最好的方法之一是挑選“先鋒”在特定區(qū)域、指定領(lǐng)域先行先試，摸清情況、找出風(fēng)險(xiǎn)、探明出路，以便整體推進(jìn)時(shí)少走彎路。恰在此時(shí)，黃埔海關(guān)在直屬海關(guān)層面第一個(gè)提出了“一體化”的改革理念，積極推進(jìn)通關(guān)業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、優(yōu)化監(jiān)管布局實(shí)施功能化改造、內(nèi)勤作業(yè)集約化、外出執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)化、推進(jìn)海關(guān)與進(jìn)出口關(guān)聯(lián)單位的協(xié)同互補(bǔ)等改革舉措，與總署諸多舉措有異曲同工之妙，理所當(dāng)然成為全面深化改革重點(diǎn)舉措的“試金石”。

(四)總署改革是“活頁夾”，黃埔海關(guān)改革作為“補(bǔ)充頁”可為總署改革豐富內(nèi)涵、拓展外延

開放性是任何一項(xiàng)改革必備的特征，總署《總體方案》像一個(gè)“活頁夾”，具有很強(qiáng)的開放性、兼容性和包容性，要隨著改革推進(jìn)不斷拓展深化完善。這就要求直屬海關(guān)結(jié)合形勢(shì)發(fā)展、執(zhí)法實(shí)際對(duì)“留白”進(jìn)行豐富完善。黃埔海關(guān)通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)應(yīng)用支持平臺(tái)全面提升海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性，對(duì)接跨境電商、服務(wù)貿(mào)易等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，創(chuàng)新與兄弟海關(guān)、地方政府以及口岸執(zhí)法單位的互通協(xié)作模式、合力構(gòu)建協(xié)同治理格局，將業(yè)務(wù)領(lǐng)域改革延伸至風(fēng)險(xiǎn)防控、隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)保障等非執(zhí)法領(lǐng)域等等。這些“補(bǔ)充頁”式的改革“填空”不僅適應(yīng)了黃埔海關(guān)自身改革發(fā)展的需要，也為總署改革的拓展和深化提供了有益的參考。

(五)總署改革是“均碼”，黃埔海關(guān)改革作為“特碼”能夠協(xié)助總署改革因地制宜、平穩(wěn)落地

黃埔海關(guān)在“不打折、不縮水”地全面落實(shí)總署改革部署的基礎(chǔ)上，提出貫徹不是“生搬硬套”、執(zhí)行不是“削足適履”，要實(shí)事求是地“消化”后方可全面推進(jìn)。比如，在全面推進(jìn)功能型海關(guān)建設(shè)試點(diǎn)過程中，更加注重分析各個(gè)隸屬單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將口岸型海關(guān)進(jìn)一步細(xì)分為水運(yùn)、陸運(yùn)口岸，將屬地型海關(guān)進(jìn)一步定位為綜合、保稅加工、保稅物流型海關(guān)，努力構(gòu)建各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、整體協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。

四、總署改革整體框架之下的黃埔海關(guān)實(shí)踐探索

在總署全面深化改革的框架下，黃埔海關(guān)堅(jiān)持“互聯(lián)互通、協(xié)同一體”的改革理念，從通關(guān)業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、監(jiān)管布局功能互補(bǔ)、內(nèi)勤作業(yè)集約高效、實(shí)際監(jiān)管規(guī)范透明、“三互”合作協(xié)同治理等5個(gè)維度著力，探索實(shí)現(xiàn)與總署區(qū)域通關(guān)一體化、“兩大中心”、功能型海關(guān)建設(shè)、“多查合一”、落實(shí)“三互”推進(jìn)口岸大通關(guān)建設(shè)等重點(diǎn)改革項(xiàng)目的全面融合與對(duì)接，并在此基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)由點(diǎn)及面、由內(nèi)向外，努力打造統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明晰、錯(cuò)位互補(bǔ)、智能高效、協(xié)同一體的黃埔海關(guān)管理新模式，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)全范圍、多領(lǐng)域互聯(lián)互通為區(qū)域通關(guān)一體化深化拓展為全域通關(guān)探索了可能且可行的路徑

區(qū)域通關(guān)一體化改革通過屬地海關(guān)與口岸海關(guān)之間通關(guān)信息的互聯(lián)互通，卸掉了政府加在企業(yè)、市場(chǎng)之上的轉(zhuǎn)關(guān)“枷鎖”，拆除了“兩屬”門檻，旨在打破經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密區(qū)域之間阻礙市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的障礙，讓企業(yè)普遍享受到了海關(guān)信息流互聯(lián)互通帶給市場(chǎng)物流的順暢和便利。黃埔海關(guān)在改革中深化和拓展了互聯(lián)互通的內(nèi)涵和外延：一方面，將由屬地海關(guān)與口岸海關(guān)的雙向互聯(lián)互通深化為第三方海關(guān)可同步的多向互聯(lián)互通，嘗試借鑒銀行“通存通兌”的理念，突破了僅僅在企業(yè)注冊(cè)地(屬地)和進(jìn)出口地(口岸)海關(guān)互聯(lián)互通的限制，企業(yè)可以選擇關(guān)區(qū)任一現(xiàn)場(chǎng)辦理申報(bào)、審核、放行等通關(guān)手續(xù)(“總署想做而沒做的改革項(xiàng)目，現(xiàn)在在黃埔海關(guān)已經(jīng)落地了”，鄒志武副署長(zhǎng)如是說)，首次在直屬海關(guān)層面試點(diǎn)成功“一關(guān)通”;另一方面，將互聯(lián)互通應(yīng)用范圍由執(zhí)法數(shù)據(jù)信息拓展為多領(lǐng)域的執(zhí)法行為，在成功試點(diǎn)通關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，將海運(yùn)碼頭、陸路車檢場(chǎng)、鐵路貨運(yùn)口岸、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(場(chǎng)所)等監(jiān)管場(chǎng)所的物流一并納入互聯(lián)互通范圍，并積極探索預(yù)歸類、預(yù)審價(jià)、暫時(shí)進(jìn)出境貨物審批等執(zhí)法行為和預(yù)錄入、保證金、單證管理等非執(zhí)法領(lǐng)域的互聯(lián)互通。此舉最大程度尊重了企業(yè)業(yè)務(wù)辦理的自主選擇權(quán)，關(guān)區(qū)捷普電子、高露潔等大型企業(yè)反響熱烈、應(yīng)用積極。所有這些探索和實(shí)踐都為總署下一步深化區(qū)域通關(guān)一體化改革、實(shí)現(xiàn)全域通關(guān)一體化乃至構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局進(jìn)行了一些實(shí)踐性的探索。

(二)按照總署功能型海關(guān)建設(shè)的要求優(yōu)化監(jiān)管布局，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的監(jiān)管格局初步形成

《總體方案》在“構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局”中明確要求“優(yōu)化三級(jí)事權(quán)，整合機(jī)構(gòu)和職能管理，推進(jìn)各單位各部門協(xié)同監(jiān)管”，提出“按照業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的不同位置，推動(dòng)隸屬海關(guān)功能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置的差別化”，以此解決海關(guān)關(guān)區(qū)之間存在的藩籬、機(jī)構(gòu)功能同質(zhì)化、管理“蜂窩煤”、監(jiān)管資源不足與浪費(fèi)現(xiàn)象并存、執(zhí)法不統(tǒng)一等問題。在推進(jìn)改革過程中，黃埔海關(guān)成為總署“瘦上強(qiáng)下”、功能型海關(guān)建設(shè)的試點(diǎn)單位(《全國海關(guān)瘦上強(qiáng)下、整合優(yōu)化人力資源工作指導(dǎo)方案》(署黨發(fā)〔2014〕29號(hào)))，重點(diǎn)推進(jìn)了2個(gè)方面的改革：一方面，優(yōu)化監(jiān)管布局，黃埔海關(guān)結(jié)合隸屬單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)開展功能化改造，如老港、新港、新沙海關(guān)以及沙田辦4個(gè)珠江沿線靠近出海口的隸屬關(guān)辦側(cè)重口岸監(jiān)管，東莞海關(guān)、鳳崗辦、長(zhǎng)安辦3個(gè)加貿(mào)業(yè)務(wù)集聚、陸運(yùn)二線車檢場(chǎng)周邊的隸屬關(guān)辦側(cè)重企業(yè)屬地管理和車場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)等。截至2014年底已完成3個(gè)海運(yùn)碼頭、1個(gè)車檢場(chǎng)監(jiān)管格局及11個(gè)隸屬單位保稅和稽核業(yè)務(wù)管轄范圍的調(diào)整，初步形成了各具特色、錯(cuò)位互補(bǔ)、整體協(xié)調(diào)的海關(guān)機(jī)構(gòu)布局;另一方面，打造海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)外“單一窗口”，推行新型現(xiàn)場(chǎng)綜合業(yè)務(wù)管理模式，撤銷隸屬單位企管、統(tǒng)計(jì)、減免稅、綜合等業(yè)務(wù)科室設(shè)置，把分布在不同地方的對(duì)外窗口統(tǒng)一設(shè)置在一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)空間疊加;把以往不同科室承擔(dān)的對(duì)外業(yè)務(wù)歸口一個(gè)科室負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)職能疊加;用一個(gè)平臺(tái)統(tǒng)一以往不同的受理模式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)疊加，作業(yè)全流程進(jìn)系統(tǒng)、留痕跡、可追溯，打造便民、高效、陽光的“綜合化”窗口。這與國務(wù)院最近提出的規(guī)范行政審批行為、推進(jìn)行政審批項(xiàng)目“一個(gè)窗口”模式的精神和要求是完全一致的。

(三)推行內(nèi)勤集中作業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)單證數(shù)據(jù)審核等作業(yè)由粗放分散式向內(nèi)涵集約式轉(zhuǎn)變

一直以來，海關(guān)粗放分散式的發(fā)展習(xí)慣不僅造成了一定程度的資源浪費(fèi)，也造成了執(zhí)法不統(tǒng)一的問題，難以有效發(fā)揮專業(yè)人才集聚規(guī)?；鳂I(yè)的優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，總署本輪改革將集約高效作為基本原則之一，風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心是總署本輪改革的最大亮點(diǎn)，也是集約高效原則最直接、最充分的應(yīng)用;總署“瘦上強(qiáng)下”改革方案也要求直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)因地制宜開展集約化管理試點(diǎn)。與此相承接，在總署改革方案正式公布之前，黃埔海關(guān)已經(jīng)率先啟動(dòng)了直屬海關(guān)層面的審單和風(fēng)險(xiǎn)集約化改革，黃埔海關(guān)審單中心是目前全國海關(guān)唯一一個(gè)集電子審單、專業(yè)審單、接單審核、批量復(fù)審等4大功能于一體、覆蓋審單征管作業(yè)全鏈條的集中審單作業(yè)機(jī)構(gòu);風(fēng)險(xiǎn)中心完全承接了總署對(duì)于二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控中心的定位要求，在全國海關(guān)范圍內(nèi)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)信息、風(fēng)險(xiǎn)布控、風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的集約化管理。除此以外，遵循總署集約化的改革思路，在執(zhí)法領(lǐng)域，黃埔海關(guān)對(duì)關(guān)區(qū)保稅加工和保稅物流業(yè)務(wù)開展集中審核和批量復(fù)核;成立了H986大型集裝箱檢查設(shè)備集中審像工作室，對(duì)全關(guān)現(xiàn)場(chǎng)6臺(tái)H986設(shè)備機(jī)檢圖像進(jìn)行集中審像、分析、研判、處置，從而將《總體方案》“研究實(shí)施大型集裝箱檢查設(shè)備集中審像”的要求落到實(shí)處。在管理領(lǐng)域，著力做好“手續(xù)減法”，整合優(yōu)化300多項(xiàng)內(nèi)部核批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法流程的全面“瘦身”;建成監(jiān)控指揮中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)全關(guān)區(qū)監(jiān)管場(chǎng)所的監(jiān)控管理，并與總署平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了音視頻的對(duì)接，全面暢通了即時(shí)管理渠道。這些不同層面、不同領(lǐng)域、不同形式的集約化探索不僅大大釋放了人力資源，豐富了總署集約化的改革理念和基層實(shí)踐，在一定程度上也論證了總署直接在頂層澆筑“兩大中心”不僅必要、可行而且能夠取得預(yù)期成效。

(四)深化實(shí)際監(jiān)管作業(yè)模式改革，推動(dòng)監(jiān)管通關(guān)、稽查、緝私等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為“系統(tǒng)化”、“標(biāo)準(zhǔn)化”

海關(guān)外勤作業(yè)資源不集中、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、過程不透明、配合不協(xié)同等問題難以得到有效破解，嚴(yán)重制約了海關(guān)“把關(guān)”職責(zé)的履行。強(qiáng)化通關(guān)監(jiān)管、稽查、緝私三支執(zhí)行力量是總署“建立協(xié)同監(jiān)管新機(jī)制”的重點(diǎn)內(nèi)容，《總體方案》明確“加快轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)管理職能實(shí)現(xiàn)方式”，并在“深化物流監(jiān)控改革”、“創(chuàng)新企業(yè)管理和稽查制度”、“深化行郵監(jiān)管改革”、“改革緝私工作機(jī)制”等重點(diǎn)改革項(xiàng)目中進(jìn)行了頂層安排。黃埔海關(guān)在推進(jìn)一體化改革的過程中，也進(jìn)行了這方面的探索和嘗試，具體舉措包括：一是充實(shí)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際監(jiān)管力量，黃埔海關(guān)遵循“瘦上強(qiáng)下”、“瘦內(nèi)強(qiáng)外”的原則，將機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)、內(nèi)勤集約化改革釋放的近200名人力充實(shí)到監(jiān)管、稽查一線，在資源配置方面實(shí)現(xiàn)了內(nèi)勤作業(yè)的“此消”和實(shí)際物流監(jiān)管的“彼長(zhǎng)”;二是完善執(zhí)法理念和手段，按照總署“多查合一”的改革思路，將隸屬單位保稅、企管、關(guān)稅部門承擔(dān)的外勤職責(zé)整合歸口至稽核部門并分拆為內(nèi)勤和外勤部門，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“選查分離、查處分離”;遵照總署“建立海關(guān)移動(dòng)應(yīng)用平臺(tái)”的思路開發(fā)了移動(dòng)作業(yè)系統(tǒng)，全面應(yīng)用于貨物查驗(yàn)、監(jiān)管場(chǎng)所巡查、稽核查、緝私等實(shí)際監(jiān)管領(lǐng)域，并與執(zhí)法記錄儀配套使用，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法作業(yè)全過程實(shí)時(shí)記錄、實(shí)時(shí)指揮、實(shí)時(shí)處置、實(shí)時(shí)監(jiān)控;三是推進(jìn)監(jiān)管異常處置智能化、標(biāo)準(zhǔn)化，借鑒交警對(duì)交通違章的處理模式，以查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的簡(jiǎn)單案件為突破口，將異常結(jié)果信息通過系統(tǒng)設(shè)定參數(shù)分流到非案、簡(jiǎn)單案件和一般案件通道進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處置，“差別化”、“標(biāo)準(zhǔn)化”、“智能化”的案件處理模式不僅回應(yīng)了企業(yè)簡(jiǎn)化“兩簡(jiǎn)”案件程序、加快貨物通關(guān)速度的訴求，也為總署下一步行政案件辦案模式改革提供了有益參考。

(五)落實(shí)“三互”推進(jìn)口岸大通關(guān)建設(shè)要求深化外部協(xié)同治理，努力構(gòu)建一體化發(fā)展格局

協(xié)同治理是海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵，也是海關(guān)系統(tǒng)本輪改革的價(jià)值追求。適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)新體制、尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律、順應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求需要有大通關(guān)的視角，需要與其他口岸部門的通關(guān)管理相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)。有鑒于此，總署《總體方案》把落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)納入構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局的范疇。在推進(jìn)過程中，黃埔海關(guān)從3個(gè)維度進(jìn)行了全面落實(shí)和深化拓展：在與口岸管理單位合作方面，2015年初黃埔海關(guān)分別與黃埔、東莞出入境檢驗(yàn)檢疫局簽訂落實(shí)“三互”要求合作備忘錄，共享數(shù)據(jù)資源、共同管理監(jiān)管場(chǎng)所、共同應(yīng)用智能卡口、聯(lián)合登臨檢查、推行“一站式作業(yè)”，在東莞寮步車檢場(chǎng)、虎門港分別啟動(dòng)“三互”改革陸運(yùn)、水運(yùn)試點(diǎn)，鄒志武副署長(zhǎng)親臨參加寮步車檢場(chǎng)啟動(dòng)儀式，成為全國海關(guān)落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)的首個(gè)落地項(xiàng)目。在與地方政府合作方面，去年黃埔海關(guān)成功參與推動(dòng)?xùn)|莞市外商投資企業(yè)“十證聯(lián)辦”改革，汪洋副總理到現(xiàn)場(chǎng)視察并予以充分肯定;跨境電子商務(wù)成功構(gòu)建“園區(qū)倉儲(chǔ)+公共平臺(tái)+智能核放”監(jiān)管模式，在東莞成功完成總署版跨境電商通關(guān)服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)，B2B2C保稅進(jìn)口、B2C直購進(jìn)口分別在廣州保稅區(qū)和黃埔狀元谷啟動(dòng)，跨境電商進(jìn)口和出口實(shí)現(xiàn)“兩翼齊飛”。在關(guān)際合作方面，黃埔海關(guān)與廣州、江門海關(guān)正式簽署《全面深化合作框架》，在現(xiàn)有體制和權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，以信息化手段為依托，在十多個(gè)領(lǐng)域開展全方位深度合作;2015年4月底與深圳海關(guān)簽署《推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)、全面深化合作備忘錄》。通過與周邊兄弟海關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，推進(jìn)關(guān)際項(xiàng)目深度合作，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。

(六)完善權(quán)力運(yùn)行和執(zhí)法管理監(jiān)督制約機(jī)制，構(gòu)建“同體+異體”一體化監(jiān)督體系

《總體方案》要求統(tǒng)籌各領(lǐng)域監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效能。明確要“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開透明，運(yùn)用‘制度+科技+人工’重點(diǎn)管控權(quán)力集中的部門和崗位，建立健全覆蓋執(zhí)法與非執(zhí)法兩大領(lǐng)域，貫穿總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三個(gè)層級(jí)，同步防控執(zhí)法、廉政、管理三大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”。遵循總署的風(fēng)險(xiǎn)防控改革思路和要求，黃埔海關(guān)不僅將防范風(fēng)險(xiǎn)的理念和做法同步融入改革的整體理念和項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)，而且嘗試依托一體化改革，按照“異體化”、“集約化”、“規(guī)范化”、“透明化”的原則，對(duì)直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)兩級(jí)監(jiān)督力量進(jìn)行了統(tǒng)籌、集約、整合。在隸屬海關(guān)層面，將監(jiān)察部門原先承擔(dān)的內(nèi)控和督察職責(zé)剝離，與風(fēng)險(xiǎn)管理科承擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職責(zé)進(jìn)行整合，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)控管理科;在直屬海關(guān)層面，由監(jiān)控管理中心(設(shè)在督審處)統(tǒng)籌指揮全關(guān)監(jiān)控管理工作開展，集約使用監(jiān)控監(jiān)督力量，構(gòu)建“同體監(jiān)督+異體”監(jiān)督的一體化監(jiān)督管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域和非執(zhí)法領(lǐng)域、海關(guān)與緝私、基礎(chǔ)工作與改革項(xiàng)目的全方位防護(hù)和保障。與此同時(shí)，打破目前風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督系統(tǒng)“煙囪林立”的現(xiàn)狀，優(yōu)化整合現(xiàn)有各系統(tǒng)的監(jiān)控監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)信息等功能，搭建“互聯(lián)互通、節(jié)點(diǎn)集約、清單管理、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控、一站展示、多維共享”的監(jiān)控監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法狀況的全程監(jiān)控。

目前，黃埔海關(guān)業(yè)務(wù)管理一體化改革在總署全面深化改革的框架下有序推進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)了“監(jiān)管更加嚴(yán)密、服務(wù)更加到位、資源配置更加科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)防控更加扎實(shí)”的預(yù)期目標(biāo);社會(huì)各界反響熱烈，40余家中央及省市媒體累計(jì)報(bào)道446篇次、新媒體閱讀量超過40萬次。接下來，黃埔海關(guān)將繼續(xù)深化拓展一體化改革的內(nèi)涵和外延，在豐富業(yè)務(wù)領(lǐng)域改革實(shí)踐的同時(shí)，更加注重執(zhí)法領(lǐng)域與非執(zhí)法領(lǐng)域、海關(guān)自我革新與外部改革發(fā)展的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，全面實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)任務(wù)，為全國海關(guān)的改革發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

Exp loration and Practice of Deepening Reform s in All-Round W ay in Custom s District—Based on the Integration Reform of Customs Procedures in Huangpu Custom s

Li Guo

Before the Program of Comprehensively Deepening Reforms of GAC was developed，Huangpu Customs had planned and launched the initiative to integrate customs procedures.“Earlier start”has brought Huangpu Customs the valuable opportunity of“piloting”.Under the framework of the Program，sticking to the principles of“connectivity and coordination”，Huangpu Customs focuses on the following5 aspectsof tasks：connectivity of clearance，complementary distribution of functions，intensive and efficient in-house operation，well-regulated and transparent control，cooperation and collaboration through“threemutuals”，so as to realize general integration and matching with the key reforming initiatives advocated by GACC including cross-district clearance，“two centers”，functional customs construction，“multiple to single review”，implementation of“threemutuals”to press ahead integrated clearance at the port.Based on theaccomplishmentof the tasks，Huangpu Customs should spread the experience，to create a new control model featuring combination of centralization and separation，clear division of duties，complementary functions，smartand efficientoperation and coordinated and integrated management，and to achieve effective and efficient control.

Customs reforms;cross-district clearance;connectivity;coordinated governance

(責(zé)任編輯 趙世璐)

海關(guān)史

郭永泉，武漢海關(guān)關(guān)稅處。