關(guān)于天津市以法治方式全面深化改革的幾點(diǎn)思考

■張 圣 孫德升

2014年10月在十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！倍?，在中共天津市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，時(shí)任市委書記孫春蘭進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，牢固樹立法治意識(shí)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，使改革始終在法治軌道上進(jìn)行?！币虼?，如何以法治方式全面深化改革成為了重要的研究課題。對此，筆者提出如下五點(diǎn)思考性建議。

借鑒兄弟省市經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)改革創(chuàng)新的專項(xiàng)法規(guī)來引領(lǐng)、保障改革

目前國內(nèi)已經(jīng)有深圳、西安、重慶、上海、浙江等多個(gè)省市先后出臺(tái)了促進(jìn)改革創(chuàng)新的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)盡管名稱、內(nèi)容各異，但都有兩個(gè)共同的特征：一是都通過地方性立法的形式對改革創(chuàng)新的方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方面的明示來引領(lǐng)和推動(dòng)改革；二是都建立了保障改革創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯(cuò)的機(jī)制，如上海市人大常委會(huì)在《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》中明確規(guī)定“本市保障改革創(chuàng)新，寬容失敗。改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個(gè)人依照國家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實(shí)施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任”。筆者認(rèn)為，為了更好的促進(jìn)改革創(chuàng)新和充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，天津也應(yīng)該在借鑒兄弟省市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合天津市實(shí)際情況，盡快制定出臺(tái)促進(jìn)改革創(chuàng)新的專項(xiàng)法規(guī)來引領(lǐng)、保障改革。

對于改革中有迫切立法需求的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)不同類型的地方立法權(quán)限制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，從而確保在法治軌道上推進(jìn)改革

根據(jù)我國現(xiàn)行的《立法法》第六十三條和第六十四條，天津市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下就以下三方面進(jìn)行立法：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；三是除《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，可根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要先制定地方性法規(guī)。同時(shí)，《立法法》第73條授予了天津市政府可以就下列事項(xiàng)制定規(guī)章：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。然而，《立法法》并沒有對“實(shí)際需要”、“地方性事務(wù)”、“區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”等術(shù)語做準(zhǔn)確的界定，這就為市人大及其常委會(huì)和市政府提供了一定的自由裁量空間，應(yīng)該用好用足這一地方立法權(quán)來引導(dǎo)、推動(dòng)和保障改革。

因此，對于深化改革中有迫切立法需求的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)不同類型的地方立法權(quán)限制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，從而確保在法治軌道上推進(jìn)改革：一是對于屬于國家尚未制定法律或者行政法規(guī)同時(shí)國內(nèi)外又有成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的，或者純屬地方性事務(wù)和本市的具體行政管理事項(xiàng)的，可以結(jié)合天津市的具體情況和實(shí)際需要先行制定具體的地方性法規(guī)以解決無法可依的問題；二是對于實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為地方性法規(guī)和政府規(guī)章的形式來保障、固化改革成果；三是對于對不適應(yīng)改革要求的地方性法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止；四是需要為改革決策預(yù)留空間的，在制定、修改有關(guān)法規(guī)規(guī)章時(shí)要留出必要空間。

利用濱海新區(qū)先行先試權(quán)進(jìn)行重大改革破冰

國務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》國發(fā)〔2006〕 20號文件中批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，并明確授予了先行先試權(quán)：“要按照黨中央、國務(wù)院的部署并從天津?yàn)I海新區(qū)的實(shí)際出發(fā)，先行試驗(yàn)一些重大的改革開放措施。”根據(jù)法學(xué)專家的普遍觀點(diǎn)，先行先試權(quán)是一種特殊性質(zhì)的立法權(quán)，其實(shí)質(zhì)是國務(wù)院將自身立法權(quán)的一部分轉(zhuǎn)移給改革試驗(yàn)區(qū)，以使其能夠更加自主地探索改革空間，完成改革的攻堅(jiān)任務(wù)，即濱海新區(qū)在進(jìn)行先行先試時(shí)擁有可以對國務(wù)院及其下屬部門所制定的上位法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)突破和變通執(zhí)行的權(quán)力。因此，天津應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮濱海新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的先行先試權(quán)，將在深化改革中的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)，優(yōu)先納入濱海新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)，進(jìn)行重大改革破冰，當(dāng)在濱海新區(qū)取得成功經(jīng)驗(yàn)之后再向全市推廣。

借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，由市人大或者其常委會(huì)向?yàn)I海新區(qū)進(jìn)行先行先試授權(quán)

國務(wù)院所授予的先行先試權(quán)只能涵蓋其自身的行政立法權(quán)限，并不能涵蓋地方國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。而綜合配套改革實(shí)施的一些制度改革可能需要對地方性法規(guī)的相關(guān)具體規(guī)定作變通執(zhí)行，或者需要對法律、法規(guī)未規(guī)定的且屬于地方性法規(guī)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行先行探索。這些地方性法規(guī)如果按照正常程序進(jìn)行立改廢的話，程序繁瑣，而且需要具備一定條件，效率較低。因此，為了解決更好的促進(jìn)和保障綜合配套改革試點(diǎn)工作的進(jìn)行，一些地方人大在其權(quán)限范圍內(nèi)做了有益的嘗試，如上海市在2007年4月26日通過的《上海市人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》中對浦東新區(qū)進(jìn)行了“先行先試”授權(quán)：“在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，市人民政府和浦東新區(qū)人民政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；浦東新區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以就推進(jìn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作作出相關(guān)決議、決定，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！苯ㄗh天津市也借鑒上海的相關(guān)做法，由市人大或者其常委會(huì)在其權(quán)限范圍內(nèi)，對濱海新區(qū)進(jìn)行“先行先試”授權(quán)，以更好的支持、促進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)范濱海新區(qū)綜合配套改革，為濱海新區(qū)綜合配套改革突破體制性障礙和先行先試提供充分的法制保障。

積極向全國人大及其常委會(huì)申請授予濱海新區(qū)特別立法權(quán)

根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定和立法法第65條和第81條的相關(guān)規(guī)定，深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有“根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)或者作變通規(guī)定”的特別立法權(quán)，這實(shí)際上賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)在遵循憲法及其他法律法規(guī)的基本原則下突破和修改上位法的權(quán)利。實(shí)踐證明，這一立法權(quán)對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。而濱海新區(qū)作為新時(shí)期肩負(fù)“探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗(yàn)和示范”歷史重任的“新特區(qū)”，其綜合配套改革試點(diǎn)遭遇了很多體制性障礙，特別是需要突破大量的中央立法。這些體制障礙僅靠天津市的地方立法權(quán)和濱海新區(qū)的先行先試權(quán)是無法突破的。因此，為了給濱海新區(qū)綜合配套改革突破體制性障礙和先行先試提供更充分的法制保障，建議天津積極向全國人大及其常委會(huì)申請授予濱海新區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相類似的特別立法權(quán)。當(dāng)然，考慮到濱海新區(qū)人大成立時(shí)間不長，立法經(jīng)驗(yàn)不足，可以向全國人大申請將這一特別授權(quán)授予天津市人大及其常委會(huì)。此外，為了提高申請的成功率，還可以與上海、重慶等其他有同樣授權(quán)需求的國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)一起共同申請這一授權(quán)。

參考資料

1.王誠.改革中的先行先試權(quán)研究[D].上海交通大學(xué)博士學(xué)位論文，2009，6.

2.李竹蘭.論國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的立法保障[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2007（3）.

3.郝壽義，高進(jìn)田.試析國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)[J].開放導(dǎo)報(bào)，2004（2）.