中國海關實施AEO制度面臨的問題及路徑選擇

馬永飛+蒙少東

近年來，隨著全球經(jīng)貿(mào)領域互認合作的不斷擴大，由世界海關組織發(fā)起的AEO守法認證制度，讓越來越多的各國企業(yè)在降低國際貿(mào)易成本、增強市場競爭力等方面獲得了實際優(yōu)惠。本文在分析世界各國AEO實施經(jīng)驗的基礎上，從保障供應鏈安全與便利的視角，提出了我國海關實施AEO制度的具體策略與路徑。

一、AEO制度的提出及主要發(fā)達國家的實踐

進入21世紀以來，全球產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐加快，世界多極化、經(jīng)濟全球化愈趨明顯，各國普遍意識到現(xiàn)行全球貿(mào)易體制易受走私及恐怖分子的非法利用，西方發(fā)達國家海關開始為此努力探索海關新職能作用。由歐盟及世界海關組織（以下簡稱WCO）發(fā)起的AEO（Authorized Economic Operator）認證制度，是在2005年6月召開的WCO第105/106次理事會年會通過的《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》（以下簡稱《框架》）而確定的。其定義為：以任何一種方式參與貨物國際流通的一方，包括生產(chǎn)商、進口商、出口商、報關行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商，需要被海關當局認定符合世界海關組織供應鏈安全和便利的標準。2006年WCO進一步批準通過了《AEO實施指南》，細化完善了一整套關于申報AEO資格、安全措施、評估認證、相互承認等標準，以便與《框架》同步推進實施。

AEO認證往往是全球各國海關企業(yè)分類管理中最高信用管理等級，享受最便利優(yōu)惠措施。其互認程序：首先由各國（或地區(qū)，下同）海關對本地企業(yè)進行認證，企業(yè)須取得AEO資格;其次進行國際合作，即一國海關與另一國海關對AEO及其相關政策的相互磋商、相互認可;第三進行互認安排，即相互簽署AEO互認協(xié)議;最后就是通過互認安排實施，即簽約國家的海關相互對（對方AEO企業(yè)出口到本國或地區(qū)）進口貨物實施便利通關待遇，一般是以發(fā)布公告為準。2008年頒布的作為WCO全球戰(zhàn)略發(fā)展藍圖的《21世紀海關》文件進一步明確：21世紀的海關應與值得信任的經(jīng)營者建立戰(zhàn)略伙伴關系。當前任期內(nèi)WCO新當選的理事會主席DEEN和秘書長MIKURIYA都在積極推動《框架》及AEO認證守法便利制度的實施，并努力促進各國間的執(zhí)法互認。

歐盟海關于2005年最先在全球范圍內(nèi)提出了AEO制度，當時其采用修改歐共體海關法的方式，強調(diào)了實施統(tǒng)一風險管理制度的必要性，并明令要求從2008年1月1日正式開始實施，既方便了海關自身管理又有效防范了執(zhí)法管理風險，從國家的高度把AEO計劃作為了“安全計劃”的重要組成部分和實現(xiàn)途徑，把AEO認證區(qū)分為貿(mào)易簡化證書和貿(mào)易安全證書兩種證書。截至2015年初，歐盟10000多家經(jīng)營者被授予AEO認證，其中德國和荷蘭等國家獲得AEO認證的企業(yè)數(shù)量居前幾位。企業(yè)申請單一貿(mào)易簡化證書，及同時申請便利與安全雙證證書居多，單單申請貿(mào)易安全一個證書的企業(yè)占比較少。此外，歐盟海關還積極推進AEO的國際互認，其與中國海關合作的“中歐安全智能貿(mào)易航線試點計劃”也是其推進AEO國際互認、便利區(qū)域企業(yè)貿(mào)易往來發(fā)展的關鍵步驟。

美國由于受9.11事件影響，政府把反恐和維護本土安全作為政府職能的重中之重，早在2001年11月就開始啟動“海關與商界反恐伙伴計劃（C-TPAT）”項目。在美國海關與邊境保護局的大力倡導和推動下，截止2014年6月底，其已完成對10747家企業(yè)的驗證，其中進口商4331家，海外生產(chǎn)商1418家，承運人3125家，報關企業(yè)859家，貨代或第三方物流954家;共開展驗證25351次，其中首次驗證12511次，復驗證12840次。美國海關這一項目制度理念、作業(yè)流程及后期成果，與同期WCO及歐盟海關實施的AEO制度基本吻合，所以，后來這一項目逐漸被包括美國本土在內(nèi)的全球各國及國際組織認可為“美國AEO制度”。當前，美國已與新西蘭、加拿大、約旦、日本、韓國、歐盟、中國臺灣和以色列等8個國家和地區(qū)簽訂了AEO互認安排（即美國海關C-TPAT項目與對方海關AEO項目的互認）;與中國、新加坡、墨西哥和瑞士等國家正在互認磋商中。

在我國所處的亞太地區(qū)，日本已有220家出口商、74家進口商、63家倉儲企業(yè)和13家報關企業(yè)具有AEO資格，整個日本暫無運輸企業(yè)獲得AEO資格。韓國海關開發(fā)了專門的“AEO標志”，其設立的專門組織機構包括：AEO中心9人，AEO稽查組10人，負責對企業(yè)的驗證稽查51人。我國海關在開展對外交往中一直積極倡導“監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、信息互換”（簡稱3M）的合作理念，希望通過海關與海關、海關與商界、海關與其他政府部門之間的合作，積極營造透明、公正和充滿活力的貿(mào)易環(huán)境，大力推進了全球貿(mào)易安全與便利。尤其在與港澳臺等重要貿(mào)易伙伴的合作成效最為顯著：以2014年內(nèi)港海關AEO互認工作為例，自2014年9月內(nèi)港海關在海運、空運、陸運全領域?qū)嵤┗フJ安排以來至2014年12月，共有約1400家內(nèi)地AEO企業(yè)的208783票貨物在香港受惠，僅有1960票貨物被查驗，查驗率為0.94%，遠低于普通貨物查驗率，有效服務內(nèi)地企業(yè)對港貿(mào)易便利。企業(yè)普遍反映，AEO企業(yè)守法制度的實施非常有利于我國國家誠信體系建設，極大地便利了進出口貿(mào)易。

二、我國海關實施AEO制度的面臨的問題

（一）AEO制度尚且缺乏統(tǒng)一認證標準

在WCO的有力推動下，盡管世界各國AEO制度實施都取得了良好成效，但在具體作業(yè)實施方面，AEO認證至今沒有全球統(tǒng)一標準，全球各國都在實際作業(yè)過程中對新頒布的《AEO實施指南》規(guī)則有所改動。盡管我國高度關注貿(mào)易安全與便利，通過承辦WCO亞太地區(qū)培訓中心、舉辦全球海關學術（PICARD）大會等途徑，為本地區(qū)成員海關乃至WCO的能力建設和AEO制度推動做出了突出貢獻，2014年又出臺了《企業(yè)信用管理暫行辦法》專門增設了AEO認證條款，進一步精細化了認證條件和認證程序，但現(xiàn)階段全面推行AEO制度仍面臨比較突出的認證標準實施不統(tǒng)一問題。例如，“三查合一”機制實施后，當我國負責AEO認證制度管理的海關稽查部門對加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管企業(yè)進行下廠實地盤庫核查，其核查結果一般會被AEO認證工作納入互認，即使存在料件缺少，也不認為屬于違法行為;而沒有實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的手冊管理企業(yè)，一般會面臨海關AEO認證的盤庫抽查，如果出現(xiàn)保稅貨物的無正當理由短少情形，則通常被認定為涉嫌違法行為，根據(jù)海關總署規(guī)定，該企業(yè)將面臨不予通過AEO認證的情形。

（二）口岸管理不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一

當前世界主要國家（地區(qū)）海關的發(fā)展戰(zhàn)略均強調(diào)口岸的協(xié)調(diào)管理或口岸管理職能的集約化。美國在9·11事件以后實行口岸管理體制大改革，組建美國海關與邊境保護局（CBP），實現(xiàn)邊境管理的統(tǒng)一化，使海關成為保衛(wèi)國家安全的核心部門之一。其他國家海關近年來也逐步完成了由傳統(tǒng)意義上強調(diào)口岸各部門各司其職、配合協(xié)作，向國家口岸規(guī)劃、部門職能整體設計、資源整合、追求集成管理效能最大化的過渡。我國自2006年由中央批準海關總署口岸規(guī)劃辦公室更名為國家口岸管理辦公室，海關系統(tǒng)具備了綜合協(xié)調(diào)地方口岸工作等職責。但近十年來，口岸各執(zhí)法部門各自為政的局面并未被徹底打破，AEO企業(yè)在辦理進出口時常常面臨同一單證重復申報的現(xiàn)象，且目前海關、邊檢、國檢、海事、邊防等口岸部門尚未實現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，廣大進出口相關AEO認證企業(yè)無法全面得到本應該享有的便捷通關服務，各種資源浪費、數(shù)據(jù)冗余、審批繁瑣及候時較長等問題依舊普遍存在。這種相對落后的體制，可能會使我國在AEO國際國內(nèi)守法認證方面無法從根本上有所突破。

（三）海關服務優(yōu)惠政策不足

近年來，全國海關牢固樹立了“關企合作伙伴關系”的新型服務理念，已經(jīng)基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)提供了便利措施，比如，武漢海關的客戶協(xié)調(diào)員制度、南京海關的守法便利通關改革措施，讓我國AEO企業(yè)和沒有AEO資格的部分企業(yè)同樣享有了這些最大優(yōu)惠。在初級加工商品、鋼鐵及其他大宗貨物進出口等相關行業(yè)，由于對時效性要求不高，甚至出現(xiàn)企業(yè)對AEO制度抱可有可無的不配合態(tài)度。全國海關五萬余名關員中仍有相當一部分尚未從傳統(tǒng)的“政治把關、從嚴管理”理念中解放出來。為了促進企業(yè)守法自律，全國海關系統(tǒng)在各個地方海關都設立了專門的企業(yè)管理處室，但由于工作理念和要求尺度的差異，部分海關企業(yè)管理部門仍習慣于把查發(fā)問題作為工作成績，導致在提供企業(yè)守法狀況信息、甚至授予AEO企業(yè)資格等方面不盡科學。

（四）驗證稽查效能有待提高

驗證稽查作業(yè)模式源于《海關稽查條例》確立的稽查手段和基本程式，因應AEO制度在我國的實施需要而創(chuàng)設，使我國的AA類企業(yè)具備了在AEO制度框架下，與國際貿(mào)易中的供應鏈安全標準相對接的重要基礎，并通過海關國際互認合作，從而走出國門走向世界，帶動我國從外貿(mào)大國向外貿(mào)強國轉(zhuǎn)型。據(jù)海關統(tǒng)計，截至2014年底，海關共有AEO企業(yè)4000多家，報關單數(shù)量占全國總量（下同）的兩成左右，進出口值占三成左右，納稅額占四成左右。但長期以來，海關稽查人員受傳統(tǒng)的績效考核指標所影響，工作理念在一定程度上仍存在“輕規(guī)范管理”的現(xiàn)象，有的稽查人員著重檢查賬簿單證建立的完整性、真實性，對報關單證及其涉及的業(yè)務流程僅進行抽樣審查和穿行測試;有的稽查人員則會側(cè)重各類進出口業(yè)務的開展情況，如審查關聯(lián)關系對征稅進口貨物價格的影響、測算加工貿(mào)易保稅貨物短溢平衡情況，這就導致驗證稽查范圍擴大或縮小的彈性太大，從而導致企業(yè)AA管理類別準入尺度的不統(tǒng)一。比如，據(jù)海關總署調(diào)研了解，對存在特許權費漏報情形企業(yè)的處置全國海關執(zhí)法尺度不一，有的海關做補征一年處理，有的海關做單獨追征三年處理;對于追征三年情形，有的認為沒有產(chǎn)生行政處罰，不屬于影響申請AA類管理類別的否決情形，有的認為只要存在追征，就已經(jīng)構成違規(guī)，應該不予通過，等等。以上，都對我國政府的公信力和推行AEO制度有效實施帶來了一些挑戰(zhàn)。

三、進一步實現(xiàn)AEO制度在我國推廣實施的路徑選擇

（一）把反走私、反恐等國家安全事務作為海關首要職責任務

海關負責監(jiān)督管理進出境的貨物、物品和運輸工具，能否將影響國家的非安全因素有效防御在國門之外，成為維護國家安全和社會穩(wěn)定的值得信賴的重要防線，這既是中國海關全面履行把關服務職責、做黨和人民信賴的國門衛(wèi)士的神圣職責，也為中國海關提供了新的歷史性機遇。我國海關必須對企業(yè)提出更高的安全要求，以維護國際貿(mào)易的便利與安全，這是AEO互認實現(xiàn)的重要要求。我國應當加緊完善我海關貿(mào)易安全管理制度，加強在反恐和維護地區(qū)安全方面的研究與實踐，適應AEO制度相關理念安全要求，在海關系統(tǒng)長期推進實施的風險管理核心戰(zhàn)略工作中，加入安全因素的參數(shù)，加大開展海關深化對于供應鏈管理安全的研究和宣傳，形成與我國國情、海關管理相適應的、包含供應鏈管理安全內(nèi)容的風險管理制度體系和改革作業(yè)方案。

（二）加快推進中美、中歐及我國與周邊國家AEO互認

AEO國際互認合作的背后，實際上是不同國家海關之間就AEO認證標準和程序的對接與統(tǒng)一問題。由于不同國家在法律制度、商業(yè)利益、國家安全等諸多方面會存在差異，相關的認證標準和程序往往是各方談判較量的焦點。對此，在黨中央國務院和國家外交層面，建議擴大主動制定海關及其他與國際貿(mào)易相關的政府機構之間合作安排，以實現(xiàn)國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的無縫傳輸、國內(nèi)國際間風險情報的交換，推動海關、檢疫、港務等部門流程作業(yè)甚至機構設置的整合，讓國際貿(mào)易“單一窗口”建設取得實質(zhì)性進展。在海關系統(tǒng)自身層面，建議在運用開放網(wǎng)絡的國際大環(huán)境下，從戰(zhàn)略高度加強重視，加快中美、中歐AEO互認和互認后正式施行的準備工作，關注國際時局變化和中央政策，及時作出快速反應，圍繞國家對外整體工作布局，以推進貿(mào)易便利化及營造有序、高效通關環(huán)境為主要目標，不斷擴大我國AEO企業(yè)在外國海關的認可范圍，擴大海關在中美、中歐互信及建立戰(zhàn)略合作伙伴關系方面的影響力，支持我國企業(yè)“走出去”。

（三）優(yōu)化海關與商界戰(zhàn)略合作伙伴關系平臺建設

海關與商界合作伙伴關系是以實現(xiàn)可預見的、低成本、高效率的通關環(huán)境作為海關與企業(yè)的共同目標，以企業(yè)為監(jiān)管重點，以守法便利為基本原則，加強海關與企業(yè)之間的交流與合作，在積極引導企業(yè)守法經(jīng)營的同時，海關能以最小的投入對企業(yè)實行有效的監(jiān)控，企業(yè)可以最低的成本獲取更大的利潤。AEO制度恰恰著眼于保護全球貿(mào)易供應鏈的安全與效益，其“經(jīng)營者”概念涵蓋了貿(mào)易供應鏈的全體，包括涉及貨物國際物流的各相關方。建議以實現(xiàn)海關管理由簡單處置向和諧共贏轉(zhuǎn)變?yōu)樽谥迹粩嘧兏锖ｊP監(jiān)管力量集中在通關環(huán)節(jié)一個點的傳統(tǒng)管理模式，逐步把海關監(jiān)管力量合理分布在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，加快建設、完善目前的企業(yè)綜合信息管理系統(tǒng)，整合海關各部門、各業(yè)務環(huán)節(jié)的企業(yè)信息，建立海關與工商、稅務、商檢等單位的企業(yè)信息交換機制，全方位收集企業(yè)信息，綜合評估企業(yè)信用，動態(tài)調(diào)整企業(yè)分類類別。對AEO企業(yè)實施“客戶協(xié)調(diào)員制度”，由海關為其配備專管員，幫助AEO企業(yè)解決通關疑難問題，實現(xiàn)“客戶導向式”服務，創(chuàng)新管理理念，融入時代發(fā)展。

（四）加強對企業(yè)自主性的引導，推動企業(yè)的獲益向AEO標準靠攏

我國海關在今后的分類企業(yè)管理中，應明晰對企業(yè)商業(yè)秘密的保護，建立健全企業(yè)信息保護制度，加加強在WTO貿(mào)易便利化協(xié)定（ATF）之下AEO制度的研究和落實，充分發(fā)揮AEO制度在促進貿(mào)易安全與便利方面的作用，進一步推動與國內(nèi)相關部門的信用信息共建共享，實現(xiàn)信用信息互聯(lián)互通和AEO與其他項目的互認。與此同時，拉大AEO企業(yè)和非AEO企業(yè)的政策落差，對非AEO守法企業(yè)，開展誠信企業(yè)培育工作，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在可能引起管理類別降級的情況，以“企業(yè)管理建議書”的形式及時給予提醒;對違法企業(yè)，督促其深入分析、歸類整理企業(yè)發(fā)生走私違規(guī)行為的深層次原因，從海關管理角度提出改進和預防的建議，采取措施加大培育、引導和扶持更多企業(yè)加入AEO制度。

（五）研究設立中國海關AEO機構，培養(yǎng)AEO國際合作專家隊伍

隨著全球經(jīng)濟一體化的進一步深入，我國海關在全球海關的地位將日趨重要，各國海關與中國海關開展AEO國際合作的需求日益旺盛。目前，包括美國、歐盟、韓國、新加坡、加拿大、日本等多個國外海關都設立了專門的AEO機構，并有專業(yè)人員從事AEO相關工作，而我海關無論在AEO機構設置還是專業(yè)人才培養(yǎng)方面都相對滯后。為確保近期剛剛頒布的《中國海關AEO互認工作規(guī)劃》順利施行，樹立我國AEO工作的權威性，提升國際形象，建議開展在海關總署以及部分海關設立AEO中心和分中心的可行性研究，同時，通過實地觀摩、專業(yè)培訓等方式建立一支業(yè)務過硬的中國海關AEO認證專家隊伍。

（六）引導促進企業(yè)建立“主動糾錯”機制

企業(yè)“主動披露”制度（self-disclosure）類似于英美法系中的“庭外交易”，是指海關管理部門對主動糾正申報中不正確、不完整信息或報告發(fā)生違反海關法規(guī)情事的管理相對人可從輕或免予處罰的一種制度設計。例如，歐盟海關規(guī)定，申報人可提出要求更改已被海關接受的申報內(nèi)容，但是海關已認定申報內(nèi)容不正確或已發(fā)出貨物查驗或放行指令的除外;美國海關規(guī)定在海關尚未啟動調(diào)查前，企業(yè)可以口頭或書面形式向海關提出自我糾錯，該做法可使處罰減輕至“零”。該制度與此前我國海關在綜合治稅工作中試行的企業(yè)自查自報工作機制較為接近，也是解決企業(yè)申請AA類管理類別時對自身發(fā)現(xiàn)問題存有顧慮的有效途徑。建議海關總署繼續(xù)加強企業(yè)自律管理試點和課題研究，促進企業(yè)建立“主動糾錯”機制。

綜上所述，在日益復雜的貿(mào)易環(huán)境下，為了順應國際貿(mào)易的發(fā)展，我們應當充分認識到世界海關組織《框架》兩大支柱的重要意義，以及國際海關AEO互認實踐的必要性與緊迫性。各國海關只有緊密合作才能促進整個供應鏈的便利與安全。我國海關應當深入貫徹AEO理念思想，積極構建關企新型合作伙伴關系，在WCO貿(mào)易安全與便利框架之下，與合作伙伴海關確定共同風險指標、規(guī)則及監(jiān)管結果互認的范圍，最大限度的保障全球供應鏈的安全與便利，提高企業(yè)在國際貿(mào)易活動中的可預見性和經(jīng)營效率，實現(xiàn)我國經(jīng)濟貿(mào)易競爭優(yōu)勢的穩(wěn)步提升。