歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)及其對我國的啟示

劉曉亮+殷向暉

歐盟現(xiàn)有28個成員國，總?cè)丝谶_(dá)5.06億，耕地面積總共有1.064億公頃。作為世界上最大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，自建立伊始，歐共同體（歐盟前身）就通過標(biāo)準(zhǔn)化法律制度，制定共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，CAP）：采取單一市場原則，對內(nèi)取消各種貿(mào)易壁壘，對外制定統(tǒng)一關(guān)稅;采取共同體優(yōu)先原則，成員國之間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易優(yōu)先，且優(yōu)惠于外部國家;采取共同財政原則，各成員國按一定比例，共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)財政支出。

半個世紀(jì)以來，經(jīng)多次調(diào)整和改革，歐盟已成為國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易主體之一，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平穩(wěn)居世界前列;歐盟農(nóng)業(yè)條件與我國相近，其一體化初期區(qū)域經(jīng)濟(jì)和工農(nóng)“二元”特點，又與我國目前較為類似。因此，歐盟經(jīng)過長期調(diào)整改革形成的完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，對我國頗具借鑒意義。深入了解和分析歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的演進(jìn)及其特點，對我國今后制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革演進(jìn)

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策大致分為三個階段：一是價格支持階段（1962-1991），二是價格支持和直接補(bǔ)貼結(jié)合階段（1992-2002），三是直接補(bǔ)貼為主階段 （2003年至今）?，F(xiàn)行歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要舉措如下：

（一）農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策

農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，始于上世紀(jì)60年代。2007年歐盟CAP評估后，改革新的農(nóng)產(chǎn)品價格體系，包括參考價格、干預(yù)價格和邊境價格，三者相輔相成，采用公共干預(yù)、鼓勵私人儲存、進(jìn)出口干預(yù)等調(diào)控手段，形成嚴(yán)密靈活的價格支持機(jī)制。每6年確定公布一次，2013年歐盟公布2014-2020年公共干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品的參考價格和干預(yù)價格。

參考價格：居于價格體系的中心，大于或等于干預(yù)價格。對實施公共干預(yù)的谷物、肉類和乳制品等，依據(jù)歐盟最供不應(yīng)求地區(qū)的市場價格確定。與原目標(biāo)價格不同，參考價格生產(chǎn)指導(dǎo)性較弱，非價格上限，僅是計算農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)價格的依據(jù)。從實際銷售價看，改革前接近目標(biāo)價格，改革后多數(shù)高于參考價格。

干預(yù)價格：農(nóng)產(chǎn)品最低下浮價格，形成方式有三種：一是等于參考價格，二為參考價格的一定比例，三是通過招標(biāo)形成。與之前根據(jù)最大產(chǎn)糧區(qū)法國奧爾姆生產(chǎn)成本與市場制定，且低于目標(biāo)價格6-9%，區(qū)別非常明顯。當(dāng)市場價低于干預(yù)價格時，政府將以該價收購，或給予農(nóng)戶差價補(bǔ)貼，保障最低收入。

邊境價格：非歐盟國家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類等，運達(dá)歐盟邊境的到岸價，再加上進(jìn)口稅而成。由于實施關(guān)稅高峰，通常大于參考價格和干預(yù)價格。實質(zhì)建立一種保護(hù)性“閘門制度”，避免外部低價農(nóng)產(chǎn)品傾銷。與原門檻價格區(qū)別，進(jìn)口稅由歐盟在多雙邊談判中確定，而差價稅則用門檻價格減去到岸價。

（二）單一直接支付制度

直接收入補(bǔ)貼政策，始于1992年歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革。初衷是因農(nóng)產(chǎn)品價格支持減少，而給予農(nóng)戶的一種補(bǔ)償，目前已成歐盟農(nóng)民收入的主要來源，大約40%來自于直接補(bǔ)貼。

歐盟計劃以一種漸進(jìn)的方式，最終實現(xiàn)將與生產(chǎn)掛鉤的直接補(bǔ)貼政策，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粧煦^的單一直接支付制度（Single Payment Scheme）。由“藍(lán)箱”而轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”，特點是直接支付不再與生產(chǎn)掛鉤，但與環(huán)境、食品安全、動植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤。每個農(nóng)民獲得的補(bǔ)貼額，根據(jù)2000-2002年歷史基期情況，數(shù)額一經(jīng)確定，補(bǔ)貼便與當(dāng)年種植的作物種類和面積多少無關(guān)。與“藍(lán)箱”政策相比，“綠箱”最大特點是沒有貿(mào)易扭曲作用，不違背市場原則，且操作簡便，無需每年統(tǒng)計、計算和核查。

（三）農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼

上世紀(jì)80年代，歐盟開始關(guān)注農(nóng)村和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展。2005年設(shè)立農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，三個“主題”：提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門的競爭力;改善生態(tài)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境;改善農(nóng)村地區(qū)生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。具體措施有：

一是優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)。鼓勵老年農(nóng)民提前退休，對40歲以下年輕農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供創(chuàng)業(yè)和投資補(bǔ)貼。二是促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，對邊遠(yuǎn)山區(qū)等惡劣條件下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，補(bǔ)貼所需投資25%，最高達(dá)65%。三是鼓勵生產(chǎn)高質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)場年補(bǔ)貼額3000歐元，期限5年，相關(guān)產(chǎn)品宣傳促銷費用，可按70%予以補(bǔ)貼。四是按歐盟環(huán)境、動植物健康和職業(yè)安全等標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，給予1萬歐元臨時性補(bǔ)貼;若采取更高畜牧飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)5年以上的，最高每頭牲畜可補(bǔ)貼500歐元。五是對農(nóng)民提供相關(guān)咨詢服務(wù)者，最高補(bǔ)貼1500歐元。此外還有農(nóng)林新產(chǎn)品、工藝技術(shù)、農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)等補(bǔ)貼。

（四）其它農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)政策。歐盟先后通過與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的法案160多個，政策導(dǎo)向是鼓勵農(nóng)場主生產(chǎn)中注重環(huán)境保護(hù)。英國規(guī)定，對農(nóng)民因減少農(nóng)藥和化肥使用而造成的減產(chǎn)，由政府按環(huán)保政策給予補(bǔ)償。目前荷蘭5%農(nóng)地被劃為“環(huán)境敏感地帶”，由荷蘭和歐盟共同出資，監(jiān)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷活動，保護(hù)生態(tài)平衡。

交叉履行標(biāo)準(zhǔn)（cross-compliance）。歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼運行機(jī)制中，農(nóng)民既要履行各成員國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，使耕地保持良好狀態(tài)。而且還要“交叉”遵守歐盟關(guān)于環(huán)境、食品安全、動植物健康及福利的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。若疏忽未履行，將削減補(bǔ)貼額度。倘故意違反，則至少削減20%以上，甚至完全失去補(bǔ)貼權(quán)利。

強(qiáng)制性動態(tài)調(diào)整機(jī)制。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化導(dǎo)向，歐盟從2008年開始引入這一機(jī)制，減少對大農(nóng)場直接補(bǔ)貼。規(guī)定對年獲得直接補(bǔ)貼額在5000歐元以上的農(nóng)場，按級別逐年按3%、4%和5%調(diào)減補(bǔ)貼幅度。據(jù)測算，每年可為歐盟節(jié)省財政支出約12億歐元。其中80%留在調(diào)減成員國，規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展項目。

二、歐盟與中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對比分析

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，大都出臺于2002 年之后，起步較晚，初步形成以價格支持、直接補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持為主、綜合與專項結(jié)合的政策框架。相比歐盟，尚處于探索階段，存在諸多差距和不足。

（一）立法體系建設(shè)

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，立法層次高，覆蓋范圍廣。每一個補(bǔ)貼項目，均先由各成員國提出議案，經(jīng)歐盟議會討論通過，再由歐盟理事會以條例這一法律形式規(guī)范。權(quán)威性強(qiáng)，法律約束力輻射歐盟全境。對補(bǔ)貼目標(biāo)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、期限、實施方式、資金來源及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，均有詳盡規(guī)定。公開透明，可操作性強(qiáng)。

直至目前，我國尚未制定關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體法律法規(guī)。補(bǔ)貼項目的出臺，大多依賴政府的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，具有一定的應(yīng)急性，缺乏穩(wěn)定和前瞻，短期化效應(yīng)，更沒有形成合理的制度體系。

（二）政策目標(biāo)取向

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變，由最初“溫飽目標(biāo)”，即實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品自給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定目標(biāo)”，即保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，減少農(nóng)產(chǎn)品過剩生產(chǎn)和減輕財政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而深化為“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，即農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。加上貿(mào)易自由化和國際合作，為歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的價值取向。

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼起步晚，且財力有限，政策目標(biāo)雖多元化，但當(dāng)前主要定位于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即將推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并確保糧食安全放在第一位。這取決于中國基本國情，短期內(nèi)尚不足達(dá)支持農(nóng)民收入的階段。

（三）運行和評估機(jī)制

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，有完善的運行和評估機(jī)制：一是價格機(jī)制，運用行政手段調(diào)控。二是市場機(jī)制，如干預(yù)、排外保護(hù)、直接補(bǔ)貼和設(shè)立農(nóng)業(yè)基金。三是共同市場組織，即農(nóng)產(chǎn)品市場統(tǒng)一管理委員，機(jī)構(gòu)精簡，執(zhí)行成本低。四是評估機(jī)制，由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展總署負(fù)責(zé)，發(fā)布評估招標(biāo)通知，訂立合同，由第三方獨立專家實施。考察農(nóng)場收入、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、市場平衡、環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展等方面，做為調(diào)整或廢改依據(jù)。

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要依靠行政推進(jìn)，多頭管理，政策執(zhí)行受諸多部門影響，難以執(zhí)行到位。地方保護(hù)主義等不良因素，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金流失。監(jiān)管不力，評估機(jī)制的缺失，一定程度削弱農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效用。

（四）補(bǔ)貼方式和支持水平

歐盟價格支持體系，涵蓋14種農(nóng)產(chǎn)品。中國最低收購價格，只有小麥、水稻和玉米3種。目標(biāo)價格，2014年東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花，才啟動試點。歐盟直接補(bǔ)貼以農(nóng)場為主，生產(chǎn)者直接受益。我國主要采取間接補(bǔ)貼形式，偏向流通環(huán)節(jié)，如國有糧食企業(yè)，農(nóng)戶補(bǔ)貼相對較少。歐盟政策定位“共同農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展”，生態(tài)補(bǔ)貼、“交叉履行”機(jī)制和農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼，是新時期亮點。比較而言，我國則相對弱化。

近年歐盟雖削減價格和出口補(bǔ)貼等“黃箱”政策，但一部分又以收入補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)移“綠箱”項目中?？傮w補(bǔ)貼水平，維持占財政支出3.1%左右，仍處于世界較高水準(zhǔn)。我國農(nóng)業(yè)支持額度連年增長，相對水平依然偏低。2013年我國四項補(bǔ)貼總額為2000億元，占全年財政支出僅1.5%，低于一般發(fā)展中國家水平。

（五）農(nóng)產(chǎn)品市場保護(hù)導(dǎo)向

歐盟為維持農(nóng)產(chǎn)品國際競爭地位，出口方面，除使用出口退稅外，還對谷物、稻米、食糖、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、禽蛋和禽肉等8類產(chǎn)品實行出口補(bǔ)貼，并對牛奶和乳制品實行出口關(guān)稅配額制度。進(jìn)口方面，為穩(wěn)定內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場，主要采取進(jìn)口許可，征收進(jìn)口稅，平均關(guān)稅為17.9%。對需保護(hù)的農(nóng)產(chǎn)品均實施關(guān)稅高峰，有的高于100%。另外還有季節(jié)稅和從量稅，并對11%農(nóng)產(chǎn)品實行關(guān)稅配額管理。

我國自2000年加入WTO后，便承諾放棄農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼政策。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方面，調(diào)控手段僅有配額和關(guān)稅。通常配額量較大，關(guān)稅水平也偏低。此外，還裁撤所有與WTO不符的非關(guān)稅壁壘。

三、歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對我國的啟示

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，經(jīng)不斷改革演進(jìn)，向可持續(xù)發(fā)展、貿(mào)易自由化與國際合作方向發(fā)展，為國際社會和我國農(nóng)業(yè)提供有益的經(jīng)驗和啟示。通過比較分析和研究，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，應(yīng)以保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)高效、且簡便直接的市場化導(dǎo)向補(bǔ)貼體系。

第一，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系，立法保障實施。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律不健全，嚴(yán)重制約補(bǔ)貼政策的長期有效實施。作為WTO成員國，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法，須體現(xiàn)世貿(mào)核心精神理念，遵守相關(guān)規(guī)則和要求，并兌現(xiàn)我國承諾。盡快制定和健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)體系，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險等。立法意旨清晰，規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)、政策工具、補(bǔ)貼項目、對象范圍、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、資金來源、發(fā)放程序及監(jiān)管等方面，詳盡透明，具可操作性。建立長期穩(wěn)定的補(bǔ)貼機(jī)制，實現(xiàn)法治化管理，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。

第二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，適度提高補(bǔ)貼水平。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，應(yīng)適度提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平。我國農(nóng)業(yè)需補(bǔ)貼的領(lǐng)域較多，一是優(yōu)化“綠箱”結(jié)構(gòu)，加大一般服務(wù)支持力度。向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，增加農(nóng)業(yè)科技及教育投入，注重農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型及可持續(xù)發(fā)展。二充分利用“黃箱”空間。健全靈敏高效的價格支持體系，除最低收購價格政策外，對糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品，需盡快建立目標(biāo)或參考價格制度，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鑒于尚不具備全面實施脫鉤直補(bǔ)的條件，應(yīng)建立與農(nóng)業(yè)投入品、種植面積、產(chǎn)量、收益、資源與環(huán)境等相掛鉤的直接補(bǔ)貼制度。注重由流通環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。三農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，我國雖承諾放棄，但可運用出口信貸金融工具或國外進(jìn)出口信貸項目，支持農(nóng)產(chǎn)品“走出去”和“引進(jìn)來”，促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展。

第三，采用親環(huán)境型補(bǔ)貼項目，與生態(tài)和食品安全結(jié)合。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目，不僅具生產(chǎn)效應(yīng)與社會效應(yīng)，同時也對環(huán)境產(chǎn)生正負(fù)效應(yīng)。有關(guān)資料顯示，我國農(nóng)村污染有趨于嚴(yán)重的傾向，水、土及大氣污染35%，主要來源于“三農(nóng)”。一是加大環(huán)境友好型補(bǔ)貼項目支持力度。如新一輪退耕還林還草、濕地恢復(fù)、耕地重金屬和農(nóng)業(yè)面源污染治理、地表水過度開發(fā)和地下水超采治理等。二是采用“親環(huán)境”的生產(chǎn)投入補(bǔ)貼政策，類如土壤有機(jī)質(zhì)提升、測土配方施肥和節(jié)水灌溉設(shè)施等。三是借鑒歐盟“交叉履行”契約機(jī)制，引導(dǎo)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目，與農(nóng)業(yè)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)及食品安全等相結(jié)合。作為獲得補(bǔ)貼的必要條件，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境合諧共存。

第四，完善運行管理機(jī)制，加強(qiáng)資金監(jiān)管。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的巨額資金，其核算發(fā)放，涉及財政、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)、民政和銀行等多個部門機(jī)構(gòu)。須依據(jù)法律形式，界定職責(zé)分工，協(xié)調(diào)配合。改革條塊分割的資金管理模式，考慮適當(dāng)簡化程序，降低運行成本。資金專戶存儲，利用“一卡通”或 “一折通”等形式，公平公正公開，全程透明管理。同時建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，發(fā)揮各級審計和監(jiān)察機(jī)關(guān)作用，對政府管理執(zhí)行主體，在各環(huán)節(jié)規(guī)范監(jiān)查。懲處違法違紀(jì)現(xiàn)象，嚴(yán)防截留挪用。另外加大社會民間的監(jiān)督力量，彌補(bǔ)官方缺漏，確保資金發(fā)放安全。

第五，培育現(xiàn)代新型農(nóng)民，保證代際過渡。隨著全球老齡化趨勢，各國農(nóng)業(yè)新生力量加入不足，普遍存在勞動力結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)業(yè)部公布數(shù)據(jù)，我國目前農(nóng)民老齡化程度達(dá)15.4%，青壯年大都外出打工，老年人留守種糧，農(nóng)業(yè)反而成了“副業(yè)”?？蓞⒄諝W盟做法，鼓勵青年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給予更多優(yōu)惠政策，如投資補(bǔ)貼、信貸和土地流轉(zhuǎn)支持等，發(fā)展農(nóng)庭農(nóng)場和專業(yè)合作社，規(guī)?；?jīng)營。同時開展農(nóng)民培訓(xùn)和職業(yè)教育，以“陽光計劃”、“雨露計劃”等形式，培養(yǎng)新型農(nóng)民，有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營。重點是種養(yǎng)大戶、農(nóng)機(jī)手、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體。培育適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型勞動者，代際過渡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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