可再生能源產(chǎn)業(yè)革命下稅收激勵政策分析*

胥力偉 丁蕓

【摘 要】 近年來，可再生能源占能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的比重逐步提高，其中風能、太陽能、水能利用率在世界總量中位居前列?？上驳陌l(fā)展態(tài)勢離不開政府多項政策的支持，其中最重要的支持政策之一是稅收激勵政策。通過梳理我國現(xiàn)行的可再生能源產(chǎn)業(yè)中稅收優(yōu)惠政策，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：激勵政策缺乏統(tǒng)籌設(shè)計、不注重支持研發(fā)和消費、對不同領(lǐng)域支持力度冷熱不均、優(yōu)惠政策未能真正落到實處等。鑒于此，從增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等方面提出完善稅收激勵措施的建議。

【關(guān)鍵詞】 可再生能源產(chǎn)業(yè); 稅收政策; 稅收激勵

中圖分類號：F812.42 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）07-0103-04

一、可再生能源的界定和發(fā)展情況概述

（一）可再生能源的界定

目前學術(shù)界對可再生能源的定義不一而足。我國對可再生能源定義的法律解釋源于《中華人民共和國可再生能源法》（2006），可再生能源是指“風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等非化石能源”。從法律解釋來看，非化石能源都稱為可再生能源，但是核能不是化石能源，也不能歸屬可再生能源。在無限長的時間中，任何能源都是可再生的，例如煤炭、石油也可以在自然界中通過足夠長的時間和一定的地質(zhì)作用下得以補充，但是相對于人類的消耗和使用而言，它的消耗速度遠遠大于補充速度。因此，可再生能源是一個相對的概念。本文將可再生能源界定為源于自然過程的、補充速度遠遠高于人類消耗和使用速度的能源，具體的研究對象則采取《可再生能源法》中列舉的能源，即風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能和海洋能。

（二）可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

從能源結(jié)構(gòu)來看，可再生能源生產(chǎn)占比逐步提高。隨著能源生產(chǎn)和消費的不斷增加，石油、天然氣、煤炭、可再生能源等能源消費結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)生變化。從我國整體能源結(jié)構(gòu)來看，以水能、核能、風能為主的新能源生產(chǎn)占比從1986年的4.3%提升到2012年的10.3%（圖1）。

從可再生能源發(fā)電情況來看，我國可再生能源發(fā)電在世界可再生能源發(fā)電總量中占據(jù)一定規(guī)模，尤其是風電、太陽能、水電在全球總量占據(jù)一定份額（表1）。在2012年全球發(fā)電總量放緩的情況下，中國超越德國成為僅次于美國的第二大可再生能源發(fā)電國，年可再生能源發(fā)電量（不含水電）達到1 410億千瓦時①。

總體來看，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，個別領(lǐng)域已經(jīng)進入商業(yè)化階段，在世界可再生能源市場中占據(jù)一席之地，但從整個產(chǎn)業(yè)來看，還有待進一步發(fā)展壯大。

二、我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)稅收激勵政策梳理

我國對可再生能源產(chǎn)業(yè)稅收激勵政策主要集中在增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、進口關(guān)稅等稅種領(lǐng)域，具體的優(yōu)惠政策梳理見表2。

三、我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)稅收激勵政策存在的問題

近年來，我國依據(jù)《可再生能源法》等出臺了多項稅收激勵措施，有力支持了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但總體來看，這些稅收激勵措施還存在以下問題。

（一）從法律層面來看，可再生能源稅收激勵政策缺乏頂層統(tǒng)籌設(shè)計

可再生能源的稅收激勵政策散落在不同法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中，其中大部分是效力級別不高的文件。法律文件層級不一，變動頻繁，不利于可再生能源激勵措施的全面協(xié)調(diào)和有力執(zhí)行，影響執(zhí)行效果。

（二）從支持環(huán)節(jié)來看，支持可再生能源研發(fā)和消費的稅收政策有待提升

從研發(fā)環(huán)節(jié)來看，研究開發(fā)投入高、研發(fā)人員比重大、研發(fā)風險高等問題是可再生能源產(chǎn)業(yè)的明顯特征，但是我國可再生能源技術(shù)研發(fā)的整體能力較弱。很多中小企業(yè)研發(fā)能力弱，缺乏核心技術(shù)，只是憑借國家財政補貼以低價競爭方式占據(jù)市場份額，一旦財政補貼不到位或退出，這些企業(yè)就瀕臨破產(chǎn)。從前文分析可知，我國對于研發(fā)的支持政策限于增值稅中技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得免稅、企業(yè)所得稅中高新技術(shù)研發(fā)支出的50%加計扣除兩項規(guī)定，支持力度不大，成為可再生能源研發(fā)投入不足的原因之一。

從消費環(huán)節(jié)來看，稅收激勵措施多集中在生產(chǎn)側(cè)，對消費側(cè)的支持力度匱乏。國家于2013年開始大力培育國內(nèi)分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)等項目，側(cè)重從用戶側(cè)按電量補貼，并對用戶側(cè)上網(wǎng)的多余電量銷售給予增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策，但是該項優(yōu)惠設(shè)置了較短的實施期限，不具有長期性。

（三）從支持領(lǐng)域來看，對可再生能源不同領(lǐng)域的支持冷熱不均

我國對可再生能源發(fā)展的支持范圍狹窄，導致可再生能源發(fā)展冷熱不均，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，從可再生能源整體發(fā)展來看，稅收政策側(cè)重支持風能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)展，對水電、地熱能鮮有優(yōu)惠政策，導致風電產(chǎn)業(yè)部分產(chǎn)能過剩，其他可再生能源如地熱能等發(fā)展不足。第二，從單種可再生能源發(fā)展來看，稅收優(yōu)惠多限于某類產(chǎn)品，導致產(chǎn)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品發(fā)展不均衡。例如在光伏領(lǐng)域，稅收政策的支持限于分布式光伏發(fā)電等光電應(yīng)用，而對太陽能熱水器等光熱應(yīng)用產(chǎn)品缺乏支持。目前，我國已成為世界上最大的太陽能熱水器生產(chǎn)國和消費國，但是從國家層面并未對太陽能熱水器生產(chǎn)、消費出臺相關(guān)稅收支持政策，只是地方政府根據(jù)自身情況出臺一些財政補貼政策。基于節(jié)能補貼的優(yōu)勢，太陽能熱水器和電熱水器、燃氣熱水器曾“三分天下”，占據(jù)一定的市場份額，但是節(jié)能補貼退出之后，太陽能熱水器銷量便迅速下降。

（四）從執(zhí)行力度來看，稅收優(yōu)惠政策未落實到位

為鼓勵小水電行業(yè)發(fā)展，對縣及縣以下小水電可以選擇按照簡易征收辦法3%稅率繳納增值稅，這一優(yōu)惠政策在實際運用過程中成為“中看不中用”的優(yōu)惠措施。這是因為2001年農(nóng)村電網(wǎng)改造以后實現(xiàn)了城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價，農(nóng)村電力也需要從電力公司購買上網(wǎng)電力。大多數(shù)小水電無法直接對農(nóng)戶和其他用電企業(yè)供電，只能將電力銷售給電力公司，再由電力公司統(tǒng)一銷售給用戶，而電力公司多屬于一般納稅人，對銷售電力需要按17%的稅率繳納增值稅，基于進項稅抵扣的目的，電力公司要求小水電企業(yè)選擇按照17%稅率繳納增值稅，否則就不予購買上網(wǎng)。如此，盡管小水電企業(yè)可以選擇按照3%簡易征收辦法繳納增值稅，但為了客戶需求和銷量需要，不得不選擇按照17%稅率繳納增值稅。對于小水電企業(yè)來說，水電站發(fā)電幾乎不耗用原材料，進項稅額抵扣部分很少，而銷售電力卻不得不按照17%稅率繳納增值稅，導致小水電企業(yè)增值稅稅負很重。

四、優(yōu)化我國可再生能源產(chǎn)業(yè)稅收激勵政策的建議

我國可再生能源政策支持主要以直接的給付性補貼為主，其他優(yōu)惠措施，如稅費減免、信貸優(yōu)惠、鼓勵出口等還沒有得到充分的運用。單從稅收政策來看，針對可再生能源的稅收政策較為分散，缺乏系統(tǒng)性、針對性和直接性，相關(guān)稅收政策既沒有貫穿各稅種，也沒有貫穿可再生能源生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，導致可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈條上不同經(jīng)濟體稅收負擔不同，不利于整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。多樣化、豐富的補貼形式一方面可以降低可再生能源發(fā)展基金的資金壓力，另一方面可以從不同層面激發(fā)市場活力。

（一）增值稅政策

從增值稅方面的優(yōu)惠政策分析來看，我國目前僅對部分新能源產(chǎn)品給予了優(yōu)惠，如風電、大型水電、光伏發(fā)電和餐廚垃圾發(fā)電等，從范圍上看對新能源產(chǎn)品的支持不完整，缺乏對地熱能、小型水電等的支持?；诖?，建議對所有新能源產(chǎn)品給予統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠規(guī)定，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.利用增值稅鼓勵地熱能開發(fā)利用。具體來說，對利用淺層地熱生產(chǎn)的熱力、冷氣、電力等產(chǎn)品給予即征即退等優(yōu)惠政策。

2.針對前文分析小水電行業(yè)增值稅稅負重的情況，建議比照《財政部 稅務(wù)總局關(guān)于大型水電企業(yè)增值稅政策的通知》（財稅〔2014〕10號），對小水電銷售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策。

（二）消費稅政策

消費稅方面建議從逆向限制角度出發(fā)，對消費稅進行調(diào)整，進一步降低可再生能源的相對價格，從而相對鼓勵可再生能源產(chǎn)品的發(fā)展。具體包括：

1.擴大征稅范圍。將傳統(tǒng)能源產(chǎn)品納入征稅范圍，例如利用原油、煤炭、天然氣生產(chǎn)的電力、熱力等納入征稅范圍。

2.適當提高稅率。我國已對汽油、柴油等成品油開征消費稅，在條件允許時適當提高稅率，間接鼓勵新能源汽車的使用。

（三）企業(yè)所得稅政策

1.擴大《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策的通知》（財稅〔2014〕75號）的適用范圍，對可再生能源生產(chǎn)企業(yè)新購進的固定資產(chǎn)允許采取加速折舊方法。

2.企業(yè)購置可再生能源利用專用設(shè)備，允許該專用設(shè)備投資額的10%在企業(yè)當年的應(yīng)納稅額中抵免，不足抵免的，可在5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免，鼓勵企業(yè)購置光電設(shè)備等專用設(shè)備，做到全民參與可再生能源利用。

3.擴大研發(fā)費用扣除加計扣除比例，對可再生能源企業(yè)用于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝等項目研發(fā)費用加計扣除比例由50%提高至100%。

4.對風力發(fā)電、海洋能發(fā)電、太陽能發(fā)電、地熱能發(fā)電、水力發(fā)電、核電站等新建項目自取得收入實行所得稅三免三減半的優(yōu)惠政策，但由于可再生能源項目前期調(diào)試時間長、生產(chǎn)投入大，前三年基本處于虧損或微利狀態(tài)，因此三年免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠基本無法享受，激勵效果被打了折扣。建議改為對風力發(fā)電、海洋能發(fā)電、太陽能發(fā)電、地熱能發(fā)電、水力發(fā)電、核電站等新建項目自獲利年度實行所得稅三免三減半，這樣才能使可再生能源企業(yè)真正獲利。

5.參考《關(guān)于居民企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅〔2010〕111號），對可再生能源新技術(shù)研發(fā)后轉(zhuǎn)讓所得納入技術(shù)轉(zhuǎn)讓適用減免稅優(yōu)惠的范圍，對居民企業(yè)研發(fā)可再生能源新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝的轉(zhuǎn)讓所得總和在一個納稅年度內(nèi)不到500萬元所得全部免稅，超過500萬元的部分減半征收企業(yè)所得稅。此舉有利于刺激可再生能源新技術(shù)研發(fā)的動力。

（四）個人所得稅政策

為了更好地鼓勵可再生能源的研發(fā)、使用，建議從以下方面給予稅收優(yōu)惠。

1.為了鼓勵分布式光伏發(fā)電發(fā)展，考慮對安裝太陽能發(fā)電裝置的個人按照投資額度一定比例允許在個人所得稅前進行特別扣除。

2.分布式光伏發(fā)電電力銷售收入給予免稅優(yōu)惠。

3.對可再生能源新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝（簡稱“三新”）研發(fā)作出重大突破的個人給予的各種形式的獎勵免征個人所得稅，對“三新”項目形成的專利技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得免征個人所得稅。

（五）其他稅種

1.對符合條件的可再生能源企業(yè)生產(chǎn)用地，適當給予營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等減免優(yōu)惠。

2.調(diào)整現(xiàn)行資源稅、消費稅稅目、稅率，盡快開征環(huán)境稅，對傳統(tǒng)能源、具有污染性的產(chǎn)品征稅，稅款專款專用，一部分用于環(huán)境保護，一部分用于可再生能源補貼。

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