以區(qū)域發(fā)展視角引入PPP模式

湯曉宇　金志剛

摘要：近年來(lái)全國(guó)各地基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入PPP模式并不斷實(shí)踐和探索，政府相關(guān)部門(mén)及業(yè)內(nèi)人士逐步對(duì)PPP有了更全面深刻的認(rèn)識(shí)，模式框架也逐步完善，同時(shí)也積累了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情，新一輪PPP模式的引入熱潮，已經(jīng)不僅僅是為緩解政府財(cái)政壓力，而是上升為宏觀層面的體制機(jī)制的革新，所以，以一種全新的視角重新審視、引入PPP模式是必要的。文章提出PPP核心價(jià)值體系，以區(qū)域發(fā)展的視角進(jìn)行分析，以指導(dǎo)PPP模式的“中國(guó)式”引入。

關(guān)鍵詞：PPP模式；區(qū)域發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施；核心價(jià)值；戰(zhàn)略理念 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F294 文章編號(hào)：1009-2374（2015）05-0010-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0342

在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中引入社會(huì)資本，不僅使政府財(cái)政壓力得以緩解，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，也是政府相關(guān)部門(mén)長(zhǎng)期倡導(dǎo)的政府投融資改革方向。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央更是明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資于運(yùn)營(yíng)”。4月23日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)引入社會(huì)資本參與的項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照《政府工作報(bào)告》部署，在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。各地政府及各省財(cái)政部也積極響應(yīng)此舉改革，著手加強(qiáng)引入PPP融資模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行籌備或?qū)嵤?。不難看出，PPP模式以一種前所未有的重視度重新出現(xiàn)在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的潮流中。

1 PPP概念及核心價(jià)值

關(guān)于PPP（Public Private Partnerships）的概念，業(yè)界目前仍然還沒(méi)有一個(gè)較為統(tǒng)一的說(shuō)法，不同的學(xué)者、機(jī)構(gòu)從不同的角度出發(fā)，會(huì)有不一樣的理解。比較眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，再結(jié)合我國(guó)特殊國(guó)情，筆者較為認(rèn)可賈康老師給出的定義：所謂PPP，是指政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門(mén)的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。根據(jù)上述定義，筆者提出了PPP的核心價(jià)值，即“帶來(lái)利益”和“提供服務(wù)”。所謂“帶來(lái)利益”，有兩個(gè)層面的含義：一是體現(xiàn)在民營(yíng)部門(mén)，他們參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)基于有利可圖，這是帶來(lái)“利”；二是體現(xiàn)在政府公共部門(mén)，引入民間資本能很好地分擔(dān)財(cái)政壓力，使融資渠道多元化，這是帶來(lái)“益”。上述的“利”與“益”雖然針對(duì)不同的主體，但它們相輔相成，所以第一個(gè)核心價(jià)值體現(xiàn)在PPP模式使利益最大化。所謂“提供服務(wù)”，則有三個(gè)層次的含義：前兩個(gè)層次針對(duì)的主體和第一個(gè)核心價(jià)值一樣，分別體現(xiàn)在政府公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)，前一個(gè)在于“義務(wù)”，這是公共部門(mén)存在的價(jià)值和意義，后一個(gè)在于“責(zé)任”，這是“利”的必然產(chǎn)物，利之驅(qū)使；而第三個(gè)層次則在于服務(wù)的受益者，即普通百姓，也是主要消費(fèi)者，因?yàn)橹挥邢硎艿搅耸孢m便捷的服務(wù)，才有穩(wěn)定的資金流。而恰恰是這第三個(gè)層次的含義，又回到了第一個(gè)核心價(jià)值的動(dòng)因上。核心價(jià)值體系如圖1所示：

圖1 核心價(jià)值體系坐標(biāo)圖

由圖1可知，利益最大化區(qū)域的大小，取決于兩大核心價(jià)值（三個(gè)主要層次）的靠攏。當(dāng)服務(wù)質(zhì)量不斷改善，相應(yīng)也會(huì)提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，所以不能無(wú)限制的提高；民營(yíng)部門(mén)“利”的增加也是有限度的，不然勢(shì)必降低服務(wù)質(zhì)量；同樣，公共部門(mén)的“益”超過(guò)一定水平，也會(huì)因此導(dǎo)致為了政績(jī)盲目興建，破壞整個(gè)核心價(jià)值

體系。

2 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略理念和目標(biāo)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)設(shè)立了很多區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，較大的有泛珠三角、長(zhǎng)江三角洲、遼中南經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等；跨度較小、融合程度較高的有武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群等省內(nèi)區(qū)域聯(lián)盟。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略旨在使區(qū)域發(fā)展達(dá)到最佳效率和最優(yōu)狀態(tài)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各城市有序、快速發(fā)展，以資源共享、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、互利共贏為目的，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府導(dǎo)向等方式使三市資源有效整合、配置優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)。區(qū)域發(fā)展主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是共同利益是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)；二是配置優(yōu)化和聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)是區(qū)域發(fā)展的主要表現(xiàn)；三是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府導(dǎo)向的合力是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力。

隨著我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的不斷實(shí)踐和落實(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自改革開(kāi)放以來(lái)獲得了不小的成就。面臨著新一輪的發(fā)展需求，覃成林教授在2005年提出了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)涵，即選擇若干大都市區(qū)或者增長(zhǎng)核心區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，使之成為帶動(dòng)相關(guān)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間格局的國(guó)家級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。而預(yù)期目標(biāo)如下：第一，能較好地處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效率與公平關(guān)系；第二，能較好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第三，能較好地協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

3 區(qū)域發(fā)展理念對(duì)PPP成功引入的必要性

城市是區(qū)域發(fā)展的核心，而基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。人們通常會(huì)認(rèn)可好的基礎(chǔ)決定好的上層建筑，而本文將從上層定位出發(fā)，來(lái)指導(dǎo)基礎(chǔ)的良好建設(shè)。原因在于：（1）基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、長(zhǎng)久性等特點(diǎn)，以區(qū)域發(fā)展為前提的視角進(jìn)行前期規(guī)劃及決策至關(guān)重要；（2）PPP模式的內(nèi)涵及目標(biāo)與區(qū)域發(fā)展理念不謀而合，可以此借鑒，相互促進(jìn)；（3）以區(qū)域發(fā)展理念作為主體原則，以和諧發(fā)展作為最終目標(biāo)，可最大限度地拉攏PPP核心價(jià)值體系的兩大核心價(jià)值（三大主要層次），如圖1坐標(biāo)原點(diǎn)所示。區(qū)域發(fā)展理念不僅對(duì)PPP模式的引入有必要性，也對(duì)所有的公共投資有著重要指導(dǎo)作用。劉迎霞和覃成林教授在其研究中也表明：將政府的公共投資與區(qū)域發(fā)展有效結(jié)合，培育區(qū)域發(fā)展熱點(diǎn)，通過(guò)區(qū)域之間的傳導(dǎo)機(jī)制形成互動(dòng)發(fā)展，加快國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，不失為一項(xiàng)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，抵御國(guó)際金融危機(jī)沖擊的全局性策略。

4 以區(qū)域發(fā)展視角引入PPP與常規(guī)視角引入PPP的比較

一個(gè)較高、較好的出發(fā)點(diǎn)，往往是項(xiàng)目成功的先決條件?；赑PP模式和基礎(chǔ)設(shè)施的特性，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)好的出發(fā)點(diǎn)和總體原則，否則不僅僅是個(gè)體項(xiàng)目的失敗，更是影響、制約社會(huì)的良好發(fā)展。本文將從以下三方面對(duì)不同視角進(jìn)行比較，進(jìn)一步分析以區(qū)域發(fā)展視角引入PPP的重要性。

4.1 動(dòng)因比較

常規(guī)視角引入PPP的動(dòng)因大致可分為三點(diǎn)：（1）壟斷勢(shì)力與低效率；（2）財(cái)政困境；（3）監(jiān)管失靈，而其中最為主要的便是財(cái)政困境。為了保障社會(huì)公共利益，政府通常對(duì)市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格采取密度極高的監(jiān)管，價(jià)格完全脫離于成本和市場(chǎng)需求，且價(jià)格的調(diào)整與變動(dòng)需要經(jīng)過(guò)較為嚴(yán)格的政府監(jiān)管程序和繁瑣的討價(jià)還價(jià)過(guò)程來(lái)確定，因而市政公用事業(yè)長(zhǎng)期處于低價(jià)格、高成本的運(yùn)營(yíng)條件下，企業(yè)的政策性虧損甚為嚴(yán)重。雖然PPP模式的引入能很好地緩解財(cái)政壓力，吸引民間資本拓寬融資渠道，但決策階段的動(dòng)因選擇上，財(cái)政問(wèn)題絕不能作為核心動(dòng)因，不然會(huì)忽略整體發(fā)展，影響可行性分析的結(jié)果。

區(qū)域發(fā)展視角引入PPP在動(dòng)因選擇上則以區(qū)域和諧發(fā)展為原則，單個(gè)項(xiàng)目的盈虧不再是引入PPP模式的最主要因數(shù)，更多的應(yīng)對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)對(duì)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意義的提升。

另外應(yīng)該說(shuō)明的是，以區(qū)域發(fā)展的視角引入PPP，不是說(shuō)就不考慮基本的財(cái)政能力，而是相關(guān)參與主體在動(dòng)因選擇上的側(cè)重點(diǎn)，全方位地分析PPP引入的可行性和可操作性，為項(xiàng)目的成功實(shí)施和實(shí)現(xiàn)區(qū)域性發(fā)展都打下良好基礎(chǔ)。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比較

對(duì)于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，在以往的研究中，學(xué)者們比較達(dá)成共識(shí)的準(zhǔn)則包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最有控制力的一方承擔(dān)，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、能否預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)、能否正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響、能否控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)能否管理風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后能否處理風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害；（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與所獲得的收益匹配；（3）有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。

然而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并不存在絕對(duì)的原則，而是應(yīng)該在基本原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和項(xiàng)目的具體條件。正因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立需要參與主體的溝通與協(xié)商，那么意見(jiàn)分歧就很頻繁，如果還是站在各自的立場(chǎng)，勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。若以區(qū)域發(fā)展的視角出發(fā)，結(jié)合PPP核心價(jià)值體系（圖1）不難看出，當(dāng)PPP的引入是符合區(qū)域發(fā)展要求時(shí)，公共部門(mén)的“益”（Z點(diǎn)）將沿z軸正方向移動(dòng)，若始于利益最大化狀態(tài)，那么最大化區(qū)域?qū)⒅饾u變小。公共部門(mén)為了項(xiàng)目利益最大化，必須承擔(dān)讓Z點(diǎn)負(fù)方向移動(dòng)的因素，那就是風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)以區(qū)域發(fā)展的視角出發(fā)，基于PPP核心價(jià)值體系，科學(xué)地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的實(shí)質(zhì)，摒棄之前只圖利益，不愿攤風(fēng)險(xiǎn)的思想。只有這樣，PPP項(xiàng)目才能更加健康有效地實(shí)施運(yùn)營(yíng)下去，PPP的引入對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展才更具意義。

4.3 最終效益比較

以實(shí)際案例作進(jìn)行比較。以北京地鐵為例，每年的虧損額在4億元左右，所產(chǎn)生的虧損均由北京市以財(cái)政補(bǔ)貼的形式補(bǔ)平。即便如此，為維持地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的正常進(jìn)行，北京市政府仍承諾，2008～2015年每年拿出100億元作為地鐵專項(xiàng)建設(shè)資金，2016～2035年每年拿出60億～100億元用于地鐵融資的還本付息。而港鐵集團(tuán)，作為全球?yàn)閿?shù)不多可以盈利的地鐵公司，他們的“港鐵模式”被眾多學(xué)者研究。先拋開(kāi)體制等客觀因素，“港鐵模式”的成功很大原因在于其成功運(yùn)用了TOD模式（Transit-Oriented Development，公交導(dǎo)向型開(kāi)發(fā)），充分體現(xiàn)了以區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)的重要思想，最終的效益差異也就顯而易見(jiàn)。

綜合上述比較，以區(qū)域發(fā)展視角引入PPP其整體效果明顯優(yōu)越于常規(guī)視角，如表1：

表1

區(qū)域發(fā)展視角 常規(guī)視角

動(dòng)因 帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主 緩解財(cái)政壓力為主

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn) 爭(zhēng)利避險(xiǎn)

最終效益 長(zhǎng)期效益 短期效益

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)離不開(kāi)PPP模式的運(yùn)用，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)又是城市化進(jìn)程的根本，以區(qū)域發(fā)展的視角引領(lǐng)城市化進(jìn)程從而引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的方針顯得格外重要。PPP模式本身的核心價(jià)值也需要這樣前瞻性的視角理念才能完全釋放出來(lái)。所以，以區(qū)域發(fā)展視角引入PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)用，不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，也是推動(dòng)城市化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：湯曉宇（1991-），男，重慶人，四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院土木工程專業(yè)碩士，研究方向：工程管理。

（責(zé)任編輯：周 瓊）