改革開放以來(lái)我國(guó)反腐法律機(jī)制的審視與完善

許 清

(湖南省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站 湖南 長(zhǎng)沙 410007)

反腐倡廉是每一個(gè)國(guó)家和政府任何時(shí)期都高度重視的問(wèn)題，是關(guān)系到一個(gè)政權(quán)和民族生死存亡的嚴(yán)重政治任務(wù)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的今天，公共管理的腐敗已經(jīng)深受普通老百姓所詬病，加大對(duì)腐敗的打擊力度迫在眉睫，而打擊腐敗必須建立反腐的長(zhǎng)效機(jī)制。改革開放以來(lái)，我國(guó)掀起了多次反腐運(yùn)動(dòng)高潮。特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央更是加大了打擊腐敗的力度，是歷年來(lái)反腐敗力度最大的時(shí)期，措施最有力的時(shí)期，也是成效最顯著的時(shí)期。但這些反腐成效能否堅(jiān)持下去，關(guān)鍵要靠健全的反腐法律機(jī)制。

一、改革開放以來(lái)我國(guó)反腐法律法規(guī)發(fā)展?fàn)顩r

改革開放以后，我國(guó)逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下滋生的新型腐敗現(xiàn)象，國(guó)家高度重視。為加強(qiáng)反腐敗和廉政建設(shè)，先后制定了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度。1993 年至1995年，黨內(nèi)發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉潔“五條規(guī)定”的實(shí)施意見(jiàn)》《國(guó)家政府工作人員在工作交往中禁止收受實(shí)物及有價(jià)證券的規(guī)定》以及《關(guān)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“四條規(guī)定”的實(shí)施和處理意見(jiàn)》，限制了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員收受任何禮品饋贈(zèng)，確保公正公平行使權(quán)力。[1]為避免干部腐化、濫用職權(quán)損害群眾利益的情況發(fā)生，1997年中共中央下達(dá)了《中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則及條例》，規(guī)范了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則。制定了《行政監(jiān)察法》，相比1990 年制定的《行政監(jiān)察條例》更具法律效力。接后幾年，又連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等具有普遍效力的法規(guī)來(lái)完善原有的反腐敗法規(guī)，這些法規(guī)的出臺(tái)為我國(guó)日后建立反腐敗法律體系奠定了良好的基礎(chǔ)。2003 年12 月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。2005 年出臺(tái)了《建立健全監(jiān)督、教育、懲治并重的預(yù)防腐敗體系具體實(shí)施綱要》，我國(guó)廉政制度得到進(jìn)一步完善，表明了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)的決心。2005 年以后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)并且不斷修訂和完善了《國(guó)家行政許可法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《反經(jīng)濟(jì)壟斷法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《法官及檢察官行為守則》等預(yù)防腐敗的法律法規(guī)，同時(shí)制訂了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)規(guī)定》《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉暫行規(guī)定》《在黨內(nèi)推行廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)廉潔從業(yè)規(guī)定》以及《對(duì)配偶子女均己移居國(guó)外的公務(wù)員加強(qiáng)管理規(guī)定》等一系列反腐新規(guī)。在不斷完善國(guó)家層面的反腐法律法規(guī)的同時(shí)，各級(jí)地方政府和部門也分別制定了懲治和預(yù)防腐敗的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章，這一系列舉措完善了我國(guó)的反腐敗法律體系。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反腐法律機(jī)制的審視

(一)人治反腐阻礙反腐工作法治進(jìn)程

由于歷史和現(xiàn)實(shí)條件原因，我國(guó)反腐工作的有效開展往往一定程度依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決心和態(tài)度。在我國(guó)一些地區(qū)，腐敗案件的多少跟當(dāng)?shù)氐闹饕I(lǐng)導(dǎo)或一把手重不重視、敢不敢治理腐敗有直接關(guān)系。所謂人治反腐，是指領(lǐng)導(dǎo)者以個(gè)人的權(quán)力或權(quán)威來(lái)反對(duì)腐敗的一種治理方式。人治反腐具有很強(qiáng)的隨意性、可變性、專權(quán)性和缺乏科學(xué)性、約束性、公平性等。[2]它主要體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的意志，而非廣大群眾的意愿，沒(méi)有充分體現(xiàn)法治的公平、公正。人治反腐的缺陷和弊端，主要體現(xiàn)在預(yù)防腐敗和懲治腐敗兩個(gè)方面。在預(yù)防腐敗方面，往往依靠主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起戰(zhàn)役式的、突擊式的反腐敗專項(xiàng)整治。而間斷性的、無(wú)規(guī)律性的反腐專項(xiàng)整治只能階段性的壓制問(wèn)題，并不能長(zhǎng)久有效的預(yù)防腐敗?？v觀我國(guó)過(guò)去的反腐歷史，從反腐到反彈，從反彈到反腐形成了一種惡性循環(huán)，并造成了嚴(yán)重后果，讓群眾對(duì)國(guó)家的反腐失去信心。在懲治腐敗方面，職務(wù)犯罪案件的查辦主要依靠領(lǐng)導(dǎo)的“旨意”。這主要表現(xiàn)在腐敗案件的辦理需要主要領(lǐng)導(dǎo)的批復(fù)辦理。在一些地方，法律監(jiān)督的權(quán)力卻地方化、部門化、個(gè)人化，對(duì)案件的查辦、對(duì)違法人員的處理，變通性很大，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行法定標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人的權(quán)力可以干涉滲透到整個(gè)的辦案過(guò)程。按照法律和政策文件要求，當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)有權(quán)查處干部腐敗問(wèn)題或干部違反犯罪行為，但往往要請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)才能開始案件的偵辦，嚴(yán)重的掣肘了辦案機(jī)關(guān)的工作，打擊了辦案人員的反腐信心。

(二)反腐敗相關(guān)法律法規(guī)不健全

我國(guó)黨和政府針對(duì)反腐問(wèn)題，制定了一些法律、行政規(guī)章和黨內(nèi)規(guī)定，取得了一定成效，但對(duì)現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)中存在的各種問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)重視。一是重復(fù)立法，數(shù)量偏多。就現(xiàn)行反腐敗法規(guī)來(lái)看，存在長(zhǎng)遠(yuǎn)目的性不強(qiáng)，重復(fù)性較高的問(wèn)題，如中央和各個(gè)地方部門關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部公費(fèi)出國(guó)考察的問(wèn)題就先后頒布了幾十項(xiàng)相關(guān)規(guī)則，但是這些規(guī)定的內(nèi)容大同小異。沒(méi)有一條清晰的限制國(guó)家公務(wù)人員公費(fèi)出國(guó)的法律思路，也難以達(dá)到限制公共資源浪費(fèi)的目的；二是立法質(zhì)量亟待提高。我國(guó)一些反腐敗的法律法規(guī)在語(yǔ)義表達(dá)上存在一定漏洞，經(jīng)常會(huì)使用一些比較籠統(tǒng)的語(yǔ)言，讓執(zhí)行者理解存在一些誤區(qū)，也給不法分子有機(jī)可乘，利用法律法規(guī)的漏洞，謀取不正當(dāng)私利。如一個(gè)完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)由行為模式和法律后果兩部分組成，雖然在我國(guó)法規(guī)中包含了許多“不允許”、“嚴(yán)禁”等禁止性規(guī)定，但缺乏違反反腐敗法律時(shí)應(yīng)承擔(dān)什么樣的后果的規(guī)定，既沒(méi)有及時(shí)告知執(zhí)法者如何處理，也沒(méi)有能夠及時(shí)警示和告誡想要違法犯罪的人；三是操作性不強(qiáng)的情況普遍存在。如《刑法》有一項(xiàng)法律規(guī)定即“公務(wù)員巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”，主要是嚴(yán)懲那些不能合理交代其巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源的腐敗人員。可在現(xiàn)實(shí)情況下，某些司法機(jī)關(guān)受到各方面的潛在關(guān)系影響下，就有機(jī)會(huì)將最高量刑為死刑的受賄罪和貪污罪定性為最高量刑期限為有期徒刑五年的巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，借助這一條款掩蓋腐敗分子的罪行，也降低了腐敗分子違法成本。

(三)國(guó)內(nèi)反腐法律與國(guó)際反腐法律銜接不夠

隨著經(jīng)濟(jì)全球化快速發(fā)展，尤其是科技信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，世界各國(guó)相互聯(lián)系、相互依賴程度不斷提高，貪污受賄等腐敗犯罪逐漸體現(xiàn)國(guó)際化態(tài)勢(shì)。犯罪份子將腐敗資金轉(zhuǎn)移到國(guó)外、腐敗犯罪嫌疑人潛逃到國(guó)外的現(xiàn)象呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，腐敗犯罪問(wèn)題牽扯到了國(guó)與國(guó)之間的法律關(guān)系，為此《聯(lián)合國(guó)反腐公約》反腐敗法律文件應(yīng)運(yùn)而生。2005 年，我國(guó)批準(zhǔn)加入并開始將《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》付諸實(shí)施。由于目前的相關(guān)法規(guī)和管理體制不完善，金融外匯管制系統(tǒng)尚未建立起對(duì)大額資金外流進(jìn)行有效監(jiān)控的預(yù)警機(jī)制，難以做到有效防止資本外逃，從而給資本外逃預(yù)留下較大的空間。[3]如資金追回制度是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的最大創(chuàng)新，而資金追回制度卻是我國(guó)現(xiàn)行法律中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。目前，從資產(chǎn)扣押、資產(chǎn)凍結(jié)的具體操作，到資產(chǎn)追回的具體措施、資產(chǎn)沒(méi)收判決的承認(rèn)，以及對(duì)失蹤、逃跑、死亡犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)處理等等，我國(guó)還處在法律依據(jù)比較少的階段，缺乏一整套完備的法律制度。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)反腐法律機(jī)制的對(duì)策

(一)建立獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)

在我國(guó)的反腐機(jī)構(gòu)中，主要依靠黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門。雖然十八大以后，我國(guó)對(duì)紀(jì)委部門進(jìn)行了改革。紀(jì)委書記由當(dāng)?shù)攸h委和上級(jí)紀(jì)委共同研究決定，但是紀(jì)委還是沒(méi)有脫離黨委的領(lǐng)導(dǎo)，仍然受制于同級(jí)黨委管轄。為確保反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，反腐機(jī)構(gòu)只和該部門內(nèi)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間有明確的隸屬關(guān)系，不受其他機(jī)構(gòu)干預(yù)。為有效發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的反腐職能，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行垂直管理，實(shí)行對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督檢查。紀(jì)委的工作經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)政府給予保障，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)。只有紀(jì)委機(jī)關(guān)獨(dú)立于同級(jí)黨委才能有效的實(shí)現(xiàn)其職能，才能有效的實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督。如果反腐敗機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立性和權(quán)威性，不能有效監(jiān)督和震懾腐敗對(duì)象，那么就不會(huì)有真正監(jiān)督權(quán)威以及公正的監(jiān)督過(guò)程。只有法律才能使反腐敗機(jī)構(gòu)徹底擺脫其他機(jī)關(guān)的牽制和影響，全心全意打擊腐敗，切實(shí)貫徹懲治腐敗的各項(xiàng)措施。

(二)加快制定專門反腐敗法

反腐敗法律制度體系的建立關(guān)鍵在于制定出一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、切實(shí)可行的相關(guān)法律法規(guī)制度，雖然目前我國(guó)出臺(tái)的反腐法律規(guī)范比較多，但我國(guó)在反腐領(lǐng)域缺少一部系統(tǒng)的《反腐敗法》，而國(guó)外大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都制定有專門的《反腐敗法》。制定《反腐敗法》，應(yīng)考慮從四個(gè)方面去著手：《反腐敗法》法的法律本體應(yīng)該將預(yù)防法和懲治法相結(jié)合，而非一部單一的檢控法；應(yīng)規(guī)定權(quán)利和職責(zé)，而不是簡(jiǎn)單的對(duì)法律倡導(dǎo)和宣言；應(yīng)是綜合性治理比較強(qiáng)的法律，而不僅僅局限于法律監(jiān)督范疇；應(yīng)是主體多樣化的法律，而非單一主體的法律?？偨Y(jié)吸收過(guò)去國(guó)內(nèi)外一些立法中成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)，從而使這部法律的作用得以真正的發(fā)揮。

(三)加快國(guó)內(nèi)立法銜接《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》

為加強(qiáng)國(guó)際間的反腐合作，共同打擊腐敗犯罪份子。我國(guó)應(yīng)成立國(guó)際反腐專門機(jī)構(gòu)，在法律及相關(guān)制度上完善國(guó)內(nèi)反腐機(jī)制，阻斷腐敗犯罪嫌疑人外逃的出路。國(guó)內(nèi)立法與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的銜接缺失，要求適當(dāng)修改或制定國(guó)內(nèi)法，在保留我國(guó)固有法律前提下，融合與《公約》精神一致的法律法規(guī)。這種法律法規(guī)應(yīng)包括實(shí)體法、程序法、刑事司法、協(xié)助法。制度的配套完善和立法本身一樣的重要，且這種配套完善應(yīng)以法律作為保障。第一，建立缺席審判制度。如果掌握了在逃腐敗犯罪嫌疑人的證據(jù)，對(duì)外逃份子可以先進(jìn)行審判，再追究其刑事責(zé)任；第二，建立財(cái)產(chǎn)追回配套制度。具體包括規(guī)范化的贓款贓物確認(rèn)制度和健全的銀行控制和追繳腐敗財(cái)產(chǎn)制度；第三，建立雙向的國(guó)際合作程序。在對(duì)外方面建立國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)外機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法合作的明確程序，在對(duì)內(nèi)方面建立外國(guó)機(jī)構(gòu)請(qǐng)求我國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法合作的明確程序。如根據(jù)最高人民檢察院有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的司法協(xié)助事宜，由最高人民檢察院外事局負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)和對(duì)外聯(lián)絡(luò)，由省級(jí)檢察院負(fù)責(zé)承辦。這類明確清晰的程序，更有利于國(guó)際合作的規(guī)范化、制度化。[4]

(四)進(jìn)一步健全反腐法律規(guī)范體系

實(shí)行法制反腐敗必須遵從預(yù)防與懲治并重，建立和完善我國(guó)反腐敗法律規(guī)范體系，必須從我國(guó)實(shí)情出發(fā)，采取立法、司法和行政相結(jié)合的手段，確保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，而不是一紙空文。第一，將規(guī)范公務(wù)人員行為納入法律制度。我國(guó)雖然已經(jīng)建立了公務(wù)員聘任考核、廉政保證、禁止公務(wù)員私人經(jīng)商辦企業(yè)、公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、嚴(yán)格限制接受禮品和宴請(qǐng)、公共機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)受托管理與審計(jì)等方面制度，但還只是停留在政策法規(guī)層面，而且是單項(xiàng)的政策法規(guī)，并沒(méi)有在立法、執(zhí)法、司法和行政等層面形成系統(tǒng)的反腐敗法律制度。要正確認(rèn)識(shí)和處理黨規(guī)與國(guó)家法律體系的關(guān)系，使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在各自不同的領(lǐng)域發(fā)揮作用，形成一個(gè)系統(tǒng)的法律制度，相互配合和補(bǔ)充，讓預(yù)防和懲治公職人員腐敗犯罪有法可依。第二，建立公眾參與反腐敗法律制度。民主和法治相互聯(lián)系、相互依靠，沒(méi)有無(wú)民主的法治，也沒(méi)有無(wú)法治的民主。法治社會(huì)一定是在高度民主的前提下形成的。世界各國(guó)都普遍認(rèn)識(shí)到，在預(yù)防與打擊腐敗違法犯罪方面，僅僅依靠政府部門和反腐機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還必須要有廣泛的社會(huì)力量參與，建立與反腐敗相適應(yīng)的社會(huì)參與法律制度。在法治國(guó)家，人民群眾不僅有權(quán)參與反腐法律和制度的制定和修改，而且還會(huì)以主人翁的心態(tài)行使自身的監(jiān)督權(quán)力，并對(duì)腐敗行為進(jìn)行揭發(fā)。第三，將新聞監(jiān)督反腐納入法律制度。一些言論自由程度比較高的國(guó)家，新聞監(jiān)督往往成為反腐監(jiān)督的重要力量。雖然我國(guó)在新聞監(jiān)督上反腐擔(dān)負(fù)著重要宣傳的職能，在反腐倡廉中也已顯示越來(lái)越大的作用，但是如何規(guī)范反腐新聞的報(bào)道，如何保障媒體新聞人舉報(bào)和監(jiān)督腐敗官員不受到其威脅，如何有效的保障媒體新聞人有正常的發(fā)布腐敗現(xiàn)象的渠道，都值得我們?nèi)ニ伎?。我?guó)應(yīng)盡快制定和出臺(tái)一部相關(guān)法律，以便真正從法律上保證輿論監(jiān)督功能和作用的發(fā)揮。

[1]王關(guān)興，陳揮.中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉史[M].上海：上海人民出版社，2001.

[2]周羅庚，夏禹龍.從人治反腐轉(zhuǎn)向制度反腐[J].科學(xué)社會(huì)主義，2006，(4).

[3]張國(guó)星，黎津平.打擊外逃貪官維護(hù)法律尊嚴(yán)[J].求實(shí)，2010，(6).

[4]祁建平.《反腐公約》與我國(guó)反腐法律機(jī)制的完善[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，(2).