社會組織直接登記政策執(zhí)行中的類別界定問題研究*

楊 丹

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

一、政策執(zhí)行中四類社會組織類別界定問題的提出

國務(wù)院機構(gòu)改革職能轉(zhuǎn)變方案和十八屆三中全會《決定》明確提出“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類這四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理”。據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自該政策出臺之后，全國27 個省市自治區(qū)相繼展開社會組織登記政策的調(diào)整，將之納入執(zhí)行層面。這意味著自2013 年3 月起，各地民政部門的實務(wù)工作者和擬成立社會組織的籌辦人逐步面臨著登記政策的變化。但是“直接登記的四類社會組織”，其內(nèi)涵和外延并未相應形成統(tǒng)一的分類標準。

通過查找相關(guān)文獻和各省市自治區(qū)自政策執(zhí)行以來的有關(guān)社會組織直接登記政策的文件，展開針對民政登記實務(wù)工作人員的《“‘直接登記的四類社會組織’在登記工作中的應用”》問卷調(diào)查(發(fā)放問卷120 份，收回有效問卷105 份)，發(fā)現(xiàn)這一政策在執(zhí)行過程中面臨著類別界定的問題。在登記政策的變化過程中，由于缺乏對“直接登記的四類社會組織”的權(quán)威認定，僅應用原來民政部門沿用的分類體系已無法滿足當前的登記工作需要。行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織都面臨登記過程中的類別認定問題。如圖1、圖2 和圖3 所示，在目前的實踐工作中，認定過程依賴于查閱文件和主觀判斷，這使得實踐工作難以開展，偏差難以避免。一些明顯與某類社會組織字面意義相吻合的社會組織容易得到認定和登記，一些與四類社會組織的名稱不完全吻合的社會組織則難以認定。實務(wù)工作人員在判定待登記社會組織是否應納入“直接登記的四類社會組織”的考量時，存在著不同程度的疑問。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，確定是否應登記為公益慈善類社會組織的過程中存在的問題最多，54%的受訪者認為在這一領(lǐng)域出現(xiàn)了最多的難以判定的情形，其次是科技類(29.05%)、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類(16%)，認為行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的判定在實務(wù)中存疑的情形最少(0.95%)。

圖1 對擬登記的社會組織屬于何種類別的判定依據(jù)

圖2 在登記過程中是否出現(xiàn)過難以判定是否應直接登記的情形

圖3 在“直接登記的四類社會組織”登記實務(wù)中難以判定的情形最多的類別

二、直接登記的四類社會組織類別界定問題的表現(xiàn)

(一)行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的類別界定問題

行業(yè)協(xié)會和商會是社會團體中經(jīng)濟類社團中比較典型的一類。從1993 年11 月黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》等多個黨中央、國務(wù)院的重要公報和文件中明確了行業(yè)協(xié)會、商會的范疇。因此對這一類社會組織的界定問題較小。問卷調(diào)查的結(jié)果也佐證了這一點：99%的被調(diào)查者認為“在難以判定社會組織是否屬于“直接登記的四類社會組織”，判定是否屬于行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的情形最少”，92%的被調(diào)查者表示能否準確說出行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的特征。

但是在已有的對行業(yè)協(xié)會商會的界定中，不同地區(qū)存在的一些差異影響著對行業(yè)協(xié)會商會類組織的判別：

1.“行業(yè)協(xié)會”與“商會”的區(qū)別是否重要。部分省市僅規(guī)范“行業(yè)協(xié)會”，而未對“商會”進行規(guī)范，要求商會參照行業(yè)協(xié)會進行登記管理。根據(jù)上海市的相關(guān)文件，行業(yè)協(xié)會是指由同類企業(yè)及其他經(jīng)濟組織自愿組成，實行行業(yè)服務(wù)和自律管理的社會團體。以企業(yè)為會員的商會，按照《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》，參照行業(yè)協(xié)會登記管理。廣東省《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》認為行業(yè)協(xié)會是指從事相同性質(zhì)經(jīng)濟活動的經(jīng)濟組織，為維護共同的合法經(jīng)濟利益而自愿組織的非營利性社會團體。……行業(yè)協(xié)會可命名為行業(yè)商會。而部分省市將行業(yè)協(xié)會和商會做出區(qū)分，認為行業(yè)協(xié)會是指按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類，由同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)、其他經(jīng)濟組織組成的行業(yè)性社會團體。而商會指由從事同一類商品或者勞務(wù)的貿(mào)易或服務(wù)企業(yè)組成的社會團體。認為行業(yè)協(xié)會是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，而商會是商業(yè)流通環(huán)節(jié)的經(jīng)濟組織集合。

2.在衡量能否登記為行業(yè)協(xié)會和商會時，對會員數(shù)量和會員形式規(guī)定的差異。如個體工商戶能否作為行業(yè)協(xié)會和商會的會員在各省的認定上是有所不同的，部分地區(qū)的登記管理規(guī)定要求行業(yè)協(xié)會和商會的會員必須為企業(yè)或包含其他經(jīng)濟組織的單位會員；部分地區(qū)對個體工商戶參與商會予以認可，但在衡量會員規(guī)模時，對于個體會員和單位會員混合的情況與全部為單位會員的情況，登記要求的數(shù)目是有差異的；部分地區(qū)對個體工商戶參與商會予以認可，并且未將個體會員和單位會員混合的情況與全部位單位會員的情況區(qū)別對待。

3.對異地商會能否納入直接登記之列存在分歧。異地商會可定義為是由同一原籍地的外來投資企業(yè)(包括個體工商戶)等經(jīng)營性單位在其注冊登記地依法自愿成立的社會團體。在對異地商會是否納入直接登記的判定中，在抽查的12 省份對“直接登記的四類社會組織”的判定文件中，2 省份明文規(guī)定“直接登記的四類社會組織”中的行業(yè)協(xié)會商會類社會組織包含“異地商會”，2 省份明文規(guī)定“直接登記的四類社會組織”中的行業(yè)協(xié)會商會類社會組織不包含“異地商會”，其他8 省份并未在文件中明確是否包含。

(二)科技類社會組織的類別界定問題

科技類社會組織在國際通行的幾種社會組織分類中都沒有設(shè)為專門的類別。問卷顯示，僅73%被調(diào)查的登記實務(wù)工作者能準確說出科技類社會組織的特征，顯著低于對行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的認知。根據(jù)我國關(guān)于科技類社會組織的規(guī)范文件，科技類社會組織包括：科技類社會團體和科技類民辦非企業(yè)單位?？萍碱惿鐣F體主要指科技類協(xié)會、學會和研究會等學術(shù)團體。科技類民辦非企業(yè)單位，是指主要利用非國有資產(chǎn)舉辦，不以營利為目的，專門從事科學研究與技術(shù)開發(fā)、成果轉(zhuǎn)讓、科技咨詢與服務(wù)、科技成果評估以及科學技術(shù)知識傳播和普及等業(yè)務(wù)的民辦非企業(yè)單位。據(jù)國科發(fā)政字[2000]209 號文件《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，可將此類組織劃分為六類：(1)主要從事科學研究與技術(shù)開發(fā)業(yè)務(wù)的科學技術(shù)研究院(所、中心)；(2)主要從事科技成果轉(zhuǎn)讓與擴散業(yè)務(wù)的科學技術(shù)轉(zhuǎn)移(促進)中心；(3)主要從事科技咨詢、服務(wù)和培訓業(yè)務(wù)的科技咨詢中心(部)、技術(shù)服務(wù)中心(部)和技術(shù)培訓中心(部)；(4)主要從事科技成果評估業(yè)務(wù)的科技評估事務(wù)中心(所)；(5)主要從事科學技術(shù)知識普及業(yè)務(wù)的科技普及(傳播)中心；(6)其他從事科學技術(shù)活動的科技類民辦非企業(yè)單位。

在對科技類社會組織的直接登記問題上，涉及到如下問題：

1.軟科學和哲學社會科學類的社會組織能否納入此類？從各省(除目前已試點所有社會組織直接登記改革的省份)的相關(guān)文件中，都能看到將“科技類社會組織”局限在“自然科學和技術(shù)工程科學”或“自然科學、農(nóng)業(yè)科學、醫(yī)藥科學和技術(shù)工程科學”這些領(lǐng)域。雖沒有明文規(guī)定哲社科學和管理科學不能納入直接登記的范疇，但從字義理解，應將哲社科學和管理科學相關(guān)的社會團體和民辦非企業(yè)單位排除在直接登記的范疇之外。同為學術(shù)團體，因為學科不同卻依據(jù)不同的登記規(guī)則。這一做法符合什么原則呢？在實務(wù)操作中如何看待，這需要在分類原則中予以闡明。

2.科技類社會組織的非營利問題如何保證？在調(diào)查和訪談中發(fā)現(xiàn)，在科技類社會組織的登記問題上，困惑亦存在于對科技類組織的定性——這涉及到一個社會組織認定的基本特征問題即“非營利性”。從事科技方面的工作，與創(chuàng)新緊密相連，除了基礎(chǔ)科研難以直接市場化之外，其他很多科學技術(shù)的開發(fā)、科技的評估、推廣和科技咨詢都可以與市場密切聯(lián)系，而這些在登記之時卻無法非常明確地予以判定(在科技類社會組織所闡明的幾種類型中，均有類似的企業(yè)組織或企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在并發(fā)揮作用)。而一個作用于科技領(lǐng)域的組織，在存在非常顯著的營利可能的情況下，直接登記為社會組織，享受免稅待遇，能否在直接登記之后保證其“非營利性”。

(三)公益慈善類社會組織的類別界定問題

被問及能否準確說出公益慈善類社會組織的特征時，20%的被調(diào)查者給出否定答案，這在直接登記的四類社會組織中是最高的，從側(cè)面印證了公益慈善類社會組織的類別界定在實務(wù)登記中的疑問最多。首先，從涉及的組織形式來看，公益慈善類社會組織涵蓋了社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三種；其次，公益慈善類社會組織代表了社會組織的主要功能，涉及到最廣泛的內(nèi)容。(甚至在廣義的理解中，“社會組織”和“慈善組織”是相互通用的。)但是在當前政策中，公益慈善類組織應僅涵蓋社會組織中的某些類別。

在對公益慈善類社會組織進行界定的過程中，涉及到如下問題：

1.環(huán)保類社會組織是否納入這一類別？在不同地區(qū)對“四類直接登記的社會組織”的界定中，對“公益慈善類”社會組織的解讀詳略各不相同。有些涉及到了絕大部分的社會組織，有些僅僅提到某幾個領(lǐng)域。如廣東省對公益服務(wù)類社會組織這樣界定：“本規(guī)定所稱公益服務(wù)類社會組織是指承擔面向社會，為社會公眾和社會發(fā)展提供公益慈善和社會服務(wù)，具有社會性、保障性和非營利性特點的社會組織，包括基金會、公益性民辦非企業(yè)單位和公益性社會團體。其業(yè)務(wù)范圍涵蓋以下內(nèi)容：開展救災救助、扶貧濟困、扶助殘疾人等活動；為勞動就業(yè)、教育培訓、科學技術(shù)、文化體育、衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)提供資助和公益性服務(wù)；為環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)提供資助和公益性服務(wù)；為促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)提供資助和公益性服務(wù)。”河南省對“公益慈善類”社會組織的界定是指從事扶貧濟困、救孤助殘、助老扶弱、賑災救援以及教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等公益服務(wù)活動的社會組織。河北省則是：開展扶貧濟困、扶老助孤、賑災救助等社會服務(wù)活動的服務(wù)性、公益性、非營利性社會團體及民辦非企業(yè)單位，未將社會事業(yè)單位在界定中列舉出來。

2.維權(quán)類社會組織比如上訪人員的扶助組織、農(nóng)民工的維權(quán)組織應否納入這一類別？

3.互益類的慈善組織應否納入這一類別？現(xiàn)實中一些以互益為主要特征的興趣團體同時從事微公益(如：驢友組織，在旅途中對途徑偏遠學校捐助物品)，它們是否作為“公益慈善類社會組織”處理呢？

4.在對公益慈善進行判別時可能出現(xiàn)的理解偏差。在辨識是否“公益慈善”時，人們的認知上出現(xiàn)的偏差，比如，對一些在道義上價值理念上存在分歧的領(lǐng)域如何判斷？比如，某位發(fā)起人意欲發(fā)起建立類似同性戀者扶助的組織。而對待“同性戀”這一現(xiàn)象，當前社會發(fā)展中民眾的態(tài)度和官方的態(tài)度有所分歧，一方面這一現(xiàn)象客觀存在，另一方面這一現(xiàn)象的存在并未受到官方支持(我國并非支持同性婚姻的國家)，這類組織能否納入公益慈善類組織而直接登記，應依據(jù)什么來做出判斷？

(四)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的類別界定問題

“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”在社會組織的界定上是一種新穎的提法，在對其進行界定的過程中，簡單的如《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》為“圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)居民的多樣化需求提供服務(wù)的社會組織”；略為詳盡的如《浙江省民政廳關(guān)于開展四類社會組織直接登記工作的通知》規(guī)定：“為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供公益服務(wù)、慈善救助、文化娛樂、社區(qū)協(xié)同管理等服務(wù)的基層社會組織”；《四川省民政廳關(guān)于開展社會組織直接登記的通知(試行)》規(guī)定：“街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))或者社區(qū)(村)地域范圍內(nèi)開展或從事以滿足社區(qū)居民各種生活需求為目的的各類社區(qū)社會組織”；江蘇省四類社會組織直接登記管理暫行辦法(征求意見稿)則規(guī)定：“面向社區(qū)，為滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民生活需求、促進社區(qū)和諧發(fā)展，以開展或參與開展公共服務(wù)、公益服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容的社會組織”。在調(diào)查過程中，84%的被調(diào)查者能準確說出城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的特征，略低于行業(yè)協(xié)會商會類，但是高于其他兩類，說明雖對此類社會組織的界定并不十分統(tǒng)一，但在實務(wù)中造成的困擾并不大。

在本類社會組織的界定中，存在的問題是：

1.如何看待城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織與公益慈善類社會組織的重疊問題。因“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”涉及到的分類方式與前三類有所區(qū)別，在界定中存在的一個繞不開的問題就是：與第三類“公益慈善類社會組織”的范疇必有重疊，如需將四個分類彼此獨立(一般而言，任何一個分類體系中的各個類別應各自獨立)，則須在第三類“公益慈善類”中排除服務(wù)于“城鄉(xiāng)社區(qū)”的各種社會組織。

2.城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織界定的關(guān)鍵是什么？在判定一個擬登記的社會組織是否納入“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”并予以直接登記，應主要考慮哪些問題呢？在基層存在的社會組織中，往往發(fā)育不全，一些傳統(tǒng)組織帶有宗族色彩，一些基層組織雖使民眾獲益，但收取費用難以確定其是否“非營利”，如當前農(nóng)村形成的眾多“合作社”，有些地方作為企業(yè)(經(jīng)濟性組織)，有些地方作為互益性社團來看待，此類情形究竟應如何來判斷？

(五)普遍存在的共性問題

根據(jù)對各省市相關(guān)文件的收集整理、文獻分析、問卷調(diào)查和實地訪談，雖然不同類別在實務(wù)中因類別界定不明所產(chǎn)生的疑問的多少不同，甚至界定標準有無的緊迫性不一，卻普遍存在著這樣的一些共性問題：

1.語焉不詳。各省市都有針對中央文件的政策發(fā)布通知，并且在通知中或多或少會對四類社會組織進行解釋說明，但往往不夠詳盡，既沒有與原執(zhí)行文件間的比對，也沒有范圍或特征的界定，難以直接作為實務(wù)工作的參照物。

2.標尺不一。在不同省市對這四類社會組織的認定中，存在著不同的標準。比如，在對“行業(yè)協(xié)會商會”直接登記的認定中，有些省市將“異地商會”排除在外，而有些省市將之涵蓋在直接登記的范疇之內(nèi)。

3.特征描述缺乏。要羅列出直接登記的四類社會組織中任何一類的全部表現(xiàn)形式，事實上是很難實現(xiàn)的，但是歸納出每類組織的基本特征，以利于在實務(wù)操作中進行判別，則是可以實現(xiàn)的，而在目前的各省市實務(wù)中，都罕見對各類社會組織基本特點的描述。這些問題的解決最終需要由建立完善的分類依據(jù)和類別邊界來實現(xiàn)。

三、直接登記的四類社會組織類別界定問題的解決思路

在對社會組織分類的研究和實務(wù)中，國際通用的做法是按照社會組織的功能(或提供的產(chǎn)品或服務(wù)的領(lǐng)域)來分類，鮮見將社會組織按照登記的難易來分類。但是，在日本的社會組織發(fā)展過程中，曾有通過《特定非營利活動促進法》來推動特定的社會組織登記成立的做法。根據(jù)我國的社會組織發(fā)展現(xiàn)狀和當前的社會治理水平，將社會組織按照“直接登記”和“非直接登記”來區(qū)分，是我國在對社會組織管理體制改革中的過渡性做法。這一做法的開創(chuàng)性使得類別界定的標準難以通過參照別國做法的方式解決。通過緊緊圍繞政策目的本身并結(jié)合我國社會組織登記的特點來定位直接登記的社會組織的類別標準是可行的。我國目前在社會組織直接登記政策執(zhí)行過程中的類別界定問題實際上可以描述為：當與基本分類方法存在沖突或疑問的情況下，采取何種邏輯(原則)進行分析和判斷？這將意味著可以考慮通過建立一套分類原則，使之符合本項政策的本意。

因此，在試圖解決上述類別界定問題，展開進一步研究中，必須明確，“直接登記的四類社會組織”這一分類方式是對社會組織登記制度改革探索中的過渡性政策，具有強烈的時代特色。這種時效性決定了分類標準必須要滿足過渡性政策所應達到的功能：(1)梳理出四類社會組織的意義在于按照“直接登記的四類社會組織”政策展開改革，對現(xiàn)有體制的沖擊最小。因此立足于當前已有的官方對社會組織的基本分類是需要把握的第一個重要依據(jù)(不排除對現(xiàn)有基本分類方法的微調(diào))；(2)對四類社會組織進行區(qū)分的意義在于按照“直接登記的四類社會組織”政策展開改革，對新的社會組織管理體制的形成作用最大。因此必須在衡量各類組織可能與政府產(chǎn)生沖突的可能性、各類組織可能帶來的矛盾緩解能力來解讀政策并形成分類。因此，各地區(qū)社會組織的發(fā)育情況、歷史條件等也應作為確定各地各類邊界的分類依據(jù)，允許在定義四類直接登記的社會組織的邊界時范圍的彈性——即根據(jù)各地區(qū)社會組織的發(fā)育程度和歷史條件等決定改革的步伐大小和速度快慢。

遵循上述思路，針對政策執(zhí)行中甄別出的具體類別界定問題，設(shè)置一套認定標準(或分類原則)，將有利于這一政策執(zhí)行的可行性和準確性。

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