寧 逵,劉雨夕
(1.黑龍江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,哈爾濱150008;2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,哈爾濱150030)
小城鎮(zhèn)乃“城之尾、鄉(xiāng)之首”,是城市與農(nóng)村銜接的紐帶和橋梁,小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)解決中國(guó)“三農(nóng)”問題、加快中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局實(shí)現(xiàn)具有決定作用。中國(guó)一直非常重視小城鎮(zhèn)發(fā)展,黨的十七大報(bào)告明確提出,“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的戰(zhàn)略要求。黨的十八大提出,“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。兩次會(huì)議關(guān)于城鎮(zhèn)化的論述一脈相承,層次遞進(jìn),勾勒出中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的藍(lán)圖,明確了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展在整個(gè)城鎮(zhèn)化過程中占據(jù)的戰(zhàn)略地位。
近幾年,中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模逐步擴(kuò)大,聚集效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。截至2011年底,全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量為19 683個(gè),建制鎮(zhèn)數(shù)量占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比重為59.2%。建制鎮(zhèn)規(guī)模也穩(wěn)步發(fā)展,2011年平均每個(gè)建制鎮(zhèn)擁有人口達(dá)4.1萬,比2001年增長(zhǎng)18.8%。經(jīng)過近十年的發(fā)展,中國(guó)城鎮(zhèn)化資源整合和重組不斷加強(qiáng),經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升。其中,平均每鎮(zhèn)的企業(yè)從業(yè)人數(shù)為5 747人,比2001年增長(zhǎng)36.3%;平均每鎮(zhèn)的企業(yè)實(shí)交稅金總額為5 536萬元,比2001年增長(zhǎng)4.1倍,年均增長(zhǎng)19.8%[1]。由此可見,中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)已取得長(zhǎng)足發(fā)展,但目前也暴露出許多亟待解決的問題。
1.城鎮(zhèn)規(guī)劃欠缺。中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺乏科學(xué)合理規(guī)劃,建設(shè)隨意性較大,致使小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局不合理,功能定位模糊,小城鎮(zhèn)建設(shè)水平低,重復(fù)建設(shè)多,特色不突出,發(fā)展后勁不足。另一方面,即使有規(guī)劃,其權(quán)威性也不足,甚至受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有相當(dāng)多的小城鎮(zhèn)不按原有規(guī)劃隨意改變土地用途、隨意建設(shè)新項(xiàng)目,華而不實(shí)的“形象工程”時(shí)有出現(xiàn),有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至將領(lǐng)導(dǎo)命令凌駕于規(guī)劃之上,每到領(lǐng)導(dǎo)人事更迭,就對(duì)規(guī)劃隨意改動(dòng),使規(guī)劃缺乏權(quán)威性和持久性。
2.基礎(chǔ)配置薄弱。中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元管理體制,這一體制以優(yōu)先發(fā)展城市為出發(fā)點(diǎn),資源配置向城市傾斜,針對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足,而且大部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,自身積累不足,缺乏資金投入,致使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)不能滿足居民的需要。
3.產(chǎn)業(yè)層次低下。由于小城鎮(zhèn)自身?xiàng)l件、資源稟賦、人力資源等方面限制,多數(shù)小城鎮(zhèn)沒能培育出自己的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主,二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩,對(duì)勞動(dòng)力吸納能力有限,缺乏穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)。而且小城鎮(zhèn)由于規(guī)模小、相對(duì)閉塞、與城市和周邊農(nóng)村聯(lián)系不夠緊密,也沒能真正發(fā)揮紐帶和橋梁作用,喪失了很多提升產(chǎn)業(yè)層次的機(jī)會(huì)。同時(shí),農(nóng)民文化素質(zhì)偏低,缺乏城市型技能,不能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)人才的需求,也阻礙了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次升級(jí)。
4.融資渠道匱乏。目前,中國(guó)小城鎮(zhèn)的投融資渠道呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn),但資金來源依然匱乏。政府作為小城鎮(zhèn)建設(shè)理所當(dāng)然的最主要投資者,由于要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)、地區(qū)間的發(fā)展需求,資金投入過于分散,不能完全滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)需要。小城鎮(zhèn)自身由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,資金籌措能力有限,而且稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍吃緊,資金缺乏,即使有意愿在小城鎮(zhèn)投資也力不從心。社會(huì)資本吸納方面,由于沒有建立行之有效的運(yùn)行機(jī)制,致使各類社會(huì)資本投資小城鎮(zhèn)建設(shè)渠道不暢,沒能發(fā)揮應(yīng)有作用。
5.生態(tài)環(huán)境惡化。由于小城鎮(zhèn)管理部門自身水平限制,只重眼前利益,缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題不夠重視,在招商引資過程中主動(dòng)降低門檻,接納大城市淘汰的污染企業(yè)入住小城鎮(zhèn)。同時(shí),由于大多數(shù)小城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施落后,沒有相應(yīng)的污染處理設(shè)備,垃圾收集、處理和清運(yùn)設(shè)備嚴(yán)重不足等原因,致使小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。
“他山之石,可以攻玉”,在小城鎮(zhèn)建設(shè)的道路上,發(fā)達(dá)國(guó)家走在了前面,雖然中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家存在基本國(guó)情、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面差異,但那些超越國(guó)情的規(guī)律性做法還是給我們提供了可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和引以為戒的失敗教訓(xùn),也為中國(guó)建設(shè)小城鎮(zhèn)提供了有意義的啟示。
1.突出規(guī)劃的指導(dǎo)地位。第一,在制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃方面,應(yīng)該建立起有效的公眾參與機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)民、商人、教師等直接利益相關(guān)群體積極建言獻(xiàn)策。在美國(guó),公眾可全過程參與城市規(guī)劃,并設(shè)有許多官對(duì)民和民對(duì)官性質(zhì)的機(jī)構(gòu),以保障民眾能充分參與城市規(guī)劃,如“小區(qū)規(guī)劃辦公室”不僅向政府提供相關(guān)信息和資料,也為市民提供規(guī)劃技術(shù)服務(wù)。第二,立法確保規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。澳大利亞的城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦在議會(huì)上表決通過,就成為地方法律,由議會(huì)監(jiān)督實(shí)施,如果實(shí)施過程中需要調(diào)整,任何人無權(quán)擅自決定,而需經(jīng)由議會(huì)討論通過后方能修改。第三,規(guī)劃的制定具有前瞻性。如美國(guó)小城鎮(zhèn)的市區(qū)規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)功能個(gè)性、布局合理,而且注重規(guī)劃的長(zhǎng)期性,并從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮投資較大、涉及民生的公共設(shè)施建設(shè),如交通、供水、供電、通訊、垃圾處理等,規(guī)劃制定時(shí)即為今后的改擴(kuò)建留出余地,避免重復(fù)建設(shè)。第四,注意保護(hù)環(huán)境。在小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí),德國(guó)一直把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首要位置,并通過立法將環(huán)境保護(hù)上升到法律層面,以此制約小城鎮(zhèn)建設(shè)所有環(huán)節(jié),杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),讓可能對(duì)環(huán)境造成不良影響的產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)無立足之地。
2.加強(qiáng)城市環(huán)境建設(shè),完善公共服務(wù)配套。第一,加強(qiáng)自然、人文環(huán)境建設(shè)。德國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)最具代表性,德國(guó)政府在建設(shè)用地上控制非常嚴(yán)格,城市建設(shè)的主要精力不是放在修建樓臺(tái)亭榭上,而是進(jìn)行大范圍植樹、大面積栽花種草,以綠取勝。為加強(qiáng)人文環(huán)境建設(shè),凸顯小城鎮(zhèn)文化品位,德國(guó)政府還撥??钣糜诰S修和保護(hù)建成200年以上的建筑,使每座城市都顯得富有歷史底蘊(yùn)和文化品位,和諧之中彰顯出個(gè)性。第二,完善公共服務(wù)。美國(guó)為增強(qiáng)小城鎮(zhèn)吸引力,在完善小城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套上很下功夫,不僅在小城鎮(zhèn)建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、銀行、商場(chǎng)、賓館等設(shè)施,還建設(shè)有圖書館、各類體育場(chǎng)館、博物館、文化藝術(shù)中心等休閑活動(dòng)設(shè)施,創(chuàng)造了一個(gè)比大城市更方便、舒適的居住環(huán)境。第三,構(gòu)建環(huán)境衛(wèi)生治理體系。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)衛(wèi)管理通常從源頭上進(jìn)行控制,在宣傳教育提高全民環(huán)保意識(shí)的基礎(chǔ)上,還通過運(yùn)用規(guī)劃、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各種方法構(gòu)建合理有效的環(huán)境保護(hù)控制體系。
3.引入市場(chǎng)機(jī)制,不斷完善投資環(huán)境。近年來,越來越多的國(guó)家在原有政府投資基礎(chǔ)上不斷拓寬融資渠道,鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),形成政府與民間資本共同建設(shè)的格局,如美國(guó)政府將越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng),鼓勵(lì)私人投資經(jīng)營(yíng),范圍也由過去的電力、電話等設(shè)施擴(kuò)展到供水、供熱、燃?xì)獾人嘘P(guān)系民生的項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)政府也會(huì)制定許多優(yōu)惠政策吸引企業(yè)的入駐,例如,美國(guó)新布朗士維克市政府為鼓勵(lì)私人投資,積極為他們提供學(xué)習(xí)、選址和融資等方面的幫助;對(duì)于中小企業(yè)貸款,建立了市政府和銀行共同分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)基金;而對(duì)于低收入家庭,政府甚至?xí)峁┮欢〝?shù)額的貸款資助其創(chuàng)業(yè)。澳大利亞政府為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,建立了城市間聯(lián)盟機(jī)制,通過協(xié)商機(jī)制來集體應(yīng)對(duì)與私人投資商的談判[2]。
小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要有計(jì)劃、有思路地穩(wěn)步推進(jìn)。針對(duì)中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的主要問題,借鑒國(guó)外小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。
1.依據(jù)本地實(shí)際,科學(xué)制定規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定要依據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律,結(jié)合本地自然、歷史人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件特征,確立城市的發(fā)展方向和定位,以形成獨(dú)具特色的城市形象。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一,將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施放在首要位置優(yōu)先建設(shè),完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。南京江寧上坊小城鎮(zhèn)建設(shè)不失為小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的成功范例,上坊鎮(zhèn)以江寧拆縣設(shè)區(qū)為契機(jī),依托周邊擁有開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、東山國(guó)際企業(yè)研發(fā)園的園區(qū)優(yōu)勢(shì),又有麒麟科創(chuàng)園、仙林大學(xué)城的學(xué)術(shù)技術(shù)優(yōu)勢(shì),還有古運(yùn)糧河、青龍山、梁武帝陳霸先陵墓故址的人文優(yōu)勢(shì),確立了“智慧品質(zhì)新城,國(guó)際生活社區(qū)”的小城鎮(zhèn)發(fā)展定位,使上坊小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了特色發(fā)展。規(guī)劃制定后的監(jiān)督實(shí)施同樣重要,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃作為日常工作綱領(lǐng)堅(jiān)決實(shí)施,維護(hù)其權(quán)威性,不管領(lǐng)導(dǎo)怎么換,規(guī)劃實(shí)施的延續(xù)性不能變,并賦予建設(shè)行政主管部門指導(dǎo)與監(jiān)督小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、執(zhí)行的權(quán)力。
2.拓展籌資渠道,擴(kuò)大資金來源。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金,特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金巨大而且不能產(chǎn)生直接效益,回收投資幾乎不可能,因此,要建立多元化投資模式,共同助推小城鎮(zhèn)建設(shè)。一是要開拓思路,大膽創(chuàng)新,拓寬政府融資能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,如交通、電力、衛(wèi)生以及環(huán)境整治等一些純公共物品的投資主體,面臨巨大資金壓力,要想增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入,可以嘗試有償使用基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的辦法,使城建資金得以補(bǔ)償,例如,通過拍賣現(xiàn)有公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施若干年使用經(jīng)營(yíng)權(quán),拍賣公用設(shè)施、道路的冠名權(quán)等方式籌措資金。二是要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引社會(huì)資本投資小城鎮(zhèn)建設(shè)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的主導(dǎo)作用,按市場(chǎng)規(guī)則辦事,尊重投資者利益,使農(nóng)民和社會(huì)資本愿意向小城鎮(zhèn)投資建設(shè);要制定注冊(cè)登記、用地制度、稅收減免、產(chǎn)業(yè)扶持等方面優(yōu)惠政策,調(diào)動(dòng)有投資能力和意愿的農(nóng)民、個(gè)體、私營(yíng)業(yè)主到小城鎮(zhèn)投資的積極性,吸引其將資金投向城鎮(zhèn)。
3.加強(qiáng)園區(qū)建設(shè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)積聚。小城鎮(zhèn)是在工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展基礎(chǔ)上吸引人口集聚而形成和發(fā)展的,小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展也需要產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展作為支撐。隨著小城鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量的增加、規(guī)模的擴(kuò)大,會(huì)帶動(dòng)勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)集聚,促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中,也有利于降低管理和污染治理成本,提高土地的使用效率,優(yōu)化小城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。要解決企業(yè)向園區(qū)集中問題,最重要是消除企業(yè)的后顧之憂,即降低搬遷成本、優(yōu)化配套的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠的政策扶持。因此,一方面要采取有效措施,制定優(yōu)惠政策,完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使企業(yè)降低搬遷成本,吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)園區(qū)集中;另一方面,要求新建企業(yè)或者改擴(kuò)建的企業(yè)必須在小城鎮(zhèn)規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè),使企業(yè)逐步向小城鎮(zhèn)集中。
4.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高綜合服務(wù)水平。要集中力量加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),依據(jù)小城鎮(zhèn)自身特點(diǎn),按照現(xiàn)代城市高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)供暖、供氣、供電、排水、交通通訊、垃圾處理等公共服務(wù)項(xiàng)目,增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力和輻射力,為企業(yè)和居民提供設(shè)施完備、服務(wù)周全、環(huán)境優(yōu)美、管理到位的居住條件;要逐步提高小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平,通過興建中小學(xué)、衛(wèi)生所、科技活動(dòng)室、敬老院,重點(diǎn)解決居民醫(yī)療、教育、就業(yè)、出行、居住等實(shí)際問題,提高居民生活滿意度;條件成熟的小城鎮(zhèn)可以嘗試建設(shè)獨(dú)具地方特色的標(biāo)志性建筑,彰顯城鎮(zhèn)文化品味,提高小城鎮(zhèn)影響力和知名度。
5.建立健全有關(guān)法律政策。要依靠強(qiáng)有力的法律制度,形成責(zé)權(quán)分明、科學(xué)決策、有效執(zhí)行、有力監(jiān)督的行政管理體制,為小城鎮(zhèn)科學(xué)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障,重點(diǎn)應(yīng)抓好以下幾方面的工作:一是完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)配套制度,包括公共財(cái)政制度、土地管理制度、金融服務(wù)制度、財(cái)稅體制等基礎(chǔ)性配套制度;二是深化小城鎮(zhèn)管理體制改革,目前,小城鎮(zhèn)在財(cái)政、稅費(fèi)、土地、社會(huì)管理、戶籍等方面沒有決定權(quán),阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大,應(yīng)探索小城鎮(zhèn)管理體制改革,賦予小城鎮(zhèn)等同于大城市的相應(yīng)權(quán)力,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)、科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。
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