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    我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的不足及其可能的風(fēng)險研究

    2015-03-26 23:04:56楊宇庭李富忠
    湖南農(nóng)業(yè)科學(xué) 2015年1期
    關(guān)鍵詞:物權(quán)法農(nóng)地經(jīng)營權(quán)

    程 丹,姚 飛,楊宇庭,李富忠

    (1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)研究生院,山西 太谷030801;2.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院,江蘇 徐州221116;3.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院,山西 太谷030801)

    改革與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度是我國農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。當(dāng)前,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律主要有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等。這些法律法規(guī)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)的方式等作了相應(yīng)規(guī)定,為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和管理工作提供了制度基礎(chǔ)和法律保障,推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的開展。但是,隨著各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的深入,現(xiàn)有法律法規(guī)在立法完備性、規(guī)范性、一致性等方面的不足逐漸顯現(xiàn),農(nóng)民合法權(quán)益無法得到充分保障,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步開展受到限制。因此,改革與完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度勢在必行。

    1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律存在的缺陷

    1.1 農(nóng)地立法的規(guī)范性與完備性

    1.1.1 集體土地所有權(quán)主體界定不明確 在《物權(quán)法》和《土地管理法》的相關(guān)條款中都提到了村民集體所有、村內(nèi)2個以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的集體土地所有形式。在現(xiàn)實(shí)中行使農(nóng)民集體所有權(quán)的組織是村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織[1]。但這3種農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體形同虛設(shè),沒有清楚的界定。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中已成為基層的行政組織,代表國家行使各項(xiàng)行政權(quán)利,成為農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是不合理的。

    1.1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定和表述存在缺陷 首先,土地承包經(jīng)營權(quán)的定義存在缺陷[2]。《物權(quán)法》的相關(guān)條款沒有明確反映出土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)的實(shí)質(zhì),即客體為他人所有的不動產(chǎn)這一內(nèi)涵;而《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的定義則沒有涉及。其次,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式規(guī)定模糊[3]?!段餀?quán)法》第61 條和第128 條雖明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),但這些規(guī)定的內(nèi)容和程序不夠明確;同時《農(nóng)村土地承包法》中沒有將“入股”作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式,而在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中“入股”卻是一種比較有效的流轉(zhuǎn)方式。最后,未明確土地承包經(jīng)營權(quán)能否設(shè)定為抵押物?!段餀?quán)法》第133 條肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)可以用于抵押的流轉(zhuǎn)方式,但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)改決定》中對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押這一流轉(zhuǎn)方式則沒有提及。

    1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律的一致性

    1.2.1 對土地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不一致 根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)人對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓這3種方式。這與《物權(quán)法》中用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利的規(guī)定不一致。

    1.2.2 對土地承包經(jīng)營權(quán)生效時間的確定不一致 《物權(quán)法》第127 條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。《農(nóng)村土地承包法》第22 條規(guī)定:承包合同自成立之日起生效,即承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。兩者所確定的土地承包經(jīng)營權(quán)的生效時間不一致。地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán),就應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)法定和公示公信的物權(quán)原則[4]。自登記之日起權(quán)利主體取得對抗第三人的權(quán)利,所以登記日應(yīng)為權(quán)利的生效日;但按照《農(nóng)村土地承包法》第22 條承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定,與傳統(tǒng)物權(quán)法理不吻合,同時也忽視了土地登記的重要性。

    1.2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)確認(rèn)機(jī)構(gòu)與爭議處理機(jī)構(gòu)不一致 我國《土地管理法》第11 條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的, 建設(shè)用地使用權(quán)的確認(rèn)機(jī)關(guān)是縣級人民政府。但《土地管理法》第16 條又規(guī)定:個人之間、個人與單位之間的爭議,應(yīng)由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。由此會產(chǎn)生疑問:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府在發(fā)現(xiàn)縣級人民政府的決策出現(xiàn)失誤時能否改變其決定?既然是縣級以上人民政府負(fù)責(zé)確權(quán),那么比其行政級別低的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府又該如何對爭議作出處理?

    1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律程序不夠具體規(guī)范

    首先,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序只是做了大致的規(guī)定,沒有將土地流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行全面、統(tǒng)一的規(guī)范;如土地流轉(zhuǎn)合同,各個省份根據(jù)各省的實(shí)際制定出了不同的土地流轉(zhuǎn)合同范本。其次,當(dāng)前相關(guān)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同僅規(guī)定了其應(yīng)當(dāng)?shù)怯浕騻浒?,并沒有詳細(xì)規(guī)定登記或備案應(yīng)具有的法律效力;其中《物權(quán)法》第129 條的內(nèi)容只要求在進(jìn)行農(nóng)地互換和轉(zhuǎn)讓時登記,對租賃、轉(zhuǎn)包等其他流轉(zhuǎn)方式的具體程序并沒有給出清晰的規(guī)定;其主要表現(xiàn)有流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不齊全、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不明確、當(dāng)事人多私下協(xié)商,不到村委會備案等。

    2 風(fēng)險分析

    風(fēng)險是指事件未來可能發(fā)生的結(jié)果的不確定性。有狹義風(fēng)險和廣義風(fēng)險之分,廣義的風(fēng)險是指可能發(fā)生的事件產(chǎn)生的結(jié)果可能帶來損失、獲利,或是既沒損失也無獲利;狹義的風(fēng)險是指可能發(fā)生的事件產(chǎn)生的結(jié)果沒有獲利的可能性[5]。本節(jié)所提到的風(fēng)險主要基于狹義的風(fēng)險定義來展開。

    2.1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

    經(jīng)濟(jì)風(fēng)險可概括為在經(jīng)濟(jì)活動過程中,因市場因素的影響或經(jīng)營管理不善所帶來的經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法不完善等原因,致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)無法得到應(yīng)有的法律保障[6]。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn),集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)業(yè)開發(fā)公司以流轉(zhuǎn)而來的土地為抵押向銀行獲取開發(fā)資金,因?yàn)榻?jīng)營不善等原因?qū)е聼o法償還銀行貸款時,由于相關(guān)的法律條款未明確地肯定土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押、入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn),相關(guān)法律也未明確給出相應(yīng)的解決辦法,最終很有可能結(jié)果是土地的實(shí)際使用者——農(nóng)民,來擔(dān)負(fù)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)損失,致使法律風(fēng)險產(chǎn)生,損害廣大農(nóng)民的利益,挫傷他們的生產(chǎn)積極性。

    2.2 社會風(fēng)險

    社會風(fēng)險可概括為因個人、團(tuán)體的社會行為導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定、擾亂社會秩序的風(fēng)險。在目前我國社會保障制度不完善的社會背景下,土地對于農(nóng)民而言不僅僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能,還有著社會保障的重要功能。農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)就是農(nóng)民手中要握有土地,這樣才能滿足其生存的最基本需求。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的不健全,很多地方的實(shí)際掌權(quán)者為了眼前的利益強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)甚至逼迫其放棄土地承包經(jīng)營權(quán),卻沒有給流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民解決好生活、生產(chǎn)和社會保障問題,使失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計沒有著落,這些都為社會不穩(wěn)定埋下禍患,危及社會的和諧穩(wěn)定。當(dāng)各種因素積累到一定程度后,社會風(fēng)險就會增大并顯現(xiàn)。

    2.3 法律風(fēng)險

    法律風(fēng)險的內(nèi)涵比較多,且風(fēng)險承擔(dān)主體一般都是企業(yè),但是結(jié)合農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際,可以將此引申為:因法律法規(guī)因素(如法律法規(guī)的不完備)所引致的由農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方承擔(dān)的潛在經(jīng)濟(jì)損失或其他損害的風(fēng)險。目前,我國雖已有相關(guān)法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)事宜進(jìn)行了規(guī)定,但是卻沒有一個專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系來統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn),致使現(xiàn)有法律條款在適用性和實(shí)用性上存在著很多不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的立法的不規(guī)范與不完備、對同一內(nèi)容規(guī)定的不一致以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的不明確等,都會在流轉(zhuǎn)雙方糾紛產(chǎn)生、矛盾凸顯時無法及時有效地提供解決問題的法律依據(jù),致使流轉(zhuǎn)雙方相互不信任,承擔(dān)因?yàn)閱栴}解決遲緩而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失,影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的合作,引致法律風(fēng)險的發(fā)生[7]。

    2.4 財產(chǎn)風(fēng)險

    財產(chǎn)風(fēng)險可概括為各種財產(chǎn)損毀、滅失或者貶值的風(fēng)險。在我國土地為國家和集體所有,農(nóng)民雖然只有土地的承包經(jīng)營權(quán),但根據(jù)物權(quán)法對其用益物權(quán)的法律定性,在一定程度上可看作是一種財產(chǎn)權(quán)。同時,由于土地在中國農(nóng)村的特殊性即社會保障的功能,對農(nóng)地流出方即廣大農(nóng)民而言,他們將土地視為自身擁有的一種財產(chǎn)。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)依然存在很多問題,相關(guān)的法律條款和規(guī)定不夠完善,這就導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏有效的法律保障,農(nóng)民財產(chǎn)安全無法保證,存在較大的財產(chǎn)風(fēng)險。這也是導(dǎo)致目前實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率很低的原因之一。

    2.5 信用風(fēng)險

    信用風(fēng)險是指在經(jīng)濟(jì)活動中,權(quán)利人與義務(wù)人之間由于一方違約或違法導(dǎo)致另一方遭受經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。由于相關(guān)法律條文在進(jìn)行農(nóng)地互換、轉(zhuǎn)讓登記和租賃、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式的具體程序上并沒有給出清晰的規(guī)定,導(dǎo)致我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律程序不夠具體、規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,由于種種原因土地流轉(zhuǎn)方式很大部分是采取私下進(jìn)行,尤其在親戚朋友之間出于人情,多以口頭協(xié)議,很少通過簽訂合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù),這些都為信用風(fēng)險的產(chǎn)生埋下了隱患。當(dāng)出現(xiàn)不兌現(xiàn)收益分成、受讓方將土地自行再轉(zhuǎn)讓及發(fā)生權(quán)屬糾紛時,由于沒有簽訂書面協(xié)議就難以從法律上進(jìn)行處理,土地出讓方的利益無法得到保障[8]。

    3 風(fēng)險控制

    3.1 細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定

    針對籠統(tǒng)、模糊的法律規(guī)定,在結(jié)合近些年各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的具體經(jīng)驗(yàn)、遇到的問題、取得成果的基礎(chǔ)上,使原來不夠明確的條款具體化、明確化,制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。

    3.2 修訂相關(guān)法律條款

    對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律條文中的不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、存在潛在風(fēng)險、規(guī)定模糊不清楚的條款應(yīng)進(jìn)行修改和加以完善。如針對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題,可以嘗試創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保制度,建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度;針對土地承包經(jīng)營權(quán)入股問題,可以創(chuàng)新經(jīng)營主體,賦予土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中各經(jīng)濟(jì)組織如農(nóng)業(yè)合作社以獨(dú)立的企業(yè)法人地位等。

    3.3 建立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系

    完善集體土地所有權(quán),加強(qiáng)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位[9]。在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,對土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行專門立法,建立市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系??删唧w在以下方面加強(qiáng)立法:明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán);完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度[10];明確政府職能,突出市場對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)作用等。

    3.4 維護(hù)農(nóng)民切身利益

    在目前的中國,土地對于廣大農(nóng)民而言不僅僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲取一定經(jīng)濟(jì)收益的作用,而且具有社會保障的重要作用。當(dāng)今中國農(nóng)民如果在城市生活不如意時,他們?nèi)詴x擇回歸土地,這對于維護(hù)社會穩(wěn)定有著特殊的作用。因此,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各個環(huán)節(jié)都要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的切身利益,尊重農(nóng)民意愿,聽取農(nóng)民意見,而不是采取強(qiáng)制手段和措施,強(qiáng)行推進(jìn)不合時宜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

    3.5 借鑒并應(yīng)用境外成功經(jīng)驗(yàn)

    參考境外有關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合各地的實(shí)際情況選擇性地借鑒、應(yīng)用。美國、歐洲、日本及我國的臺灣地區(qū)都有著成功的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可借鑒地在以下方面重點(diǎn)推進(jìn):完善農(nóng)村社會保障制度;建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度;建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,建立專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)[11];建立適當(dāng)自由的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用等[12]。

    4 討論

    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為農(nóng)村土地基礎(chǔ)制度對土地資源有效利用、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾等具有重要意義。因此,面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出的法律制度問題,政府作為法律的制定者和實(shí)施者應(yīng)充分予以重視,積極推動相關(guān)立法和法律改進(jìn),切實(shí)解決相關(guān)問題以確保農(nóng)民利益。同時,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革既不是一蹴而就也不是一成不變的,應(yīng)是一個循序漸進(jìn)的過程,應(yīng)在充分實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步完善、推廣,使此項(xiàng)改革更符合實(shí)際并富有成效。

    [1]周有穎.論集體土地所有權(quán)的缺陷與完善[D].蘭州:蘭州大學(xué),2005.

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    [4]張興華.論我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度的不足及完善——以《農(nóng)村土地承包法》為主要分析依據(jù)[D].濟(jì)南:山東大學(xué),2005.

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