重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法律制度研究

管 弦

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國正處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代、農(nóng)業(yè)向工業(yè)的社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌過程之中，由風(fēng)險規(guī)制不力而導(dǎo)致的突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)。究其原因，多是由于行政機(jī)關(guān)對涉及廣大群眾切身利益的重大項目論證、評估不夠充分或者對重大行政政策出臺的效果預(yù)測不足所致。由此，國家應(yīng)通過規(guī)范性文件回應(yīng)上述困境，并對風(fēng)險評估機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計。基于此，本文以國家頂層設(shè)計為背景框架，就重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的概念、現(xiàn)狀、理論基礎(chǔ)以及法制化路徑進(jìn)行實踐反思和學(xué)理探析，以期服務(wù)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐。

一、重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的概念

重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的法制建構(gòu)對于緩解社會矛盾，規(guī)制行政機(jī)關(guān)的決策方式，提高決策適用效益等有著重要的意義。對于重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理解，關(guān)鍵在于如何認(rèn)定重大行政決策以及如何界定社會穩(wěn)定風(fēng)險。

所謂行政決策，是指國家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量的有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)做出決定的過程。對于重大行政決策而言，何謂“重大”成為一個核心問題。從各地現(xiàn)行的有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)范性文件來看，并沒有對其進(jìn)行明確界定，大多簡單表述為各級各部門制定的具有全局性、長遠(yuǎn)性、根本性，事關(guān)人民群眾切身利益，容易引發(fā)社會矛盾的行政決定、改革舉措、重點工程建設(shè)項目等事項。上述抽象的表述并不能完整地涵蓋重大行政決策的內(nèi)涵和外延，不能僅僅籠統(tǒng)地概括為事關(guān)人民群眾切身利益，應(yīng)對涉及何種領(lǐng)域進(jìn)行說明。[1]由此，筆者認(rèn)為，重大行政決策就是指各級各部門作出的全局性、長遠(yuǎn)性、根本性，有關(guān)食品藥品、公共交通、公共衛(wèi)生、社會治安、金融、生態(tài)環(huán)境和個人信息安全等民眾生活基本領(lǐng)域的，事關(guān)人民群眾切身利益的，容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的行政決定。

對于社會穩(wěn)定風(fēng)險的界定，學(xué)者們見仁見智，殊難對其作圓滿且周全的定義。一般是將其與技術(shù)性風(fēng)險進(jìn)行比較而論其特征：[2]首先，社會穩(wěn)定風(fēng)險是次生風(fēng)險。技術(shù)性風(fēng)險主要是基于某一技術(shù)在科學(xué)領(lǐng)域的未知性及其在復(fù)雜情況下發(fā)生變化而產(chǎn)生的風(fēng)險，社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生通常不是基于決策本身的問題，而是基于其他既存要素的未知風(fēng)險。其次，社會穩(wěn)定風(fēng)險是綜合性風(fēng)險。技術(shù)性風(fēng)險主要是科學(xué)技術(shù)方面的不確定性，而社會穩(wěn)定風(fēng)險則包括技術(shù)性、社會性、自然性、財政性等多方面的不確定性。再次，社會穩(wěn)定風(fēng)險是一種社會性風(fēng)險。技術(shù)性風(fēng)險主要屬于科學(xué)性問題，而社會穩(wěn)定風(fēng)險不但可能因科學(xué)性問題引發(fā)，還有可能因利害關(guān)系人、公眾與行政機(jī)關(guān)之間的利益沖突而產(chǎn)生。由以上三個特征可以認(rèn)定，社會穩(wěn)定風(fēng)險難以通過傳統(tǒng)的防控機(jī)制加以解決。因此，行政機(jī)關(guān)在作出重大行政決策前，有必要對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估。

二、重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的現(xiàn)狀分析

就國家層面而言，關(guān)于重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的相關(guān)事宜，目前尚無專門的法律進(jìn)行規(guī)范，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第49條及2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第11條和第12條也只有零星闡述。由上述條文可以看出，國家對行政決策風(fēng)險評估制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，偏向于原則性和框架性規(guī)定，基本涵蓋了行政決策風(fēng)險評估的主體架構(gòu)。盡管如此，依然存在些許不足，例如，“重大”的含義未予以明確；對重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體未加以限定；沒有對重大行政決策風(fēng)險評估的程序進(jìn)行規(guī)定等等。

就地方實踐而論，雖然國家的規(guī)范性文件偏向于原則性與籠統(tǒng)性，不能直接適用，但可為其他相關(guān)規(guī)范性文件的制定提供立法上的參考，再加上各地的重大行政決策由于缺乏社會穩(wěn)定風(fēng)險評估而不斷出現(xiàn)實施困境，地方政府紛紛制定了關(guān)于行政決策風(fēng)險評估的法規(guī)及規(guī)范性文件。通過分析發(fā)現(xiàn)，各地的相關(guān)規(guī)范性文件存在一些共性問題。例如，評估范圍存在真空地帶；評估主體往往“由決策主體承擔(dān)或由決策主體指定主體承擔(dān)”，獨立性不夠；評估程序過于寬泛；監(jiān)督不力，除了行政系統(tǒng)的自我問責(zé)之外，鮮有地方規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的外部監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。

總之，國家對于重大行政決策風(fēng)險評估機(jī)制的規(guī)范傾向于政策式的引導(dǎo)，在具體措施缺失的情況下，地方政府制定的相關(guān)法規(guī)還存在諸多問題，因而導(dǎo)致諸如2011年大連PX事件等諸多影響社會穩(wěn)定的情形一再發(fā)生。由此，重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法制化成為當(dāng)前亟需解決的問題。

三、構(gòu)建重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法律制度的理論基礎(chǔ)

在建設(shè)法治政府的目標(biāo)指引下，任何行政機(jī)關(guān)的制度創(chuàng)新及現(xiàn)實實踐都需理論證成，以表征其現(xiàn)實的必要性和法律上的可行性。

（一）法政策學(xué)理論

法與政策分屬不同的社會規(guī)范系統(tǒng)，在制定主體、外在形式、內(nèi)在價值、實行機(jī)制、穩(wěn)定性和實效性等方面都有很大不同。但是在國家治理以及法律制定的動態(tài)層面上，法與政策常常保持著一定的聯(lián)系。從某種程度上來說，政策是推動相關(guān)法律制度構(gòu)建的直接原因。法制的構(gòu)建路徑一般為“社會問題—政策—行政法律”，這一模式將政策上升為相關(guān)的行政法律從而規(guī)范政策的實施，實現(xiàn)政策的目標(biāo)與價值?！艾F(xiàn)代行政法也具有鮮明的政策性立法之特質(zhì)，尤其是效力位階越低的行政法規(guī)范越容易成為公共政策的載體。公共政策持續(xù)不斷地出臺和變革，在一定程度上已經(jīng)成為行政立法的主要驅(qū)動力?！盵3]具體到行政決策領(lǐng)域，由于近年來眾多群體性事件的發(fā)生，折射出行政決策的非科學(xué)性與非透明性，由此引發(fā)群眾拒絕接受決策的嚴(yán)重后果。對這一重大社會問題，《決定》提出“健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。根據(jù)國家對行政決策風(fēng)險評估作出的政策性規(guī)定，地方相繼出臺法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件來構(gòu)建行政決策風(fēng)險評估制度，行政決策風(fēng)險評估制度經(jīng)歷了由政策確定到由法律文件規(guī)范的過程，也打上了法政策學(xué)的烙印。

（二）正當(dāng)程序理論

正當(dāng)程序原則起源于英國古老的自然正義原則，其包含兩條基本規(guī)則：第一，任何人不應(yīng)成為自己案件的法官；第二，任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取其意見的機(jī)會。[4]這兩項規(guī)則逐漸發(fā)展成了正當(dāng)程序理論。對于重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度來說，其作為一項程序性規(guī)范理應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則。在沒有這一程序性規(guī)范之前，行政機(jī)關(guān)作出行政行為除了出于對公眾利益、社會整體利益的考量之外，還會考慮到自身的行政效益和行政效率，一般來說，行政機(jī)關(guān)不會調(diào)查聽取專家以及公眾的意見和建議，作出行政決策之前也不會制定應(yīng)對公眾不滿，緩解社會矛盾的對策。因此，在一個相對封閉環(huán)境中作出行政決策的過程很難做到客觀與公正。尤其是對于社會穩(wěn)定這種綜合性的次生風(fēng)險，后果嚴(yán)重程度無法估量，如果不事先做好程序保障，行政決策的科學(xué)性與實效性將會受到較大影響。因此，基于正當(dāng)程序原則，在作出重大行政決策之前的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估這一程序有必要予以法律保障，行政機(jī)關(guān)應(yīng)事先預(yù)估行政決策作出后可能產(chǎn)生的社會不穩(wěn)定因素，并做好應(yīng)對措施。

（三）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論的核心理念就是政府的職能是“服務(wù)”，而不是“掌舵”。新公共服務(wù)理論更加重視以人為本，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。對于重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度而言，新公共服務(wù)理論要求政府更多地考慮公眾的想法和利益，成為“敞開大門的傾聽者”，即政府在作出與公眾基本生活領(lǐng)域相關(guān)的行政決策之前，應(yīng)該多調(diào)查參考公眾的利益訴求，使得各方主體積極陳述、辯論、舉證，以致力于“眾意”向“公益”的形成，最終實現(xiàn)公共利益。然而，正是因為合意的難以達(dá)成，才有必要尋找有效的路徑，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的路徑。對此，可通過對重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估這一法定程序來了解民意，達(dá)成公益，進(jìn)而緩解行政決策可能引起的社會矛盾。

四、重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法律制度之建構(gòu)

基于上述存在困境的闡釋及重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法制化理論基礎(chǔ)的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以下制度。

（一）依據(jù)法政策學(xué)理論構(gòu)建界分重大的“階層制度”

對于“重大”的認(rèn)定，是破解重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的關(guān)鍵所在，因此，需要構(gòu)建界分重大的“階層制度”，因為有些事宜在國家層面可能算不上重大，但在地方層面則會產(chǎn)生較大影響，這就涉及到不同的層級關(guān)系。對此，要充分認(rèn)識法政策學(xué)的重大意義，構(gòu)建不同層級、不同地域、不同領(lǐng)域的“階層制度”，根據(jù)本地情形對“重大”的類型、特征等進(jìn)行概括界定，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對“重大”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期評價、修改，對評價、修改的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，并對不屬于“重大”的事項進(jìn)行排除。

（二）根據(jù)正當(dāng)程序理論構(gòu)建獨立的風(fēng)險評估主體制度

決策主體與評估主體適度分離，可以防止決策機(jī)關(guān)將政治考慮加入決策過程。根據(jù)正當(dāng)程序理論，有必要引入第三方評估主體。對于評估主體的范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)包括以下幾個方面：

1.專家遴選制度。專家是對某一領(lǐng)域有專門研究的人員，他們在這一領(lǐng)域中了解、掌握的資料比普通民眾廣泛而深入，并且專家是從理性思維出發(fā)來看待問題，他們通過客觀存在的數(shù)據(jù)和證據(jù)分析問題，排除了不相關(guān)因素的干擾，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的科學(xué)性得以保證。行政決策機(jī)關(guān)對專家的遴選機(jī)制可以參照現(xiàn)有的專家評估機(jī)制，從專家?guī)熘绣噙x出與所涉社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容相關(guān)的專家，同時要避開與所涉內(nèi)容有利益沖突的專家。

2.利害關(guān)系人審查制度。重大行政決策制定與實施的直接影響對象是具有直接利害關(guān)系的相關(guān)人。例如，垃圾焚燒廠的建設(shè)會給周邊居民的生活帶來不良后果，重大污染化工廠的運營會給周圍的百姓生活帶來隱患等等。因此，直接利害關(guān)系人有權(quán)利知曉重大行政決策的作出并參與到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中來。

3.普通公眾代表審查制度。雖然普通公眾代表不是直接利害關(guān)系人，但是重大行政決策帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險可能會波及到全體社會公眾，因此，普通公眾也有資格知曉并參與重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

4.重大行政決策所涉工程項目代表審查制度。一些重大行政決策會涉及到某些重大工程或是重大項目的審批、施工、投產(chǎn)運營等，這些重大工程或重大項目也會影響到周圍居民的生態(tài)環(huán)境，因此，作為最了解該工程或項目施工運營情況的重大工程項目代表有權(quán)利也有義務(wù)參加社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

5.決策制定方介入制度。決策的制定方熟悉并掌握著重大行政決策的相關(guān)信息，其參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估可以使各方了解政府出臺政策的目的和初衷，同時，行政決策機(jī)關(guān)可以廣泛了解、收集來自利害關(guān)系人、公眾及工程項目代表的想法和信息，有助于行政決策實施和風(fēng)險評估的信息公開以及各方順暢的溝通與協(xié)調(diào)。

（三）根據(jù)新公共服務(wù)理論明確評估過程制度

根據(jù)新公共服務(wù)理論，政府在作出與公眾基本生活領(lǐng)域相關(guān)的行政決策之前，應(yīng)該多調(diào)查參考公眾的利益訴求。因而，在評估程序的啟動，各方意見的陳述、辯論和質(zhì)證，評估結(jié)論的形成中都應(yīng)考慮公眾訴求。

1.評估程序的啟動。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序的啟動不能僅僅由行政決策機(jī)關(guān)來決定，利害關(guān)系人和普通公眾及重大項目工程代表人基于自身利益和公共利益，認(rèn)為該行政決策滿足“重大”的條件，有必要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的，可以向決策機(jī)關(guān)提出書面申請，要求啟動評估程序。

2.評估會議的準(zhǔn)備。為保證評估會議的順利召開及評估質(zhì)量，工作人員至少應(yīng)提前15日公告評估會議舉行的日期、地點和受評的行政決策，然后確定參加評估會議的人員，并至少提前7日將有關(guān)評估會議的材料發(fā)給評估人員，每位與會的評估人員都應(yīng)當(dāng)在會議開始前48小時內(nèi)提交參加會議的書面議案。

3.評估會議的召開。評估會議依然按照危害識別、危害特征描述、暴露評估和風(fēng)險特征描述四個階段進(jìn)行。在危害識別和危害特征描述的過程中，專家、利害關(guān)系人、普通公眾代表、重大工程項目代表和行政決策機(jī)關(guān)都可以平等地進(jìn)行陳述，并提供證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，且都有說明理由的義務(wù)。但是，在暴露評估和風(fēng)險特征描述這一過程中，筆者認(rèn)為應(yīng)該以專家的陳述和說理為主，利害關(guān)系人、普通公眾代表和重大工程項目代表都只享有要求專家說明理由及提出建議的權(quán)利。因為暴露評估和風(fēng)險特征描述不是簡單的語言陳述，需要專業(yè)人士通過對科學(xué)數(shù)據(jù)和客觀證據(jù)的分析才能得出結(jié)論。

4.評估結(jié)論的形成。評估結(jié)論應(yīng)當(dāng)以專家意見為主，并結(jié)合其他評估主體的意見綜合考量而得出結(jié)論，評判風(fēng)險等級。在風(fēng)險等級確定后，行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與評估主體進(jìn)行磋商，調(diào)整完善重大決策的實施方案。筆者認(rèn)為，如果風(fēng)險等級是中等或低等，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)在改善重大行政決策實施方案后再予以實施；如果風(fēng)險等級被定為高等，則行政機(jī)關(guān)需要重新考量該重大行政決策，并再次召開社會穩(wěn)定風(fēng)險評估會議，在風(fēng)險等級為中等或低等后再考量實施。

（四）根據(jù)地方實踐中存在的問題完善風(fēng)險評估問責(zé)制度

現(xiàn)行地方實踐中一般是將發(fā)生后果性事件（比如發(fā)生重大群體性事件）作為啟動問責(zé)的前提性條件。這種問責(zé)可以稱為行政機(jī)關(guān)自我問責(zé)，其路徑是：如果風(fēng)險評估認(rèn)為行政決策風(fēng)險等級較低，并且行政決策實施后導(dǎo)致了大規(guī)模的群體性事件和嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的，應(yīng)追究社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體及其責(zé)任人的責(zé)任；如果風(fēng)險評估結(jié)果認(rèn)為風(fēng)險等級較高，行政決策需要完善后再實施，但決策機(jī)關(guān)在決策尚未完善的情況下實施了該決策而導(dǎo)致了大規(guī)模的群體性事件和嚴(yán)重的社會矛盾現(xiàn)象的，則由決策機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

但是，這種機(jī)制缺乏外部監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，無法實現(xiàn)與復(fù)議及訴訟的對接。因此，在制度建構(gòu)上，應(yīng)完善責(zé)任體系的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，并加大外部監(jiān)督和救濟(jì)力度。同時，由于行政機(jī)關(guān)的多面性和復(fù)雜性，對評估者責(zé)任追究的原因也各不相同。因此，在追究評估責(zé)任時，不能用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷，而是應(yīng)該根據(jù)具體情形分別使用有過錯責(zé)任原則、違法責(zé)任原則、過錯推定原則、無過錯責(zé)任原則等。因此，如何正確運用責(zé)任追究原則也是評估追責(zé)中面臨的重大問題。

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