食品安全法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的完善

陳 悅

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 102249）

在早期的法律體系中，“風(fēng)險(xiǎn)”并非一個(gè)重要的內(nèi)容，其與最終損害之間具有相當(dāng)程度的不確定性，與法律的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)背道而馳。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們漸漸發(fā)現(xiàn)以“危險(xiǎn)”的確信作為法律干涉的起點(diǎn)，從某種程度上來(lái)說(shuō)反而束縛了政府的行動(dòng)，無(wú)法有效地維護(hù)社會(huì)安全與秩序。兩相矛盾下，在不存在明顯的現(xiàn)實(shí)危害而又無(wú)法排除危害出現(xiàn)可能性的情況下，政府干預(yù)性的措施能否施行成為了一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。

1986年，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家貝克首次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，由此激發(fā)了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)注，而“預(yù)防”則成為超越“治理”應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最好的解決方案。自20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)逐漸意識(shí)到環(huán)境之于人類的重要性，而環(huán)境污染的源頭復(fù)雜多樣、影響廣泛、傳播迅速卻治理艱難。因此，為了更好地消除環(huán)境破壞的困局，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”逐漸出現(xiàn)在人們的視野當(dāng)中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則源于20世紀(jì)70年代的德國(guó)環(huán)境法，并逐漸成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)重要原則。世界的多變性使我們的認(rèn)知總是處于不完全的狀態(tài)，不確定性始終無(wú)法從我們的生活中完全排除，而預(yù)防性原則建立的基礎(chǔ)便是科學(xué)的不確定性和生命健康風(fēng)險(xiǎn)后果的嚴(yán)重性。至20世紀(jì)90年代，各類食品安全問(wèn)題頻發(fā)，其中以歐洲接連發(fā)生的瘋牛病、口蹄疫等食品安全事件尤為突出，引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)于食品安全的信賴危機(jī)。面對(duì)食品領(lǐng)域出現(xiàn)的不能以科學(xué)完全解釋的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則開(kāi)始被援引至食品安全領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引至食品安全法的目的在于使食品安全防治超越對(duì)科學(xué)確定性和法律確定性的依賴，提前采取行動(dòng)以防止更多的不利。

在法治社會(huì)中，“人類為了防范風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn)和消除風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)制了大量的法律制度”[1]。而在食品安全領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主要體現(xiàn)在以風(fēng)險(xiǎn)分析制度為基礎(chǔ)的預(yù)防性法律制度和保護(hù)性法律制度之中。

遺憾的是，時(shí)至今日，世界各國(guó)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的界定尚未統(tǒng)一，現(xiàn)階段的定義缺乏實(shí)質(zhì)性的參考內(nèi)容，其在食品安全領(lǐng)域的適用也過(guò)于寬泛，而這一模糊性往往導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的爭(zhēng)議與問(wèn)題的產(chǎn)生。例如，在“瑪拉古蒂公司案”①Case T-177/02 Malagutti-Vezinhet SA v.Commission[2004]ECRⅡ-827.中，歐盟委員會(huì)依據(jù)冰島聯(lián)絡(luò)站提供的信息向各成員國(guó)發(fā)出預(yù)警信息，強(qiáng)調(diào)法國(guó)蘋(píng)果存在嚴(yán)重的農(nóng)藥殘留超標(biāo)問(wèn)題。然而，在歐盟委員會(huì)發(fā)布通知的9天后，法國(guó)當(dāng)局公布了對(duì)瑪拉古蒂公司蘋(píng)果的檢測(cè)結(jié)果，并未發(fā)現(xiàn)超標(biāo)的農(nóng)藥殘留，且該公司從未向冰島出售過(guò)蘋(píng)果。雖然是虛驚一場(chǎng)，但預(yù)防性措施的施行卻對(duì)法國(guó)瑪拉古蒂公司造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。在后續(xù)的訴訟過(guò)程中，歐洲初審法院依然延續(xù)了以往判例中的習(xí)慣性立場(chǎng)——公共健康優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，即肯定了歐盟委員會(huì)的行為。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的運(yùn)用體現(xiàn)了食品安全保護(hù)的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)——預(yù)防勝于后悔，但其同樣造成了無(wú)法彌補(bǔ)的危害后果。正如美國(guó)前總統(tǒng)小布什援引風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)一樣，不確定性的反應(yīng)有時(shí)候造成的后果可能更加嚴(yán)重。因此，如何更好地適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，成為了食品安全領(lǐng)域發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題，或許是時(shí)候該為其模糊性劃出一條明確的界線了。

一、提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性

行政機(jī)關(guān)在采取預(yù)防措施之前，應(yīng)率先判斷是否存在需要預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)論從哪一方面去解釋，這類風(fēng)險(xiǎn)或威脅都是一種不確定的法律概念。在不確定的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防更需要在現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)上作出更為科學(xué)的鑒定，為風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性提供最為客觀的證據(jù)依據(jù)。

在以風(fēng)險(xiǎn)分析制度為基礎(chǔ)的預(yù)防措施中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更多地適用于風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，然而該原則的觸發(fā)因素則產(chǎn)生于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段。所謂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，歐盟食品安全相關(guān)法律將其定義為“以科學(xué)為基礎(chǔ)的程序，由四個(gè)步驟組成：危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描述”①Regulation(EC)No 178/2002,Arts.3(10),(11).。而風(fēng)險(xiǎn)管理則是“在與相關(guān)利益方磋商后權(quán)衡不同的政策選擇，考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他合法因素，以及在必要時(shí)選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制措施”②Regulation(EC)No 178/2002,Arts.3(12).。二者緊密結(jié)合構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在法律制度中的具體應(yīng)用。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其前行道路的邊界或指引，防止其走入歧途，避免其被濫用。這種說(shuō)法的依據(jù)在于，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種科學(xué)性的行為，是科學(xué)工作者以一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度尋求科學(xué)結(jié)論的過(guò)程，而風(fēng)險(xiǎn)管理則是食品安全的管理者在綜合了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、道德、宗教、倫理等多方面因素而做出的保護(hù)性措施，與科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相比較而言，其具有政治上的自由裁量空間，這也是造成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則濫用的缺口之一。在世界各國(guó)的法律中，風(fēng)險(xiǎn)管理是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而進(jìn)行的。因此，要良好地規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用，為其劃定明確的界線，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性是首要條件。

現(xiàn)實(shí)生活中，科學(xué)性的維持往往受到了諸多因素的影響。例如，20世紀(jì)英國(guó)爆發(fā)的瘋牛病事件。早在1986年，英國(guó)的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及其工作人員便已承認(rèn)英國(guó)存在瘋牛病的事實(shí)，然而直到1988年，英國(guó)政府才成立工作組對(duì)瘋牛病的健康危害性進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。1996年，英國(guó)政府最終宣布瘋牛病對(duì)人類有致命性的危害，而這一結(jié)果引發(fā)了整個(gè)歐洲社會(huì)的恐慌，英國(guó)的牛肉銷量急劇下降，人們對(duì)于食品安全管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的質(zhì)疑和不信任。而這一評(píng)估結(jié)果的產(chǎn)生距離風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)已過(guò)去十年，應(yīng)有的保護(hù)措施也因此拖延至今。究其原因，在于當(dāng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊，并非獨(dú)立開(kāi)來(lái)，政府在衡量經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中漸漸地掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。同樣的例子便是我國(guó)2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件。早在2006年便有人員舉報(bào)三鹿奶粉具有使嬰兒患膽結(jié)石的危害性，但國(guó)家質(zhì)檢總局并未就該問(wèn)題啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，直至2008年媒體披露后才得以展開(kāi)深入調(diào)查。這一現(xiàn)象背后的原因在于當(dāng)時(shí)我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)出于保護(hù)“中國(guó)食品工業(yè)百?gòu)?qiáng)企業(yè)”及“河北省納稅大戶”等因素的考慮，因而未采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估措施。食品安全法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的援引是為了及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人們的生命健康，但其觸發(fā)原因卻不斷地被“其他因素”所掩蓋，使得該原則的施行舉步維艱。因此，要從源頭上規(guī)范食品安全中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，首先是要將科學(xué)上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政治上的風(fēng)險(xiǎn)管理獨(dú)立開(kāi)來(lái)，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。

在瘋牛病事件后，歐盟重新審視自身的食品安全保障制度，并提出了“獨(dú)立性原則”的概念，建立了獨(dú)立于歐盟委員會(huì)及各成員國(guó)的歐盟食品安全管理局。這一機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，也被學(xué)者們稱為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的一個(gè)重要特色。[2]同時(shí)，在三鹿奶粉事件之后，我國(guó)衛(wèi)生管理部門(mén)也意識(shí)到了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獨(dú)立的重要性，在2010年衛(wèi)生部制定的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第3條第1款中明確規(guī)定，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，并及時(shí)將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果通報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)。然而從條文中不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的專家委員會(huì)并未能像歐盟食品安全管理局一樣真正地做到行政上的獨(dú)立，很多方面仍然受制于衛(wèi)生部的領(lǐng)導(dǎo)，并未真正做到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，難以使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性得到保證。因此，在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步明確類似專家委員會(huì)等評(píng)估機(jī)構(gòu)的自主性，從法律規(guī)范上提高該組織的法律地位，明確其職權(quán)范圍及權(quán)限，以保障其評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

二、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的比例性

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在定義上是模糊的，在適用上也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，很容易導(dǎo)致該原則的濫用，如產(chǎn)生新的貿(mào)易壁壘或阻礙健康的國(guó)際貿(mào)易，其中最為著名的爭(zhēng)議當(dāng)屬“荷爾蒙案”①Appellate Body Report on European Communities-Measures Concerning meat and Meat Products(Hormones),16 January 1998,WT/DS26/AB/R,WT/DS48/AB/R.。1981年、1988年歐共體理事會(huì)曾先后發(fā)布一系列禁止進(jìn)口使用了荷爾蒙添加劑生產(chǎn)的牛肉的通知，并規(guī)定了處罰措施。而美國(guó)則認(rèn)為歐共體此舉違反了SPS協(xié)定、TBT協(xié)定以及GATT1994第1條及第3條之規(guī)定，并向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟。雖然案件最終以歐共體理事會(huì)的勝利告一段落，但也引發(fā)了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在風(fēng)險(xiǎn)管理中適用限制的思考。其模糊性的廣泛應(yīng)用勢(shì)必會(huì)引發(fā)替代性的風(fēng)險(xiǎn)，為法治國(guó)家提倡的比例原則帶來(lái)新的沖擊。

行政法上的比例原則主要適用于負(fù)擔(dān)行政行為，但也適用于除此之外的其他所有行政領(lǐng)域，包括行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域。而現(xiàn)階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用并未能與行政法上的比例原則完美地銜接及融合。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的模糊性與比例原則的矛盾

一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的目的在于防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但模糊的標(biāo)準(zhǔn)為預(yù)防措施的實(shí)施帶來(lái)了危害性，其往往忽略了預(yù)防本身可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)比例原則的妥當(dāng)性和必要性。具體而言，如為保護(hù)患者生命健康而對(duì)藥品的研發(fā)生產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制，可能會(huì)導(dǎo)致藥品開(kāi)發(fā)的緩慢，從而進(jìn)一步影響如“禽流感”、“H1N1”等公共衛(wèi)生問(wèn)題的盡快解決。

另一方面，任何風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施必然會(huì)耗費(fèi)一定的社會(huì)成本，但風(fēng)險(xiǎn)不可能完全的消失，由此帶來(lái)的成本效益問(wèn)題與比例原則的相稱性具有一定的沖突。美國(guó)環(huán)保署的一位官員曾說(shuō)過(guò)，在有毒有害廢物的清理過(guò)程中，約95%的危險(xiǎn)物質(zhì)可以在幾個(gè)月內(nèi)就被清除，但是我們卻要花費(fèi)很多年去清除最后的一點(diǎn)點(diǎn)的廢物。[3]政府是納稅人錢(qián)財(cái)?shù)谋９苷呒笆褂谜?，如何更好地使用這些稅款，實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)利益是政府的工作重點(diǎn)，然而在考慮實(shí)際的生命、健康、財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的情況下，花費(fèi)大量的資源在收益很小的事情上，結(jié)果往往適得其反。而這些皆因風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的措施沒(méi)有一定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并未做到“具體問(wèn)題具體對(duì)待”，從而導(dǎo)致了以一成不變的答案應(yīng)對(duì)變化多樣的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，造成了比例上的缺失。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的分層性與比例原則的銜接

美國(guó)學(xué)者孫斯坦曾說(shuō)過(guò)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要平衡，這種平衡是要求規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的平衡，而做到這一平衡，首先應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的種類作出區(qū)分，區(qū)別對(duì)待。風(fēng)險(xiǎn)可以分為三個(gè)層次：高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和輕風(fēng)險(xiǎn)。所謂高風(fēng)險(xiǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的結(jié)果是嚴(yán)重的、不可恢復(fù)的，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生則恢復(fù)的成本巨大或造成永久性的破壞；中風(fēng)險(xiǎn)是指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很低但后果嚴(yán)重，或高發(fā)生率的風(fēng)險(xiǎn)；輕風(fēng)險(xiǎn)則是指發(fā)生概率較小或危害較小的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)這種劃分，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也可相應(yīng)地分為強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則及弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。西方學(xué)界曾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行過(guò)類似的劃分，并給出這樣的定義：“前者指除非能夠確定一項(xiàng)行動(dòng)沒(méi)有任何危害，否則不能進(jìn)行；后者指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來(lái)危害的行為的理由?！盵4]在銜接上，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)應(yīng)輕風(fēng)險(xiǎn)，而弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)應(yīng)高風(fēng)險(xiǎn)及中風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在輕風(fēng)險(xiǎn)的適用中，應(yīng)著重考慮成本效益的分析，保障風(fēng)險(xiǎn)管理的高效益性。

三、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的透明性

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)持續(xù)且不確定的過(guò)程，若要充分遵循上述規(guī)則，則需要程序上的監(jiān)督保障，這也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防完善的第三個(gè)方面——過(guò)程的透明性要求。一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防手段本身即具有風(fēng)險(xiǎn)性，而這一潛在前提應(yīng)為行為人所知悉，公眾也應(yīng)獲得一般的知識(shí)普及，為自己的生活做出選擇。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖是科學(xué)工作者嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鬟^(guò)程，但科學(xué)的不確定性仍然存在，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容涉及生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，如果僅僅依靠政府部門(mén)或少數(shù)精英去解決復(fù)雜多變的問(wèn)題，其能力及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的實(shí)施范圍將極為有限，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的效果也將收效甚微。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理是政治上的管理方式，采取的措施不僅僅要以科學(xué)的評(píng)估結(jié)論為依據(jù)，同時(shí)還要考慮來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的因素。因此，在保障食品安全法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的良性適用問(wèn)題上，諸多因素的透明、公開(kāi)是最好的保障措施。

四、保證舉證責(zé)任倒置的有限性

為了更好地規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品、食品添加劑、殺蟲(chóng)劑、維生素食品等新興的、具有風(fēng)險(xiǎn)性的產(chǎn)品，以歐盟為代表的歐洲食品安全法設(shè)立了一系列的事先審查制度。我國(guó)也有類似的做法，即設(shè)立了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度。這一制度的設(shè)立，是將提交科學(xué)證據(jù)的責(zé)任歸于食品經(jīng)銷商，即只有在食品經(jīng)營(yíng)者能夠證明其所銷售或生產(chǎn)的食品對(duì)人類沒(méi)有健康危害時(shí)，方能獲得進(jìn)入市場(chǎng)的授權(quán)。該制度的設(shè)立主要是基于如下原因：如果將這一舉證責(zé)任交由持反對(duì)意見(jiàn)的社會(huì)公眾，則公眾往往無(wú)法獲取到最科學(xué)的證明數(shù)據(jù)，其舉證能力遠(yuǎn)低于食品經(jīng)營(yíng)者的舉證能力，故而這一舉證責(zé)任倒置在事先型的審查制度中具有明顯的合理性。也因?yàn)槿绱?，一些觀點(diǎn)認(rèn)為同樣的舉證規(guī)則也可以適用于全部的食品安全領(lǐng)域，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的舉證責(zé)任應(yīng)由從事引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)一方來(lái)證明。

但是，筆者認(rèn)為，如果將舉證責(zé)任倒置廣泛地適用于所有食品安全領(lǐng)域，亦存在諸多問(wèn)題。原先食品安全的危險(xiǎn)性由享有規(guī)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)，但若將證明潛在危險(xiǎn)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)由希望開(kāi)展相應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人來(lái)證明該活動(dòng)的合法性，則行政機(jī)關(guān)的角色將從被動(dòng)的一方轉(zhuǎn)向?yàn)橹鲃?dòng)的一方。同時(shí)，因?yàn)槔碚撋鲜且燥L(fēng)險(xiǎn)的存在為假設(shè)的前提，這一先入為主的設(shè)定必然會(huì)導(dǎo)致舉證者證明過(guò)程的艱難。具體而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定享有一定程度的判斷余地，如果反對(duì)者僅提出與行政機(jī)關(guān)相反的證據(jù)，那么，其證明力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其還需讓裁判者相信這一風(fēng)險(xiǎn)是不存在的，而這顯然是不可能完成的任務(wù)。此外，就行政機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)而言，行政活動(dòng)必須在法律的框架內(nèi)開(kāi)展，除特殊情況下，行政行為的作出應(yīng)具有事實(shí)上的依據(jù)。然而，舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的行為建立在不確定的推測(cè)上，無(wú)法令人信服，也無(wú)法縮小科學(xué)不確定性的范圍。

因此，現(xiàn)階段舉證責(zé)任倒置還不能無(wú)限地?cái)U(kuò)散適用至食品安全法的各個(gè)方面，而在舉證責(zé)任倒置后的證明標(biāo)準(zhǔn)上，也不應(yīng)過(guò)于苛刻，如若反對(duì)者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)不具有現(xiàn)實(shí)性的證明，但對(duì)行政機(jī)關(guān)列舉的證據(jù)產(chǎn)生了重大的挑戰(zhàn)或合理的懷疑，則預(yù)防措施即應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是合法的。

五、結(jié)語(yǔ)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨的今天，人們?cè)O(shè)計(jì)和制定了預(yù)防性原則和防御性制度，但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身就有著不可避免的缺陷，人們?cè)趹?yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中又有可能創(chuàng)造出新的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為避免這一新的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)率先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用、制度的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制，劃定界線，為科學(xué)的不確定性做好充足的準(zhǔn)備，從而使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與法治國(guó)家其他基本原則相適應(yīng)，引領(lǐng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)走向法治化、科學(xué)化和無(wú)害化的道路。

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