構(gòu)建中國“低碳經(jīng)濟(jì)法”的路徑研究

王　嵐

(華東師范大學(xué)，上海 200080)

構(gòu)建中國“低碳經(jīng)濟(jì)法”的路徑研究

王嵐

(華東師范大學(xué)，上海 200080)

摘要：低碳經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)模式獲得不同層面的認(rèn)可，而促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相應(yīng)的法律規(guī)制，由此“低碳經(jīng)濟(jì)法”應(yīng)運(yùn)而生。“低碳經(jīng)濟(jì)法”并非部門法意義上的一般理解，而是對相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)稱。該法包括節(jié)能減排類法律規(guī)范、新能源利用法、促進(jìn)低碳發(fā)展的立法和經(jīng)濟(jì)類法律規(guī)范四項(xiàng)基本內(nèi)容。構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)法律體系則是在確定亟須法律約束的領(lǐng)域后，以現(xiàn)有環(huán)境法、能源法、經(jīng)濟(jì)法中的相關(guān)法律規(guī)范為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有法律進(jìn)行修改，建議對法律缺位的部分有針對性地制定專門法。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；低碳經(jīng)濟(jì)法；節(jié)能減排；新能源；環(huán)境法

中圖分類號：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：志碼：A

文章編號：編號：1008-7966(2015)04-0119-03

收稿日期:2015-05-12

作者簡介：王嵐 (1980-),女，浙江浦江人，講師，法學(xué)博士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

一、低碳經(jīng)濟(jì)與“低碳經(jīng)濟(jì)法”之概念辨析

“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展萌芽于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，被認(rèn)為是解決當(dāng)前氣候變化問題的有效方式，其以降低溫室氣體排放為目標(biāo)，宗旨是降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)中碳循環(huán)的影響。此種希望通過借助市場機(jī)制使得人類對氣候變化議題變得更具有操作性的做法源自于《京都議定書》對相應(yīng)市場機(jī)制的論述?！毒┒甲h定書》按照排放權(quán)交易的基本理念提出要設(shè)立三種市場機(jī)制：排放交易(ET)、聯(lián)合履行機(jī)制(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。而這三種機(jī)制為各國特別是發(fā)展中國家的低碳技術(shù)發(fā)展奠定了機(jī)制及資金保障，所以有學(xué)者認(rèn)為《京都議定書》開啟了一種嶄新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)——低碳經(jīng)濟(jì)[1]。但正式的低碳經(jīng)濟(jì)概念則是由英國最早提出，2003年英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》提出“要大力發(fā)展低碳技術(shù)、產(chǎn)品及服務(wù)，推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[2]。之后，各國紛紛響應(yīng)。從開始被認(rèn)為只是應(yīng)對氣候變化的手段到快速發(fā)展成為一種新經(jīng)濟(jì)模式，僅用了十幾年的時間。在這樣的國際發(fā)展背景下，作為二氧化碳的最大排放國——中國——也積極響應(yīng)。2010年“兩會”期間許多提案圍繞著如何發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)展開，之后國家發(fā)改委還在5省8市展開低碳產(chǎn)業(yè)和低碳發(fā)展的試點(diǎn)規(guī)制。黨的十八大報告提出，要“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”[3]。“十二五規(guī)劃綱要”則提出“樹立綠色、低碳發(fā)展理念”[4]。在這樣內(nèi)外背景之間發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)成為一個具有廣泛共識的觀念。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)或經(jīng)濟(jì)模式，比如認(rèn)為“低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是提高農(nóng)業(yè)利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)，核心是技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變”①國內(nèi)一些著作中用的比較多的一種論述。比如，張坤民、潘家華、崔大鵬主編：《低碳經(jīng)濟(jì)論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，序言第2頁，轉(zhuǎn)引自朱伯玉、張福德等著：《低碳經(jīng)濟(jì)的政策法律規(guī)制》，中國社會科學(xué)出版社，第1頁；類似論述李士、方虹、劉春平編著：《中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報告》，科學(xué)出版社，2011年版，第1頁。。薛進(jìn)軍博士認(rèn)為：“低碳經(jīng)濟(jì)是一種正在興起的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展模式，包括低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳城市、低碳生活等一系列新內(nèi)容，同時也是人類生活的文明進(jìn)步。它不限于經(jīng)濟(jì)，而是從生產(chǎn)到生活，是從價值觀念到國家權(quán)益和人類命運(yùn)來思考的?！盵5]作為一種新的經(jīng)濟(jì)模式，除了政策導(dǎo)向之外，還需要相應(yīng)的法律制度保障，因此催生了構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)法律保障體系之需求。

在日常生活中我們還會聽到另外一個詞“低碳經(jīng)濟(jì)法”。傳統(tǒng)部門法的劃分主要遵循兩個劃分標(biāo)準(zhǔn)：一是研究對象，即調(diào)整的法律關(guān)系；二是調(diào)整方法。低碳經(jīng)濟(jì)法并不是按照這種劃分標(biāo)準(zhǔn)予以確定的部門法稱謂，不是一個類似于環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法一樣的部門法稱謂，而是將保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)范統(tǒng)稱為低碳經(jīng)濟(jì)法，其原因在于這個法律規(guī)范具有統(tǒng)一的目的，這是本文首先要明確的。所以低碳經(jīng)濟(jì)法不是部門法，而是對以保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)稱，其具體內(nèi)容橫跨經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、能源法等多個部門法。

二、低碳經(jīng)濟(jì)法的基本范疇

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，中國就發(fā)布了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》提出要提高能源利益效力，改善能源結(jié)構(gòu)；指出要改變傳統(tǒng)的以大量消耗資源和粗放經(jīng)營為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式。作為國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的行動綱領(lǐng)，其并不是法律，沒有法律規(guī)范特有的以國家強(qiáng)制力為保證的約束力，僅僅起到了宣教性質(zhì)的指引作用。雖然當(dāng)時國內(nèi)環(huán)境法體系正處于逐步完善期間，但主要圍繞著防治污染和資源保護(hù)展開?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》到2002年才頒布，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》到2008年才頒布，這兩部法律屬于環(huán)境法的范疇，但具有保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，也可以被納入低碳經(jīng)濟(jì)法的范疇中。此外，一些相關(guān)的立法，雖然不是以保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是以實(shí)現(xiàn)“三低”發(fā)展模式為其直接目的，但是在事實(shí)上已經(jīng)起到了類似的作用，這些法也可以納入到低碳經(jīng)濟(jì)法的范疇中。也就是說，實(shí)踐中的低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法先于低碳經(jīng)濟(jì)法存在。從西方經(jīng)驗(yàn)來看，以英國為首，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和法治實(shí)踐都走在中國之前，并形成了具有各自特色的法律模式。根據(jù)國外立法實(shí)踐和中國現(xiàn)有法律，可以看出低碳經(jīng)濟(jì)法的基本范疇主要包括以下幾個部分：

第一類，節(jié)能減排類法律?！叭汀笔堑吞冀?jīng)濟(jì)基本特征，以節(jié)能減排為目的的法律規(guī)范構(gòu)成了低碳經(jīng)濟(jì)法的主要內(nèi)容。這部分內(nèi)容除了直接以節(jié)能減排命名的法律之外，還包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、再生利用法。20世紀(jì)70年代，為了應(yīng)對能源危機(jī)和能源利用的需求，各國開始了節(jié)能減排立法。比如美國《能源政策和節(jié)能法案》(1975年)；日本《節(jié)約能源法》(1979年)；德國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》(1996年)。這些法律并非直接針對減少溫室氣候的排放而設(shè)計的，但是客觀上有助于減少碳排放，符合通過傳統(tǒng)化石能源的低碳化利用來推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一路徑設(shè)計。而且這些法律為低碳經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，后來也都發(fā)展成為各國低碳經(jīng)濟(jì)法的有機(jī)組成部分。除了原有的節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法之外，這部分內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括新制定的以保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的立法。比如英國于2008年制定的低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性立法——《氣候變化法案》，《2008電力與燃?xì)?碳減排)法令》；德國的《聯(lián)邦控制大氣排放條例》(2005)，日本的《推進(jìn)低碳社會建設(shè)基本法案》。就中國而言現(xiàn)有的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法中相關(guān)法律規(guī)范屬于低碳經(jīng)濟(jì)法主要內(nèi)容。從低碳經(jīng)濟(jì)法的體系來看，這部分內(nèi)容是其中已經(jīng)制定的較為全面的部分，也是其主要部分。

第二類，新能源利用類法。低碳經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容之一是能源的低碳化利用，主要途徑有兩種：一是傳統(tǒng)化石能源的低碳化利用；二是開發(fā)利用清潔低碳的新能源[6]。傳統(tǒng)化石能源的低碳化利用相關(guān)的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在節(jié)能減排法中，而開發(fā)利用清潔的新能源就屬于第二類。即便是利用最好的低碳減排技術(shù)，制定最有效的節(jié)能減排法，也不可能完全避免溫室氣體的排放。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，節(jié)能減排是一種方式，但不是唯一的方式，更多的開發(fā)利用新的清潔能源是第二種重要選擇。相對于節(jié)能減排立法開發(fā)利用新清潔能源的法律制定的較為晚些，數(shù)量也相對較少，這是未來制定新的專門性法的主要部分。從西方立法實(shí)踐來看，在新能源開發(fā)利用方面有些國家已經(jīng)取得了比較大的成功，比如2000年，德國通過了《可再生能源法》，2004年修訂后的《可再生能源法》生效，為發(fā)展太陽能、風(fēng)能、小水電、生物質(zhì)能和地?zé)崽峁┝丝煽康姆杀Ｕ蟍7]。此外德國還頒布了專項(xiàng)立法：《生物質(zhì)發(fā)電條例》(2001年)，《生物燃料油比例法》(2007)，《可再生能源供熱法》(2009年)[8]。2005年我國通過了《可再生能源法》，這是一項(xiàng)重要的低碳經(jīng)濟(jì)立法。

第三類，促進(jìn)低碳發(fā)展類法。自然資源保護(hù)法是環(huán)境法的最重要組成部分，這部分內(nèi)容似乎既不能減少溫室氣體的排放，又不能替代傳統(tǒng)化石能源，但是有增加碳匯的作用。在應(yīng)對氣候變化的各種舉措之中, 森林碳匯被認(rèn)為是成本最低的減排措施之一?！稓夂蜃兓s》中就包含了關(guān)于“吸收匯”①《氣候變化公約》將溫室氣體“源”定義為向大氣中釋放溫室氣體的過程或活動;溫室氣體“匯”定義為從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的過程、活動或機(jī)制。文章所指吸收匯主要是指碳吸收匯，有助于吸收溫室氣體控制碳氧平衡。比如森林碳匯、海洋生物碳匯、草原碳匯。的直接規(guī)定，具體體現(xiàn)在《公約》第4條“承諾”第1款(d)項(xiàng)中?！渡址ā?、《草原法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)立法，雖然屬于傳統(tǒng)自然資源保護(hù)法部分，但是可以通過增加碳匯的方法來達(dá)到適應(yīng)氣候變化的目的。這類法律也是低碳經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。

第四類，相關(guān)經(jīng)濟(jì)類法律。具體內(nèi)容會涉及“政府綠色采購”、“碳稅制度”、“排放權(quán)交易”、“綠色金融”等方面。例如許多國家已經(jīng)開始積極推進(jìn)政府采購的綠色化。日本在2000年制定了專門的政府綠色采購法案——《環(huán)境商品采購法》，以促進(jìn)國家機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局購買可再生產(chǎn)品。美國制定了一系列政府綠色采購的行政命令，比如《聯(lián)邦采購、循環(huán)利用和廢物預(yù)防》[9]。有些國家開始通過碳稅立法，以減少含碳能源的消耗。當(dāng)然就目前來說低碳經(jīng)濟(jì)立法是否應(yīng)當(dāng)包括碳稅制度還存在很大的爭議，但是從其他國家的立法來看，至少有些國家已經(jīng)開始將這部分內(nèi)容直接納入到其中。

三、中國低碳經(jīng)濟(jì)法的構(gòu)建路徑

低碳經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵豐富，涉及了產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、制度等多個領(lǐng)域，“既是經(jīng)濟(jì)問題、又是環(huán)境問題，也是社會問題”[10]，所以不可能通過法律來調(diào)整所有的問題。在構(gòu)建中國低碳經(jīng)濟(jì)法律體系時要遵循這樣的思路：首先要思考是否有必要將所涉內(nèi)容都通過法律來予以規(guī)制，其次是在確定了需要法律規(guī)制的領(lǐng)域之后對現(xiàn)有的法律進(jìn)行梳理，看哪些領(lǐng)域已有法律規(guī)制，哪些領(lǐng)域存在立法空白，查漏補(bǔ)缺。

(一)確定亟須法律約束領(lǐng)域

中國每隔五年都會頒布五年規(guī)劃綱要，其內(nèi)容有一定的立法指導(dǎo)意義。以環(huán)境法為例，從“六五計劃”到“十二五規(guī)劃”，每個五年規(guī)劃都在一定程度上推動環(huán)境立法的發(fā)展，主要環(huán)境法律制度、措施的創(chuàng)立或改革也與此相關(guān)。比如“六五”計劃在“社會發(fā)展計劃”篇中提出了“制止環(huán)境的破壞，防止新污染的發(fā)展，努力控制生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化”的目標(biāo)[11]，這推動了中國環(huán)保戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)變，使得政府政策朝向有利于環(huán)境法律實(shí)施的方向轉(zhuǎn)變。之后，環(huán)境法的立法進(jìn)程加快。目前我們已經(jīng)發(fā)布了“十二五規(guī)劃綱要”，其中明確提出要“健全節(jié)能減排激勵約束機(jī)制，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)……健全節(jié)能減排法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核”規(guī)劃涉及這些領(lǐng)域?qū)⑹羌毙柰ㄟ^法律予以約束的領(lǐng)域。

(二)立足于現(xiàn)有法律之上的必要修改

低碳經(jīng)濟(jì)法的四項(xiàng)基本內(nèi)容中，很大一部分之前就已經(jīng)存在，這些內(nèi)容分散在其他部門法中。這些法律主動或被動地促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。低碳經(jīng)濟(jì)立法需要建立在現(xiàn)有法律之上，以環(huán)境法、能源法、經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，進(jìn)行必要的修改。比如對經(jīng)濟(jì)法理念的變革。在整個法律體系中經(jīng)濟(jì)法亦屬于新的法律部門，其創(chuàng)立之目的不外乎國家對經(jīng)濟(jì)的介入調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。環(huán)境法亦具有很強(qiáng)的國家干預(yù)性，所以曾經(jīng)被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)法之下的子部門法。但經(jīng)濟(jì)法目的主要是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長無法解決我們的生態(tài)環(huán)境問題，更甚者，從某種程度上說追求經(jīng)濟(jì)增長成了環(huán)境問題產(chǎn)生的根源。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間存在著一定矛盾與沖突，環(huán)境法從經(jīng)濟(jì)法中分離出來成為了一個獨(dú)立的部門法，但是這種分離并沒有解決環(huán)境問題。在未來的立法中需要一種系統(tǒng)的思維方式，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境因素，需要不同部門法之間的對話與融合。經(jīng)濟(jì)法要依循此種需求，考慮生態(tài)和環(huán)境需求，展開對“碳稅制度”、“排放權(quán)交易法律制度”、“綠色金融法律制度”等方面的研究。

(三)制定專項(xiàng)法

在構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)法律體系設(shè)想中有觀點(diǎn)認(rèn)為我們?nèi)狈σ徊磕軌騾f(xié)調(diào)和統(tǒng)領(lǐng)低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法的基本法，因此需要制定一部低碳經(jīng)濟(jì)基本法①如2011年兩會中有代表提出要中國有必要制定一部《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，張劍波博士認(rèn)為有必要制定《低碳經(jīng)濟(jì)法》。。綜合性基本法應(yīng)當(dāng)涵蓋該體系各分支層面上的所有共性事項(xiàng)和內(nèi)容，且對各單項(xiàng)法和相關(guān)法律制度的確立具有普遍的指導(dǎo)意義。如果要制定一部低碳經(jīng)濟(jì)基本法，其內(nèi)容也應(yīng)涵蓋所有共性事項(xiàng)，且對各單項(xiàng)法和相關(guān)法律制度具有普遍的指導(dǎo)意義。但是前文已指出低碳經(jīng)濟(jì)法并非獨(dú)立的部門法，而是對以保障低碳經(jīng)濟(jì)模式為目的相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)稱，內(nèi)容主要散見于環(huán)境法、能源法之中，還有一部分可以通過專項(xiàng)立法予以規(guī)定。既然是非獨(dú)立的部門法，那么是否有制定基本法的必要，這是需要論證的另一個課題。假設(shè)，需要制定基本法，那么該法與其他部門法中的基本法之間的關(guān)系如何，這是需要解決的第二個課題。如果制定的專項(xiàng)法屬于基本法，那就意味著相關(guān)的低碳經(jīng)濟(jì)法需要進(jìn)行系統(tǒng)性的重構(gòu)，按照低碳經(jīng)濟(jì)法的普遍指導(dǎo)予以整合，這是第三個需要解決的問題。此外，即便制定了低碳經(jīng)濟(jì)基本法，其能否在實(shí)際上起到基本法的作用呢，

這是第四個未知。解決這一系列問題將是一個巨大的系統(tǒng)工程，而立法需要符合一定的成本效益，顯然進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)的成本將非常高。

低碳經(jīng)濟(jì)基本法的定位為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)領(lǐng)法，目的是更好的協(xié)調(diào)分散在部門法中的相關(guān)立法、法律規(guī)范之間的關(guān)系。比如相關(guān)立法中一部分屬于環(huán)境法范疇，而在環(huán)境法體系中有《環(huán)境保護(hù)法》，作為基礎(chǔ)性法在整個環(huán)境法體系中應(yīng)具有普遍的指導(dǎo)意義。實(shí)際上《環(huán)境保護(hù)法》并沒有起到立法之初的定位——基本法的作用，但從應(yīng)然的角度其確實(shí)是作為環(huán)境法這一部門法的基本法而設(shè)計的。制定相應(yīng)的基本法確實(shí)可起到協(xié)調(diào)相關(guān)立法的作用，但僅出于協(xié)調(diào)的目的顯然不足以證成基本法制定之必要性。針對立法缺位的問題，可以通過制定專項(xiàng)法來解決，比如說制定針對水電、核電、新能源的專門法。相較于通過制定基本法對低碳經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行重構(gòu)的做法，有針對性的制定專門法更符合成本效益原則。

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[責(zé)任編輯:鄭男]