我國地方政府債務重整程序的構建——以美國地方政府破產程序為鑒

張藝蓮

(北京航空航天大學 法學院，北京 100191)

我國地方政府債務重整程序的構建——以美國地方政府破產程序為鑒

張藝蓮

(北京航空航天大學 法學院，北京 100191)

摘要：在地方政府陷入財政危機時，為了幫助地方政府擺脫危機、恢復正常而對地方政府債務進行集中清理和安排的法律程序和措施，就是地方政府債務重整程序?？梢越梃b美國的地方政府破產程序，以我國《企業(yè)破產法》的相關規(guī)定為基礎，構建我國的地方政府債務重整程序，包括:程序的啟動；債務重整計劃的制定、通過與批準；債務重整的方式選擇；債務重整計劃的執(zhí)行與監(jiān)督；債務重整程序的終結；債務免除問題的特殊程序等方面。

關鍵詞：地方政府債務；破產程序；債務重整程序

中圖分類號：DF411.92

文獻標志碼：志碼：A

文章編號：編號：1008-7966(2015)04-0089-03

收稿日期:2015-03-10

作者簡介：張藝蓮(1990-)，女，河南三門峽人，2014級民商法學專業(yè)碩士研究生。

2013年全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府負債規(guī)模高達178 908.66億元。從未來償債年度看，2015年、2016 年和 2017 年到期債務分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期債務占18.76%①審計署辦公廳：《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》，中國審計署網站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/n3432077.files/n3432112.pdf，訪問時間：2014年5月9日。。從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出我國地方政府債務規(guī)模已經十分龐大，短期內的償債壓力也非常大。

2015年1月1日起實施的新的《預算法》第35條第五款明確規(guī)定國務院負責地方政府債務的管理工作，國務院財政部門負責地方政府債務的監(jiān)督工作②《中華人民共和國預算法》第35條第五款規(guī)定：“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。”。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)第四點第(二)項“建立債務風險應急處置機制”中也提出了地方政府出現(xiàn)償債困難情形時的處置方式③《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》第四點第(二)項中提出：“地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任?！?。兩項文件的相繼出臺體現(xiàn)了我國解決地方政府債務問題的決心，但《預算法》與《意見》都強調的是債務管理及責任追究問題，在地方政府無力償債時還是依靠上級政府來解決。當然，這與我國的財政體制和政治體制相關，但上級政府的救助不僅不能從根本上解決問題，還會降低地方政府的風險意識，造成債務規(guī)模越滾越大的后果。因此，如何在保障債權人利益的同時，從根本上解決地方政府的財務困境是非常值得思考的。本文以美國的市政破產程序為鑒，試圖構建我國的地方政府債務重整程序，為我國地方政府陷入債務困境時提供可操作性的措施。

一、地方政府破產程序概述

破產是對債務人瀕臨破產或者已經出現(xiàn)破產可能時實施的挽救債務人及概括清算債務人總財產的程序。對破產的理解有狹義和廣義之分。狹義的破產指破產清算程序；廣義的破產包括破產和解、破產清算、破產整頓等程序構成的破產法律體系[1]。地方政府破產實質是財政上的破產。地方政府破產程序是地方政府在陷入財政困境時即使經過各種努力，還是無力償還自身的到期債務而采取的法律措施。地方政府破產區(qū)別于企業(yè)破產最重要的一點就是地方政府提供服務的公共性，所以要在保護債權人利益和保證政府公共服務職能之間尋找平衡點。資產大都被扣押或清算是企業(yè)破產的后果之一，而在地方政府破產時，一般不會進行清算，但債權人的扣押權會受到很多的限制。因此，現(xiàn)有的地方政府破產程序其實質都是債務重組程序。地方政府破產，不是地方政府職能的破產，主要是債務重組而不是清算關門。

二、美國的地方政府破產程序

美國關于地方政府破產的規(guī)定主要體現(xiàn)在《美國聯(lián)邦破產法》第九章。首先，地方政府申請破產必須具備以下條件：第一，債務人必須是市政部門?！笆姓块T”是指州的政治分支或公共機構。第二，得到州的特別授權。地方政府要得到州法的明確授權，或得到州法授權主體的同意。第三，地方政府陷入無力償還債務的狀態(tài)。第四，地方政府有達成計劃的意愿且與債權人進行了可能的協(xié)商[2]。

美國地方政府重組程序的核心內容是地方政府與債權人之間通過談判達成債務重組協(xié)議，具體程序如下：第一，提出債務重組計劃的權利專屬于地方政府，特定情況下法院可以強制通過重組計劃。重整計劃的內容包括對債權人的分組以及每組債權人能夠獲得何種清償。同時，重整計劃還必須從經營的角度說明市政當局打算采取哪些改組措施，并說明對這些措施前景的預測[3]。債務人提出債務重組計劃后，債務重組計劃被確認之前，債務人還可以進行修改。第二，債務重組計劃提出后，由債權人分組表決。應當對計劃進行表決的是受到計劃影響的債權人組，只有每一表決組過半數(shù)的債權人同意且他們所代表的債權額占該組總額的2/3以上的，重整計劃草案才能在該組通過。但是，在至少一組受損害的債權人通過重整計劃的情況下，破產法院可以強制通過。第三，由于大部分改組措施都會在計劃的初期執(zhí)行階段完成，所以重整計劃獲批后，破產法院會監(jiān)督計劃的初期執(zhí)行。第四，法院程序宣布終結后，地方政府獨立按照重整計劃進行整頓，直到破產消除。

由于債務重組程序的目標是實現(xiàn)地方政府在財務方面的復興，美國《聯(lián)邦破產法》實質地提升了作為債務人的地方政府的談判地位。首先，規(guī)定了自動中止制度，即在破產程序申請后，對債務人財產的一切執(zhí)行程序中止，這可以使債務人暫時免受支付到期債務的壓力，保持財產并獲得資金積累[4]。其次，保證地方政府在破產程序中的獨立性。以州政府對地方政府享有行政主導權為前提，地方政府自主管理內部事務。法院對地方政府的政務執(zhí)行、財產收入及運用等除地方政府同意或為執(zhí)行債務調整計劃外不能進行干涉。再次，破產的地方政府一般自行擔任破產管理人，只有破產的地方政府出現(xiàn)如隱匿財產、欺詐等行為時，破產管理人才改由破產法院指派[5]。

三、我國地方政府債務重整程序的構建

與美國聯(lián)邦制政體不同，我國是單一制國家結構形式，各地方政府由中央政府統(tǒng)一領導。在財政體制上實行中央和地方分稅制，政府的事權和財權是相對應的，中央與地方收入體系的形成是通過稅種的劃分實現(xiàn)的。稅收征管由國稅和地稅兩套機構進行，但是稅收立法權統(tǒng)一于中央。因此，地方政府的穩(wěn)定與國家的穩(wěn)定息息相關，其財政的健康持續(xù)發(fā)展不僅關系地方的正常運轉，也關系國家財政體系的穩(wěn)定安全。所以，在地方政府陷入財政困境時我國不可能放任地方政府破產。但這并不妨礙我們借鑒美國關于地方政府破產的規(guī)定提出我國地方政府債務重整程序的設想，幫助地方政府早日脫離財政困境的泥沼。

結合美國的相關規(guī)定，我國的地方政府債務重整應注意以下事項：一是要正確處理債權人利益與地方政府公共服務職能之間的矛盾，首先保證地方政府持續(xù)的公共服務能力；二是要獲得中央政府的救助必須滿足特定條件，以督促地方政府積極進行債務重整，避免惡性依賴；三是司法手段或行政手段的合理選擇。司法手段是以法院為主導，有關破產重整的關鍵決策一般由法院做出，用以指導債務重組；行政手段通常表現(xiàn)為上級政府提前干預，對財政管理的許多方面行使直接的政治職能，以防止地方財政困境惡化為破產[6]。與美國采取司法手段不同，考慮到司法程序的成本高且耗時長，加之我國政府相比法院來說較為強勢的現(xiàn)狀，單純適用司法手段可能無法達到預期效果。因此，筆者建議我國地方政府債務重整程序可以進行如下設計：

(一)債務重整程序的啟動

重整程序啟動的原因是地方政府無力償還到期債務。現(xiàn)階段，審計署主要以償債率、債務率、逾期債務率三個指標為參考來評估地方政府債務的風險狀況，其中償債率是各國通常采用的衡量財政危機嚴重程度的指標。因此，建議我國以償債率指標為決定因素，以債務率和逾期債務率指標為參考因素來權衡是否啟動債務重整程序。在償債率指標，即地方政府償債支出占包括轉移支付在內的經常收入的比重超過20%時即可啟動債務重整程序。

申請啟動重整程序的主體包括債務人和債權人。債務人申請的前提是其無力償還債務并且已經努力或嘗試制定重整債務的方案；債權人申請的前提是已經向債務人提出過償債要求，債務人在無力償還時既沒有積極與債權人協(xié)商，也沒有主動提起債務重整程序的申請。之所以要對申請人設置前提條件主要是考慮到地方政府啟動債務重整程序影響重大，若任由債務人和債權人隨意申請，會影響地方政府運行的持續(xù)性與穩(wěn)定性。此外，我國地方政府分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級，而省政府是地方政府中層級最高的，如果允許其啟動重整程序，后果是非常嚴重的，而且我國地方政府負債主要集中在市、縣兩級政府。所以建議將有權申請啟動重整程序的債務人限定為市、縣、鄉(xiāng)三級政府。

重整程序的啟動主體建議為上一級人民政府。在出現(xiàn)債務重整程序啟動原因時，債務人、債權人均有權向債務人的上一級政府提出申請，由上一級人民政府負責召集債務人、債權人協(xié)商處理。由于我國公眾的習慣思維是在與本級政府有糾紛時找上一級人民政府反映，而且上、下級政府之間是領導與被領導的關系，所以由上一級人民政府作為啟動主體一方面符合債權人的預期，另一方面可以督促地方政府在重整程序中積極主動履行義務。上一級人民政府經審查認為申請符合條件的，可以批準啟動債務重整程序，并予以公告，同時確定債權人申報債權的期限。債務重整程序啟動后，針對債務人財產的所有保全措施應當解除，進行中的執(zhí)行程序也應中止。

(二)債務重整計劃的制定、通過與批準

債務重整計劃由債務人制定，重整計劃應當包括債權分類、債權調整方案、債務重整計劃的執(zhí)行期限、債權受償方案等內容。債務人可以在提出重整申請時提交重整計劃，也可以在上一級人民政府批準啟動債務重整程序后的規(guī)定期限內提交債務重整計劃。債務重整計劃由債權人分組進行投票。每一個表決組過半數(shù)的債權人同意債務重整計劃，并且他們所代表的債權額占該組債權總額2/3以上的，即為該組通過重整計劃，各表決組均通過重整計劃時重整計劃即為通過。在至少有一組受損害的債權人通過該重整計劃時，上一級人民政府可以強制批準通過債務重整計劃。重整計劃通過后應提交給本級人民代表大會審查批準，然后才能進入實施階段。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責。因此，債務重整計劃不僅應由上一級人民政府批準通過，還必須經本級人民代表大會批準后方可實施。

(三)債務重整方式的選擇

地方財政重建包括自主重建和國家援助重建兩種方式。鑒于我國政治體制與財政體制的特殊性，完全由地方政府自主完成債務重整難度大、周期長且效果差。但為避免由于中央政府干預過多導致地方政府在財政重建中失去自主權，同時，基于中央政府和上級政府的援助應作為最后選擇的考慮，筆者認為在債務重整方式的選擇上可以兩種方式并存，但是應有先后順序之分。首先，在啟動債務重整程序后，優(yōu)先由地方政府自主進行債務重整。自主重整的方法概括起來即為減少財政支出，增加財政收入。在地方政府通過這些手段仍然難以完成債務重整時，再由上級政府介入，通過上級政府代發(fā)地方債券、政府間的轉移支付等途徑幫助地方政府解決債務危機，應注意的是代發(fā)債券方式會產生新的地方政府債務，所以該類債券的償還期限應限制在債務重整期間內，以保證債務的可控性和債務重整的順利完成。

(四)債務重整計劃的執(zhí)行與監(jiān)督

債務重整計劃經上一級人民政府和本級人民代表大會批準通過后由地方政府負責執(zhí)行。在上一級人民政府啟動債務重整程序后應成立債務重整監(jiān)管委員會，委員會成員由上級人民政府成員、本級人民代表大會成員以及律師、會計師等專業(yè)人員構成。地方政府必須向該委員會提交詳細的債務重整計劃，委員會有權審查債務重整期間地方政府的稅收、支出等事項，以確保符合債務重整計劃。債務重整期間，地方政府應定期向上一級人民政府和該委員會提交重整計劃執(zhí)行情況報告，對上一級人民政府及該委員會提出的異議要及時說明并糾正其不合理行為。同時，上一級人民政府應定期將地方政府的債務重整情況進行公告，接受債權人及社會公眾的監(jiān)督。

(五)債務重整程序的終結

在地方政府通過自身的努力或者中央或上級政府為地方政府提供擔保使得地方政府能夠清償完畢所有的到期債務時，地方政府債務重整程序便可終結。通過重整程序，應當達到地方政府的債權債務關系全部了結，地方財政能夠持續(xù)正常運轉，地方政府恢復公共服務能力的效果。

(六)債務免除的特殊程序

考慮到地方政府的公共性和運轉持續(xù)性的需要，在處理債權人權利保護和維持地方政府公共服務能力的矛盾時，很可能需要犧牲債權人的部分利益，此時，不可避免地會涉及地方政府部分債務被免除的問題。由于債務免除是對合同應當?shù)玫铰男性瓌t的一個重大背離，不履行合同需要有力的理由，且可能較大程度地打擊債權人的積極性。另外，選擇上一級政府作為重整程序的主導方，加之與債權人相比，地方政府作為債務人的強勢地位以及在重整程序的設計上對地方政府的利益維護已經有所側重，實踐中很可能出現(xiàn)債權人被迫放棄債權的情形，這是違背當事人意思自治原則的，也會降低地方政府的信譽。因此，對債務免除應設置特殊程序以保障債權人的合法權利。筆者建議在免除債務時，如果債權人同意，屬于其主動放棄債權，自然不會有問題。如果債權人不同意，政府不能直接通過行政手段免除債務，確有免除必要的，地方政府應向本級人民法院提出申請，由人民法院審查后作出是否免除的決定。對法院的免除決定，債權人享有異議權。債權人對法院的決定不服的，可以向上一級人民法院提出異議，由上一級人民法院審查異議是否成立并作出決定，該決定具有終局效力。

四、結語

地方政府債務重整程序是在地方政府已經陷入債務困境時的選擇，屬于事后處理機制。雖然受益于美國地方政府破產程序的啟發(fā)，但實行地方政府破產機制目前在我國并不現(xiàn)實，而建立本土化的地方政府債務重整程序完全是可行的。債務重整程序的內容包括:程序的啟動；債務重整計劃的制定、通過與批準；債務重整的方式選擇；債務重整計劃的執(zhí)行與監(jiān)督；債務重整程序的終結；債務免除的特殊程序六個方面。

本文的地方政府債務重整程序只是在借鑒外國經驗及我國企業(yè)破產重整相關規(guī)定的基礎上設計的解決地方政府財政困境的手段，而對地方政府債務這一復雜問題的解決將不可避免地涉及各級政府事權和財權、財政轉移支付體制等內容。因本文主旨所限雖未展開，但我國相關立法的完善、財政體制的改革等也是非?，F(xiàn)實的問題。債務重整程序的理論設計雖然可行，但是在我國缺乏相關的立法支持和實踐檢驗，所以要實現(xiàn)地方政府債務無力償還時，通過地方政府債務重整程序解決危機的設想，還有一段漫長的路要走，但不可否認的是這是未來發(fā)展的趨勢。

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[責任編輯:劉曉慧]