應(yīng)急行政立法目的之重構(gòu)

郭永良

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

一、引言

一般認(rèn)為，2007年頒行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（下文簡(jiǎn)稱《應(yīng)對(duì)法》）在應(yīng)急行政領(lǐng)域具有基本法的地位。作為一項(xiàng)由應(yīng)急之客觀需要催生的立法實(shí)踐，其必須在發(fā)展變化中得到驗(yàn)證，而法律的穩(wěn)定性永遠(yuǎn)無法滿足瞬息萬變的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。在《應(yīng)對(duì)法》實(shí)施七年多后的今天，突發(fā)事件依然多發(fā)頻發(fā)。由此，有必要對(duì)該法進(jìn)行系列檢討。雖然近年來我國學(xué)者圍繞《應(yīng)對(duì)法》的系列要素展開了頗為熱烈的討論①對(duì)《應(yīng)對(duì)法》的集中討論，參見馬懷德.應(yīng)急管理法治化研究[M].北京:法律出版社,2010.，但有關(guān)該法的文本分析依然薄弱。就立法目的而言，目的是設(shè)計(jì)任何一項(xiàng)法律制度的前提，是立法者賦予該項(xiàng)制度所欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值狀態(tài)?？茖W(xué)界定應(yīng)急行政的立法宗旨，既是對(duì)其所欲實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)的法律化闡釋，也是理性架構(gòu)該領(lǐng)域法律之整體內(nèi)容的邏輯起點(diǎn)[1]，其重要性可見一斑。遺憾的是，在海量的研究文獻(xiàn)中，并沒有針對(duì)《應(yīng)對(duì)法》法律文本中立法目的的規(guī)范闡釋。基于此，筆者就該法第1條的內(nèi)容進(jìn)行審視，希冀通過對(duì)現(xiàn)行應(yīng)急行政立法目的存在的些許癥結(jié)的觀察，管窺《應(yīng)對(duì)法》中存在之問題，進(jìn)一步就可行的重構(gòu)路徑進(jìn)行探索，以期完善行政應(yīng)急法制理論。

二、現(xiàn)行應(yīng)急行政立法目的癥結(jié)之表征

《應(yīng)對(duì)法》第1條旨在對(duì)該法所要著力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行總體勾勒，這從“為了”一詞可看出其所力圖達(dá)成的五重目標(biāo)：一是預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生；二是控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害；三是規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)；四是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全；五是維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。那么，為什么《應(yīng)對(duì)法》確定了上述五重目的？這五個(gè)目的之間存在怎樣的邏輯關(guān)系。

（一）“全面”的貪大求全

該法的五個(gè)目標(biāo)對(duì)涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的所有理想狀態(tài)和目標(biāo)都進(jìn)行了歸納和描述，按照全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)李飛副主任的權(quán)威解讀，它“全面規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)”[2]，對(duì)于推進(jìn)應(yīng)急行政領(lǐng)域的法制化，具有重要意義。其中，“全面”可謂是該法立法宗旨的總體概括。但是，全面規(guī)范意味著包羅萬象甚至貪大求全，作為一種“面面俱到”式樣的目標(biāo)追求，在現(xiàn)實(shí)操作中，并不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中諸多面向之目標(biāo)的達(dá)成，以致于在眾多目標(biāo)的大一統(tǒng)追求中，湮沒了其最初始、最關(guān)鍵、最本質(zhì)、最重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致其預(yù)設(shè)目標(biāo)的落空。在多頭目標(biāo)的指引下，將會(huì)導(dǎo)致多條立法主線縱橫交錯(cuò)，使得其最重要的目標(biāo)變得模糊不清，從而不利于實(shí)現(xiàn)其立法宗旨。例如，在《應(yīng)對(duì)法》預(yù)防、減少、控制、減輕、消除、規(guī)范、保護(hù)、維護(hù)等目標(biāo)的指引下，該法嘗試從體例上落實(shí)上述目標(biāo)，它以突發(fā)事件的生命周期理論為骨架設(shè)計(jì)主線建構(gòu)全文，但細(xì)讀文本不難發(fā)現(xiàn)，其在各個(gè)階段還包含了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制的設(shè)計(jì)主線，這種目標(biāo)混雜的取向?qū)е略摲ǘㄎ徊磺?，這給突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)帶來的影響頗為嚴(yán)重，已然導(dǎo)致地方二次應(yīng)急行政立法①2007年11月，國務(wù)院召開貫徹實(shí)施《應(yīng)對(duì)法》電視電話會(huì)議，明確要求各省市制定具體實(shí)施辦法，保障該法的有效落實(shí)。參見李程偉.北京市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)地方立法的邏輯思路[A].段霞,孟祥青.城市安全：首都國際化進(jìn)程研究報(bào)告[C].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2010:248.的混亂。例如，通過對(duì)地方實(shí)施辦法或應(yīng)急條例的梳理②筆者通過對(duì)22個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)（不包括港澳臺(tái)）《應(yīng)對(duì)法》實(shí)施辦法或應(yīng)急條例的立法情況進(jìn)行調(diào)查，目前已經(jīng)頒行的有14個(gè)省、3個(gè)直轄市和3個(gè)自治區(qū)。，筆者發(fā)現(xiàn)地方立法出現(xiàn)了“提高處置突發(fā)事件的（應(yīng)對(duì)）效能”（如遼寧、陜西等）的表述，以及在對(duì)目的的優(yōu)先次序認(rèn)定中出現(xiàn)了與《應(yīng)對(duì)法》許多不一致之處。因此，應(yīng)在應(yīng)急行政立法目的的重構(gòu)中或在應(yīng)急行政實(shí)踐中對(duì)這種大而全的多重目的有所洞察，挖掘出其最本質(zhì)的目的。

（二）“預(yù)防”的實(shí)施不能

參與起草《應(yīng)對(duì)法》的學(xué)者認(rèn)為，在很大意義上，預(yù)防制度是基于對(duì)社會(huì)的整體安排考慮的，并不關(guān)涉應(yīng)急行政法制。[3]從該法第1條的內(nèi)容來看，其規(guī)定了“預(yù)防和減少突發(fā)事件”的目標(biāo)，并在文本中設(shè)置了“預(yù)防與準(zhǔn)備”的章節(jié)，但其主要著眼點(diǎn)在于后者，即準(zhǔn)備；對(duì)于預(yù)防，則未提供足夠的制度設(shè)計(jì)。即便在第18至24條的7個(gè)條文中，也都是原則性的要求、政策性的話語，旨在強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門和人員要重視預(yù)防工作，充斥著“應(yīng)當(dāng)”等缺乏規(guī)范意義的內(nèi)容，鮮有具體措施。事實(shí)上，作為規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的《應(yīng)對(duì)法》，它無法為預(yù)防活動(dòng)提供充分的制度供給。如學(xué)者所言，應(yīng)急行政是以控制具有社會(huì)危害性的突發(fā)事件為核心內(nèi)容的，但就預(yù)防來說，突發(fā)事件還沒有發(fā)生，它只是一種威脅或者風(fēng)險(xiǎn)，而非現(xiàn)實(shí)。自然，預(yù)防是面向未來的，而不是著手現(xiàn)在的。[4]因此，將預(yù)防置于首要目的的《應(yīng)對(duì)法》，雖然可以在應(yīng)急行政理念上形成“預(yù)防為第一要?jiǎng)?wù)”的應(yīng)急意識(shí)，但卻無法完成具體有效的制度建構(gòu)，其目標(biāo)指向與具體內(nèi)容相脫離。而且，由于預(yù)防是在突發(fā)事件發(fā)生之前進(jìn)行的，突發(fā)事件發(fā)生后，對(duì)于是否采取預(yù)防措施的問責(zé)，很難界定。由此，筆者認(rèn)為，“預(yù)防”主要是一個(gè)平常社會(huì)狀態(tài)中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制命題，甚至是一個(gè)政策命題（要求官員重視預(yù)防工作），而非非常狀態(tài)中的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)問題。那么，對(duì)于無法實(shí)施的預(yù)防問題，就需要在立法目的重構(gòu)中予以理性對(duì)待。如若在文本中并沒有具體的預(yù)防制度設(shè)計(jì)和應(yīng)急行政主體是否作為預(yù)防措施的可操作性的權(quán)責(zé)規(guī)范，預(yù)防二字在目的條款的明示就顯得徒有其名。

（三）“語義”的重復(fù)表述

《應(yīng)對(duì)法》第3條第1款規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)災(zāi)害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。該條款對(duì)突發(fā)事件的內(nèi)涵進(jìn)行了較為科學(xué)的界定，它明確指出“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害……的事件”。那么，在第一條目標(biāo)二中規(guī)定的“控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”，如若將突發(fā)事件的概念剝離開來，就變成了“控制、減輕和消除突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害……的事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”?？梢姡繕?biāo)二中“突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”存在語意的重復(fù)表述問題，因?yàn)榘凑盏?條第1款的界定，突發(fā)事件本身就是造成社會(huì)危害的事件。這一方面造成了語義的重復(fù)，另一方面則導(dǎo)致邏輯的混亂。

（四）“位階”的秩序錯(cuò)置

從《應(yīng)對(duì)法》文本可以看出，全文根據(jù)突發(fā)事件生命周期理論而相應(yīng)設(shè)計(jì)的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)階段，其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的規(guī)范（即目標(biāo)三），至于目標(biāo)四和目標(biāo)五則是目標(biāo)三的衍生，即從目標(biāo)三中可以演繹以及合理推導(dǎo)出的目標(biāo)，而目標(biāo)一和目標(biāo)二并不能稱之為目標(biāo)，它們更像一種“途徑”或者說“方法”。法律的制定即是對(duì)某種法律關(guān)系及其活動(dòng)的規(guī)范，《應(yīng)對(duì)法》即是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的規(guī)范，是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的配置。規(guī)范意味著秩序，在秩序的形成過程中，其途徑自然是對(duì)突發(fā)事件的消弭（即目標(biāo)一和目標(biāo)二的表述）。如果將目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑也歸結(jié)為目標(biāo)的話，會(huì)造成立法宗旨的冗長雜亂。

三、應(yīng)急行政立法目的表述之重構(gòu)

應(yīng)急行政的立法目的是立法主體通過制定法律文本調(diào)控突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。它既關(guān)涉整個(gè)應(yīng)急行政法律制度的設(shè)計(jì)，又影響到應(yīng)急行政的依法實(shí)施?？梢哉f，它既是立法政策問題，又是立法技術(shù)問題，更體現(xiàn)法律的價(jià)值判斷?，F(xiàn)行應(yīng)急行政立法目的表現(xiàn)出來的貪大求全、實(shí)施不能、語義重復(fù)、位階錯(cuò)置等癥結(jié)，需要予以正視，并在理論上進(jìn)行重構(gòu)，以在應(yīng)急行政實(shí)踐（包括地方應(yīng)急立法實(shí)踐）中有所警覺。

（一）凝練立法目的

立法目的體現(xiàn)了應(yīng)急行政法的功能定位。事實(shí)上，突發(fā)事件的實(shí)質(zhì)在于“社會(huì)組織系統(tǒng)和社會(huì)既有秩序遭受突然侵害，集中體現(xiàn)為社群權(quán)利與公民權(quán)利的激烈對(duì)抗或者權(quán)利出現(xiàn)規(guī)模性損害，進(jìn)而需要公權(quán)力以一種利益分配者的姿態(tài)來解決權(quán)利之間的重新平衡”[5]。作為一部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)法律規(guī)范，《應(yīng)對(duì)法》的立法宗旨主要是通過一種制度性架構(gòu)或者說突發(fā)事件應(yīng)對(duì)解釋框架，為規(guī)范突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供法律路徑。其核心目標(biāo)便是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的規(guī)范及對(duì)規(guī)范過程中各方權(quán)利義務(wù)的配置，因此，《應(yīng)對(duì)法》應(yīng)是“為了規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)”而制定?，F(xiàn)行應(yīng)急行政立法目的不妨仿照我國《刑法》立法目的之規(guī)定，即為了懲罰犯罪、保護(hù)人民，通過最凝練的語言直接表達(dá)出立法宗旨。至于現(xiàn)行該法列舉的其他追求，則是這一目的實(shí)現(xiàn)過程中的衍生價(jià)值取向。它們?nèi)缛魧?shí)施不能，則不應(yīng)在立法目的中予以呈現(xiàn)，例如目標(biāo)一的預(yù)防；如若語句重復(fù)則可以進(jìn)行刪減，即可刪除目標(biāo)二對(duì)于社會(huì)危害的重復(fù)規(guī)定；如若通過該法的其他條款可以予以解答，則不必在目的條款中進(jìn)行表述，比如對(duì)于目標(biāo)四（私人利益）與目標(biāo)五（公共利益）之間的平衡，可以通過現(xiàn)行《應(yīng)對(duì)法》第11條第1款規(guī)定的比例原則予以體現(xiàn)。對(duì)于地方立法中呈現(xiàn)的應(yīng)急行政法所不能實(shí)現(xiàn)的功能，譬如，提高處置突發(fā)事件的效能，則需要通過行政管理手段或者科學(xué)技術(shù)手段去達(dá)成，而不能寄希望于法律的執(zhí)行。畢竟，法律并非全能，對(duì)突發(fā)事件的“預(yù)防、減少、控制、減輕和消除”，并不能完全寄托于一部70條近萬字的法律文本中，它關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和社會(huì)等眾多領(lǐng)域，涉及治安、消防、宗教、事故、國家安全等多方內(nèi)容[6]，而《應(yīng)對(duì)法》本身所能實(shí)現(xiàn)的目的極為有限，這需要立法者以及應(yīng)急行政主體在應(yīng)急實(shí)踐中予以理性對(duì)待。

（二）明確立法根據(jù)

在法律中寫入根據(jù)憲法制定本法，不僅是立法者依憲立法的自我確證和事實(shí)陳述，也是立法權(quán)法定（包括權(quán)源法定和法源法定）原則的規(guī)范要求。作為普通法律之《應(yīng)對(duì)法》，它與憲法的關(guān)系涉及立法權(quán)的憲法界限問題，在《應(yīng)對(duì)法》立法中寫入“根據(jù)憲法，制定本法”，包含立法者“應(yīng)根據(jù)憲法立法”的規(guī)范判斷，是權(quán)力法定原則的另一種表述。[7]但遺憾的是，在立法宗旨條款中，并沒有“根據(jù)憲法”的慣常表述。如學(xué)者所言，凡由全國人大制定的“基本的法律”，或與憲法關(guān)系密切的“基本的法律以外的法律”，都應(yīng)當(dāng)在第一條以適當(dāng)?shù)奈淖中问揭?guī)定“根據(jù)憲法”的內(nèi)容。[8]《應(yīng)對(duì)法》作為應(yīng)急領(lǐng)域的基本法，與憲法關(guān)系之密切程度不言而喻，其前身曾以緊急狀態(tài)法的名稱列入十屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，按照《應(yīng)對(duì)法》第69條之規(guī)定，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國人大常委員會(huì)或者國務(wù)院依據(jù)相應(yīng)權(quán)限和程序決定。鑒于該法與憲法的關(guān)系，并體現(xiàn)規(guī)范表達(dá)之要義，應(yīng)寫入“根據(jù)憲法”的表述。借鑒我國《行政訴訟法》在2014年修訂時(shí)將“根據(jù)憲法制定本法”改為“根據(jù)憲法，制定本法”的經(jīng)驗(yàn)，在重構(gòu)《應(yīng)對(duì)法》時(shí)，應(yīng)寫入“根據(jù)憲法，制定本法”而不是“根據(jù)憲法制定本法”。原因在于后者只是將立法根據(jù)和“制定本法”連接，忽略了立法目的即“為了規(guī)范突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)活動(dòng)”與“制定本法”的連接。需要明確的是，“根據(jù)憲法，制定本法”包含三層含義：一是根據(jù)憲法授予的立法職權(quán)制定本法；二是根據(jù)憲法第67條、第80條、第89條關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定確定《應(yīng)對(duì)法》的內(nèi)容；三是對(duì)本法的解釋和適用不能同憲法相抵觸。[9]

綜上，《應(yīng)對(duì)法》的第1條應(yīng)重構(gòu)為“為了規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，根據(jù)憲法，制定本法”。

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