城市層面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線管理機(jī)制對策分析

（南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇 南京210013）

1 生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施背景

近兩年來，隨著“五位一體”戰(zhàn)略的實(shí)施和生態(tài)文明制度的推進(jìn)，生態(tài)紅線保護(hù)制度在中央決策和立法層面均得以確立。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》明確提出，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，劃定生態(tài)保護(hù)紅線”；在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中也進(jìn)一步明確“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。

城市作為相對獨(dú)立的單元，承擔(dān)著具體的生態(tài)保護(hù)任務(wù)。因此，探索在城市層面建立健全生態(tài)保護(hù)紅線管理機(jī)制，分析存在的問題及對策，既是積極響應(yīng)三中全會精神，又是深入落實(shí)新環(huán)保法精髓的具體措施，同時也是解決城市層面突出生態(tài)環(huán)境問題的內(nèi)在需求。

2 生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施的現(xiàn)狀和問題

自2011年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出劃定生態(tài)紅線任務(wù)后，環(huán)境保護(hù)部于2012年3月召開了全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討推進(jìn)會。但生態(tài)保護(hù)紅線制度納入國家和法律層面進(jìn)行強(qiáng)制性推進(jìn)，為時還不長，在很多省份和城市仍處于剛剛起步階段或研究落實(shí)階段，還沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃編制或規(guī)范性制度建設(shè)階段[1]。部分地區(qū)已有一定進(jìn)展，如江蘇省在2009年已經(jīng)編制的《江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，于2013年8月發(fā)布了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，其后南京市、南通市等江蘇大部分省轄市，已經(jīng)以政府文件的形式頒布了城市層面的生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃，并努力實(shí)現(xiàn)與市級層面其他相關(guān)規(guī)劃的融合，江蘇省該項工作走在了全國的前列[2]。但在劃定和實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線過程中，相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定等重要基礎(chǔ)性文件尚少，省級層面只能更多依據(jù)環(huán)保部文件《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》（以下簡稱國家指南）。而在城市層面，不同城市各有特性，且重在生態(tài)紅線保護(hù)制度的真正實(shí)施與協(xié)同融合，在紅線劃定、規(guī)范管理、資金補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐過程中還存在一些問題。

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線管理協(xié)同機(jī)制有待健全

省級層面管理相對宏觀，到城市層面主要以微觀落實(shí)落地為主。生態(tài)保護(hù)紅線管理過程，牽涉到發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃、住建、環(huán)保、國土、水利、園林等多個主管部門，需要細(xì)化并明確各部門對相應(yīng)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管理職責(zé)。在實(shí)施過程中，需要考慮與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的銜接，特別是在項目審批和落地過程中，應(yīng)就具體的圖形化顯示進(jìn)行多角度和全方位融合，只有建立了比較順暢的協(xié)同機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線保護(hù)制度的落地實(shí)施[2]。但目前來看，協(xié)同機(jī)制有待健全，特別是在城市層面尚難以建立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理或明確牽頭統(tǒng)籌部門，且在生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃編制過程中難以達(dá)成共識，解決建設(shè)與保護(hù)的矛盾。生態(tài)保護(hù)紅線管理短期內(nèi)難以形成協(xié)同與合力。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線劃定和規(guī)范管理有待提高

在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域分類方面，國家指南雖然有具體規(guī)定，但到了具體城市，需要因地制宜進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，不能完全照搬國家指南，而且具體劃定過程中，需要尊重和考慮現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)狀，將已經(jīng)存在的相互交叉、重疊、名稱各異等諸多實(shí)際問題分別解決，才能真正使編定的規(guī)劃具有可操作性和融合性?？茖W(xué)地開展生態(tài)保護(hù)紅線管理，以及為計算生態(tài)補(bǔ)償資金量服務(wù)的因子測算，必須以水、氣、聲、生物多樣性等環(huán)境因素監(jiān)測數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)[2]。但由于多數(shù)城市生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)工作剛剛起步，服務(wù)于生態(tài)保護(hù)紅線管理的科研、管理等專業(yè)技術(shù)人員不足，地理信息系統(tǒng)、地圖支撐、數(shù)據(jù)融合等軟件和硬件設(shè)施基本處于空白狀態(tài)。

2.3 生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償資金機(jī)制亟待設(shè)立

生態(tài)保護(hù)紅線制度建立與資金補(bǔ)償密切相關(guān)，資金補(bǔ)償是保護(hù)制度實(shí)施的重要保障。按照目前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線制度的管理規(guī)定，一級管控區(qū)作為生態(tài)保護(hù)紅線的核心，嚴(yán)禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動，在二級管控區(qū)內(nèi)以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，禁止有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動，不禁止其他活動[3]。對于因其他活動而可能造成一定生態(tài)損害的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。但目前在城市層面，涉及生態(tài)補(bǔ)償方面的資金名目眾多，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、園林等部門都有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償資金，且種類各異，總體上處于分散狀態(tài)。同時，生態(tài)補(bǔ)償資金基本都以財政轉(zhuǎn)移支付為主，市場化籌集力度不夠，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，未能充分發(fā)揮出公平補(bǔ)償、公平發(fā)展的應(yīng)有作用。

2.4 生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償政策有待統(tǒng)一

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性在于是否可以因地制宜制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并起到較好的實(shí)施效果[4]。生態(tài)紅線與幾年前部分文獻(xiàn)所述城市基本生態(tài)控制線基本一致[5]。但對于其中內(nèi)涵理解不一。目前江蘇省南京、蘇州等市均發(fā)布了由農(nóng)業(yè)行政管理部門牽頭制定的建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見，明確在水稻種植區(qū)、備用飲用水水源、生態(tài)公益林和重要濕地共4類區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償，但其補(bǔ)償范圍與生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃中確定的12類生態(tài)保護(hù)區(qū)域不完全一致，存在如水稻種植區(qū)不屬于生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，備用飲用水水源地概念與生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃中飲用水源地保護(hù)區(qū)概念不一致等具體問題。同時，在各地正在進(jìn)行的綜合改革工作中，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等分別牽頭的綜合改革工程均涉及生態(tài)保護(hù)紅線管理和補(bǔ)償機(jī)制。對生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償?shù)母拍罾斫獠幌嘟y(tǒng)一，提出的生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償方案口徑不一致，同時需要具體落實(shí)的文件和牽頭單位也不一致，導(dǎo)致了在執(zhí)行中出現(xiàn)不必要的困難。

3 南京市實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)踐

2012年十八大以后，南京市政府明確了由環(huán)保部門牽頭，各相關(guān)責(zé)任部門密切配合的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域規(guī)劃編制工作，并按程序完成了一系列生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)制度建設(shè)，在程序和實(shí)體方面都走在了全國的前列。

3.1 市政府編制并發(fā)布《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》

南京市委、市政府2013年9月專會進(jìn)行部署，市環(huán)保局會同規(guī)劃等相關(guān)部門認(rèn)真組織?！赌暇┦猩鷳B(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》于2014年2月11日通過市政府常務(wù)會議審議，并于同年3月20日以市政府文件發(fā)布。南京市劃分的生態(tài)紅線區(qū)域共13類104塊，總面積1 630.04 km2，占全市國土面積的24.75%。其中，一級管控區(qū)面積為341.09 km2，占全市國土面積的5.18%；二級管控區(qū)面積1 288.95 km2，占全市國土面積19.57%。

3.2 市人大通過《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)工作的決定》

2014年2月26日，南京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的決定》（以下簡稱決定）。這意味著生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃逐步由科研成果、政策規(guī)劃、政府文件上升到剛性地方法規(guī)層面。根據(jù)決定，今后南京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市環(huán)境總體規(guī)劃及其他各類規(guī)劃的調(diào)整和實(shí)施，必須服從生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃要求。

3.3 將生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃實(shí)施納入全市綜合改革工程

2014年，南京市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施綜合改革工程第二階段重點(diǎn)任務(wù)的意見》第42條明確提出“建立生態(tài)紅線管理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，該項工作由市發(fā)改委牽頭實(shí)施。市發(fā)改委正在制定全市第二輪《“生態(tài)紅線管理和生態(tài)補(bǔ)償”改革工作方案》，明確改革職責(zé)分工、工作重點(diǎn)、時間進(jìn)度、責(zé)任單位等內(nèi)容。

3.4 建立機(jī)制，盡快落實(shí)政府文件和人大決定

南京市已經(jīng)明確生態(tài)保護(hù)紅線制度的落實(shí)框架和路線圖，在《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》基礎(chǔ)上，細(xì)化落定生態(tài)紅線區(qū)域邊界，并進(jìn)行圖形化展示，將《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》由“總規(guī)”層面向“詳規(guī)”層面發(fā)展，將成果應(yīng)用在建設(shè)項目審批、土地利用審批等環(huán)節(jié)上。在細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域邊界基礎(chǔ)上，清理整頓生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的違法建設(shè)項目，對不符合要求的項目予以清理整頓，并逐步恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

4 推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度的對策建議

借鑒南京市的成功經(jīng)驗，對如何推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度建設(shè)工作提出以下建議：

4.1 建立城市生態(tài)保護(hù)紅線管理統(tǒng)籌機(jī)制

成立由城市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、園林、財政等相關(guān)部門參加的，各負(fù)其責(zé)，統(tǒng)籌有力的生態(tài)保護(hù)紅線管理機(jī)構(gòu)，把生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域保護(hù)工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，定期對涉及生態(tài)保護(hù)紅線管理的事項進(jìn)行議定，特別是要明確在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目環(huán)境影響評價擁有“一票否決”權(quán)，并對在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)所進(jìn)行的開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行專門研究。

4.2 制定城市層面的生態(tài)保護(hù)紅線地方性法規(guī)或規(guī)定

城市人民代表大會或常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)對生態(tài)保護(hù)紅線工作進(jìn)行專門立法，深入開展調(diào)研，研究制定符合區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)特點(diǎn)的市級條例或規(guī)定，確立城市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域規(guī)劃在全市各項規(guī)劃中的基礎(chǔ)性、強(qiáng)制性、約束性地位，確定監(jiān)管責(zé)任主體、監(jiān)管內(nèi)容、法律責(zé)任等內(nèi)容，同時明確執(zhí)法主體，落實(shí)各部門的職責(zé)和任務(wù)，并出臺相應(yīng)的獎懲政策。

4.3 制定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督管理考核辦法

在制定規(guī)劃和劃分管理邊界的基礎(chǔ)上，制定城市層面的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督管理考核辦法，明確考核對象、考核方式、考核程序、計分方法等具體內(nèi)容，并以市政府名義發(fā)布，強(qiáng)化生態(tài)紅線保護(hù)問責(zé)機(jī)制，牢固樹立生態(tài)政績觀，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任意識。進(jìn)而明確已經(jīng)列入規(guī)劃的各類具體生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域為核心補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償政策，建立生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)專項資金，明確資金使用主體、使用對象、測算依據(jù)等內(nèi)容。

4.4 加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理硬件建設(shè)與人才培養(yǎng)

設(shè)立專項資金，選擇物種豐富、自然稟賦良好的代表性生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，逐步建設(shè)專業(yè)的生態(tài)監(jiān)測站，配備專業(yè)儀器和設(shè)備，并選聘、培訓(xùn)專業(yè)人員對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行跟蹤研究。建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域動態(tài)評估機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)對各類生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域（特別是一級保護(hù)區(qū)）生態(tài)變化狀況的動態(tài)評估和定期更新，為生態(tài)保護(hù)紅線管理決策提供依據(jù)。

5 結(jié)語

生態(tài)保護(hù)紅線管理作為一項基本制度將在未來環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮越來越大的作用。實(shí)施此項制度，需要在科研層面明確區(qū)域內(nèi)環(huán)境承載力的總體情況[6]，需要在落實(shí)層面制定規(guī)劃，劃定紅線，需要在制度層面強(qiáng)化立法，嚴(yán)格執(zhí)行。雖然全國已有相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，但距離各地真正落實(shí)紅線管理制度還有很漫長的路要走。只有通過采取加強(qiáng)協(xié)同統(tǒng)籌、創(chuàng)新制度立法、提升能力建設(shè)、制定考核辦法等措施，生態(tài)保護(hù)紅線管理制度才能真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)利用的雙重目的。

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