論江蘇省海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的構(gòu)建*

孫安英，陳麗

(淮海工學(xué)院 連云港 222005)

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論江蘇省海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的構(gòu)建*

孫安英，陳麗

(淮海工學(xué)院 連云港 222005)

當(dāng)前海洋經(jīng)濟在各沿海城市的GDP中扮演著越來越重要的角色，海域使用權(quán)市場抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等在各沿海省、市、自治區(qū)持續(xù)進行，文章圍繞江蘇省海洋使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易出現(xiàn)的問題，從海域使用權(quán)機制、監(jiān)督機制、交易平臺和市場流轉(zhuǎn)交易方式等方面進行了剖析，并提出建議，以期能在立法、政策及實施方案上為建設(shè)江蘇的藍(lán)色經(jīng)濟發(fā)展有所幫助。

海域使用權(quán)；流轉(zhuǎn)體系；完善；評估機制；交易平臺

在2014年初召開的全國海洋工作會議上，海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的完善被提上了重點工作部署，并且與以往原則性表述不同的是，本次會議提出了具體的海域使用權(quán)市場化工作的實施措施，比如完善海域物權(quán)產(chǎn)權(quán)交易制度；規(guī)范海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租二級市場；培育市場中介服務(wù)機構(gòu)；開展海域基準(zhǔn)評價評估，建立健全有償使用制度等。構(gòu)建一個科學(xué)完善的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，已成為包括江蘇省在內(nèi)的各沿海城市發(fā)展海洋經(jīng)濟的必然要求。

1 江蘇省海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1 江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

隨著江蘇省政府頒布實施《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，江蘇的海洋經(jīng)濟發(fā)展進入一個重大機遇期，2006年江蘇省的海洋生產(chǎn)總值為1 287億元，2013年則直接達(dá)到了5 180億元。而根據(jù)江蘇省政府頒布的《江蘇省“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，至2015年，江蘇省的海洋生產(chǎn)總值將突破6 800億元，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的10%以上。這表明江蘇省政府已經(jīng)把海洋經(jīng)濟當(dāng)作新的經(jīng)濟增長極，海洋開發(fā)進入快車道。

從江蘇省沿海經(jīng)濟發(fā)展歷史來看，一直以來，江蘇省的海洋經(jīng)濟規(guī)模與江蘇省區(qū)域經(jīng)濟在全國的地位是極不相稱的，與沿海兄弟省(自治區(qū)、直轄市)相比存在很大的差距，如2011年，江蘇省GDP為49 110.27億元，位居全國第二位，比位居首位的廣東省差3 563.3億元，而同年江蘇省的海洋生產(chǎn)總值為4 218億元，卻位居全國第六位，比位居首位的廣東省差5 598億元，也就是說，江蘇省生產(chǎn)總值要趕超廣東省，必須大力發(fā)展海洋經(jīng)濟。而從實際情況來看，要實現(xiàn)這一盛況，江蘇面臨著巨大的挑戰(zhàn)。江蘇擁有7個億噸大港，長期以來，江蘇省在海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上主要以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，而如果過于依賴第二產(chǎn)業(yè)，勢必造成水資源、土地資源消耗高，生態(tài)環(huán)境壓力大等問題。

目前，海洋船舶業(yè)和海洋交通運輸業(yè)是對江蘇省海洋經(jīng)濟拉動最大的產(chǎn)業(yè)，而一些新興產(chǎn)業(yè)如海洋工程裝備制造業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)及海洋電力業(yè)與廣東、山東、浙江等省相比，存在很大的差距。另外，從產(chǎn)業(yè)分布上來看，江蘇省的海岸線主要分布在連云港、鹽城和南通3個城市，目前這3個城市的海洋產(chǎn)業(yè)布局存在著同質(zhì)化的現(xiàn)象，如風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在連云港形成產(chǎn)業(yè)鏈，可鹽城市也在進行風(fēng)電項目，這勢必造成兩個港口的非正態(tài)競爭，不能形成集聚效應(yīng)，如果3個城市能合作共贏，錯位競爭，形成產(chǎn)業(yè)集聚，那么江蘇的海洋經(jīng)濟勢必能得到更好的發(fā)展。因此，江蘇省必須要構(gòu)建一個科學(xué)合理的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系。

1.2 江蘇省海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)建設(shè)情況

1.2.1 政策制度建設(shè)

江蘇省政府越來越重視發(fā)展海洋經(jīng)濟，相繼出臺了一系列有助于發(fā)展海洋經(jīng)濟的政策制度及措施，如2009年制定《江蘇省海域使用權(quán)抵押登記暫行辦法》，讓省內(nèi)海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)大量增加；2012年12月、2013年5月南通市政府和連云港市政府分別建立海域使用權(quán)“直通車”制度，大大簡化了用海建設(shè)項目審批手續(xù)，提高了審批效率，從而實現(xiàn)海域與陸域聯(lián)動發(fā)展，提升了沿海開發(fā)水平。

1.2.2 交易平臺建設(shè)

2010年2月3日，南通市建立了全國首家海域使用權(quán)交易中心，緊接著江蘇省的其他沿海城市也相繼成立了海域使用權(quán)交易中心，使海域使用權(quán)交易市場實現(xiàn)了公開公平化，同時實現(xiàn)了海域使用權(quán)的規(guī)范儲備管理。比如，2011年10月17日，南通市首次通過掛牌方式成功出讓了1宗直接管轄海域的海域使用權(quán)，南通華瑩海苔食品有限公司以2 025元∕(hm2?a)的價格競得面積為156.8 hm2養(yǎng)殖用海的兩年海域使用權(quán)，比國家規(guī)定的養(yǎng)殖用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)高8倍。

1.2.3 海域價值評估建設(shè)

江蘇省目前在海域使用論證方面已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，也形成了適合江蘇省地域特點的管理體系，如在海域使用論證方面，國家海洋局批準(zhǔn)了近100家資質(zhì)單位，其中江蘇省有9家；同時還專門設(shè)立了省級評審專家?guī)?；在海域動態(tài)監(jiān)測方面，則分別在3個沿海市區(qū)建立了海域使用動態(tài)監(jiān)管中心；自國家部署“數(shù)字海洋”這一重大戰(zhàn)略以來，江蘇省通過采集江蘇省海洋基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，調(diào)查“908”專項數(shù)據(jù)，建設(shè)沿?；A(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫、江蘇海域確權(quán)數(shù)據(jù)庫、江蘇海洋經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫、海洋資源與環(huán)境數(shù)據(jù)庫等4個數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建江蘇省級海洋數(shù)據(jù)中心，結(jié)合4級網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺體系，采用集中與分布相結(jié)合的模式，實現(xiàn)了各級海洋行政主管部門之間的信息鏈接與信息交換[1]。

2 存在的問題。

2.1 海域評估機制不完善

2.1.1 海域評估人員知識不完善

海域評估是一項比土地評估更復(fù)雜的工作，要求評估人員不僅要具有一定的海洋工程和海洋自然科學(xué)等方面的知識，還要掌握一定的法律、經(jīng)濟、管理等理論知識。但從調(diào)查的情況來看，江蘇省目前的資產(chǎn)評估機構(gòu)出具的海域評估報告質(zhì)量差異性很大，主要還在于部分評估人員沒有完全把握海域評估技術(shù)要點，對海域的特殊性認(rèn)識不深刻。

2.1.2 部分海域使用論證資質(zhì)單位不合格

從歷年國家海洋局對取得海域使用論證資質(zhì)的單位進行檢查的結(jié)果來看，江蘇省有部分資質(zhì)單位在論證工作中不能嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，其人員配備、儀器設(shè)備、內(nèi)部管理、論證項目合同等方面還存在很多問題。

2.1.3 金融機構(gòu)實際操作中存在的問題

江蘇省共有3家評估單位入選國家海洋局發(fā)布的《海域評估機構(gòu)推薦名錄》，分別是連云港市海域使用保護動態(tài)管理中心、南通市海籍調(diào)查測量中心和南京師范大學(xué)。從銀行業(yè)專業(yè)人士反饋的信息來看，在海域評估的實際操作中，江蘇省各銀行業(yè)金融機構(gòu)未選擇目前的這3家海域評估機構(gòu)，而是設(shè)立了內(nèi)部評估機制，外部評估結(jié)果一般只作為參考，內(nèi)外部評估結(jié)果相差較大時均以內(nèi)部評估結(jié)果為準(zhǔn)[2]。

2.2 市場流轉(zhuǎn)交易方式需要完善

目前我國海域使用權(quán)一級市場的出讓主要是通過行政審批的方式進行；二級市場的流轉(zhuǎn)方式主要依據(jù)2007年頒布的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》，包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等流轉(zhuǎn)方式。目前存在的問題是對轉(zhuǎn)讓的具體范圍沒有區(qū)分，另外海域使用權(quán)期限方面也沒有明確說明，這很容易導(dǎo)致合同上的漏洞，不利于保護使用權(quán)人的合法利益[3]。

2.3 海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督機制需要完善

因為海域資源的特殊性，部分執(zhí)法部門及行政審批部門在海域使用權(quán)行政審批過程中出現(xiàn)暗箱操作、幕后交易和權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象；某些沿海市縣在養(yǎng)殖用海二次發(fā)包中，存在社會勢力違規(guī)插手發(fā)包工作及惡意串通、壓低價格、排斥競爭等不正當(dāng)交易行為，嚴(yán)重影響了海域資源的公平、公正配置。因此，要使海域使用權(quán)得到正常流轉(zhuǎn)，必須加強管理力度，建立有效地監(jiān)督機制。

3 建議

3.1 建立科學(xué)有效的海域評估機制

3.1.1 細(xì)化海域使用金標(biāo)準(zhǔn)

海域?qū)傩源嬖谳^大的差異性，反應(yīng)到海域使用金標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)該有所變化，目前江蘇省的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)還需要一步細(xì)化并不定期修訂，只有逐步實現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級，才能更準(zhǔn)確地反映海域市場價值。

3.1.2 構(gòu)建科學(xué)的海域價值評估體系

要充分考慮海域資源的特殊性，考慮各海域的均質(zhì)區(qū)域、自然區(qū)位以及使用類型都存在較大差異，借鑒參考我國在土地、礦藏、水利等資源性資產(chǎn)評估理論和方法，形成一套科學(xué)有效地海域使用價值評估體系。

3.1.3 成立具有市場經(jīng)驗的、專業(yè)的海域使用權(quán)價值評估機構(gòu)

既然大部分銀行業(yè)金融機構(gòu)無法接受研究性評估機構(gòu)給出的評估結(jié)論，那么，各級海洋政府管理部門就要著力培養(yǎng)具有市場經(jīng)驗的專業(yè)評估機構(gòu)。

3.2 完善流轉(zhuǎn)交易方式

3.2.1 嚴(yán)格規(guī)范一級海域使用權(quán)市場主體的準(zhǔn)入條件與資格

一級市場的主體主要是政府和取得海域使用權(quán)的單位和個人，要確保海域使用權(quán)分配給高效利用海域的市場主體手中，以避免造成海資源的浪費和無序開發(fā)，同時對申請人的資金要有具體的要求，可以效仿公司法中注冊公司對資本的規(guī)定，對注冊資金限制3萬～10萬元之間。當(dāng)然，也要注意防止海域使用權(quán)被壟斷。在制定海域一級市場主體準(zhǔn)入規(guī)則方面，可以參考美國漁業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的具體做法，捕魚許可證申請人的從事漁業(yè)捕撈的獨立作業(yè)性、捕魚歷史和過去的捕魚成效等因素決定著其申請資格，這樣能有效地阻止一些沒有使用意圖的人在取得海域使用權(quán)后將其轉(zhuǎn)讓或出租來謀取利益，從而保護漁業(yè)資源者。

3.2.2 完善海域使用權(quán)取得方式

《海域使用管理法》對海域使用權(quán)的取得方式?jīng)]有具體的標(biāo)準(zhǔn)以及詳細(xì)的操作程序，但從近幾年各沿海省、市、自治區(qū)的市場化操作來看，大部分沿海城市更傾向于掛牌，公益性用海可以使用審批方式，經(jīng)營性用?？梢允褂门馁u、繼承、招標(biāo)和掛牌等方式。

3.2.3 構(gòu)建海域使用權(quán)出讓合同

國內(nèi)王利明教授[4]早在2007年就曾撰文建議增加海域使用權(quán)出讓合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系及違約責(zé)任等問題，使其符合物權(quán)的一般規(guī)則。我國的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度經(jīng)過多年的探索，目前具備比較完善的體系，可以借鑒土地使用權(quán)出讓合同的方法，來制定科學(xué)合理的海域使用權(quán)出讓合同，保護海域使用權(quán)人的權(quán)益。

3.2.4 完善海域使用權(quán)收回補償制度

從全國很多關(guān)于海域使用權(quán)收回補償案來看，激化地方政府與海域使用權(quán)人矛盾的主要原因是《海域使用管理法》的不完善，特別是在海域使用權(quán)期滿收回的補償問題上沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家和省、市、自治區(qū)政府應(yīng)該制定一個統(tǒng)一的海域征收補償標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的操作程序，明確說明包括海域附著物補償費、海域養(yǎng)殖物補償費、海域使用權(quán)補償費及其他種類項目的補償金的具體計算方法；明確具體的補償方案法律程序和措施。

3.3 加強交易監(jiān)督機制

監(jiān)督不力是導(dǎo)致權(quán)利尋租現(xiàn)象的重要原因，因此只有把資源配置權(quán)從官員手中還給市場，用市場分配取代行政分配，才能消除“錢權(quán)交易”，切斷干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力尋租鏈條，才能徹底打擊賄賂和腐敗，從實際效果來說，這將比單純約束權(quán)力更為有效、徹底。因此，國家海洋局有關(guān)部門應(yīng)該出臺嚴(yán)格的監(jiān)督管理辦法，明確規(guī)定海域市場化配置中的各種違紀(jì)違法行為，特別是像惡意投標(biāo)、非法掛牌以及分包轉(zhuǎn)包行為，要受到嚴(yán)厲的處罰，同時要吸收廣大群眾參與到監(jiān)督機制中來，讓廣大群眾擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能真正實現(xiàn)市場化配置的陽光化。

3.4 加強交易平臺的功能作用

江蘇省的交易平臺建設(shè)經(jīng)過近4年的運行，逐步走上了公開、公平、透明的市場化運作軌道，為海域市場的科學(xué)管理做出了應(yīng)有的貢獻。筆者認(rèn)為除部分涉及國家及公共利益的用海需求必須由海域主管部門審批外，其他的商業(yè)用海以及一些圍填海項目，依法需要憑國有土地使用權(quán)證書辦理建設(shè)工程的規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)，如果能通過交易平臺讓海域使用權(quán)人憑海域使用權(quán)證書辦理，將大大縮短項目周期，提高用海效率，也只有這樣才能達(dá)到市場化流轉(zhuǎn)的要求。

3.5 成立涉海專業(yè)性金融機構(gòu)

人民銀行應(yīng)出臺相關(guān)的信貸管理辦法，拓寬融資渠道，搭建銀企合作平臺，鼓勵和推動涉海企業(yè)在境內(nèi)外資本上市融資，支持民營資本參與海洋經(jīng)濟重大項目，鼓勵民營企業(yè)融入海洋戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極支持金融部門參與發(fā)展海洋經(jīng)濟，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對海洋經(jīng)濟重點領(lǐng)域、重點項目和企業(yè)的信貸資金投放力度。

[1] 顧云娟，張東，陶旭.江蘇海洋多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整理與入庫方法[J].海洋開發(fā)與管理，2012，29(11).

[2] 劉仁林，倪興明，林瑤.江蘇海域使用權(quán)抵押貸款實踐與探索[J].金融研究，2013(12).

[3] 國家海洋局.海域使用權(quán)管理規(guī)定[Z].2007.

[4] 王利明.以《物權(quán)法》立法為契機進一步完善海域無權(quán)制度[J].海洋開發(fā)與管理，2007，24(1).

國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室基金資助項目“海上構(gòu)筑物登記政策問題與制度建設(shè)研究”(201214)和國家海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費資助項目“海域使用權(quán)價值評估技術(shù)體系與決策系統(tǒng)研究與示范”(201105004).

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