海洋生態(tài)補(bǔ)償研究綜述*

李京梅，楊雪

(中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100)

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海洋生態(tài)補(bǔ)償研究綜述*

李京梅，楊雪

(中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100)

海洋生態(tài)補(bǔ)償不僅有利于保護(hù)海洋資源，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而且是落實(shí)黨的十八大提出的加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要途徑。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了廣泛研究，取得了大量的研究成果，但也存在著由于研究視角差異導(dǎo)致的概念界定模糊、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。文章基于海洋生態(tài)增益型補(bǔ)償和抑損型補(bǔ)償?shù)幕痉诸?，針對海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建立的關(guān)鍵點(diǎn)，分別從補(bǔ)償主體與受償對象、補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式3個(gè)側(cè)面對已有的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理，希望對我國海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、規(guī)范性和可操作性研究提供借鑒和參考。

海洋生態(tài)增益型補(bǔ)償；海洋生態(tài)抑損型補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)90年代以來，不斷向深度和廣度擴(kuò)展的海洋資源開發(fā)利用創(chuàng)造了中國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。但是，隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)發(fā)展，我國近海海洋環(huán)境質(zhì)量開始惡化，生態(tài)承載力持續(xù)下降，嚴(yán)重威脅海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同期以來，國內(nèi)學(xué)者開始了海洋生態(tài)補(bǔ)償研究，主要集中在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍?、生態(tài)損害評估方法等基礎(chǔ)層面。2012年，黨的十八大報(bào)告提出要“建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，學(xué)者開展了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的研究，對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及法律法規(guī)完善、補(bǔ)償模式構(gòu)建等問題進(jìn)行了全方位論述，有力地推動了我國海洋生態(tài)補(bǔ)償由理論探討上升到制度建設(shè)層面的研究。但是，通過系統(tǒng)梳理已有的研究成果，發(fā)現(xiàn)仍存在海洋生態(tài)補(bǔ)償概念界定模糊、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、政策法規(guī)建設(shè)研究滯后等問題。本研究基于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬蓚€(gè)基本類型：增益型補(bǔ)償和抑損型補(bǔ)償，針對海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建立的3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：補(bǔ)償主體和受體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，對已有的研究成果進(jìn)行了綜合評述并討論了未來研究方向，以期對我國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性研究有所裨益。

1 海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈头诸?/h2>

海洋生態(tài)補(bǔ)償源于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍疃岢?，因國?nèi)外對生態(tài)補(bǔ)償概念理解千差萬別，所以目前海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜采袩o公認(rèn)的定論。有些學(xué)者認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償是一種海洋資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，即通過一定的政策或市場途徑讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，目的是支持和鼓勵(lì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境行為[1]。也有些學(xué)者認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)功能的補(bǔ)償，是使受損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能恢復(fù)到初始狀態(tài)而人為采取的修復(fù)活動[2-3]。此外，還有些學(xué)者提出海洋生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償，屬于“外部性內(nèi)部化”[4-5]。

之所以在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ù嬖谳^大的差異，原因在于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆诸悩?biāo)準(zhǔn)過多。筆者認(rèn)為，根據(jù)海洋資源開發(fā)所產(chǎn)生的外部性的性質(zhì)，海洋生態(tài)補(bǔ)償可分為增益型補(bǔ)償(正外部性內(nèi)部化)和抑損型補(bǔ)償(負(fù)外部性內(nèi)部化)。

增益型補(bǔ)償是指因保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，海洋生態(tài)保護(hù)的受益人或海洋資源的所有者對海洋保護(hù)者和建設(shè)者以及付出代價(jià)者進(jìn)行彌補(bǔ)。如國家建立海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)的民眾做出犧牲，或喪失發(fā)展機(jī)會，應(yīng)該得到補(bǔ)償[6]，增益型補(bǔ)償體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”原則。

抑損型補(bǔ)償是指海洋開發(fā)和利用者在利用海洋資源的過程中造成海洋生態(tài)損害，作為責(zé)任方應(yīng)對海洋生態(tài)服務(wù)的損失進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)救，海洋資源托管方的政府代表整個(gè)社會對海洋生態(tài)損害的責(zé)任方進(jìn)行求償，抑損型補(bǔ)償表達(dá)了“誰破壞，誰補(bǔ)償”的準(zhǔn)則。

國外對海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償體現(xiàn)在專門的法案中?！癈ompensation”確指賠償，是責(zé)任方的過錯(cuò)行為(故意、過失或違法)對他人造成損害而賠償對方全部損失，帶有懲罰性，責(zé)任方負(fù)有不可推卸的法律責(zé)任[7]。例如美國制定有《清潔水法(CWA)》《油污法(OPA)》《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任賠償法(CERCLA)》[8]。其中CERCLA確立了潛在責(zé)任方的賠償義務(wù)，規(guī)定向美國的通航水域排放有害物質(zhì)的責(zé)任方有義務(wù)承擔(dān)一切消除成本和必要的應(yīng)對成本，以及對自然資源的損害和合理的評估費(fèi)用[7]。歐盟的《環(huán)境責(zé)任法令》(EC指令)第6條規(guī)定如果經(jīng)營者對該指令所保護(hù)的自然資源造成了嚴(yán)重?fù)p害，公共機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其采取必要的修復(fù)措施，損害賠償金要優(yōu)先考慮修復(fù)成本，此外經(jīng)營者也必須承擔(dān)修復(fù)期間的自然資源損失[9]。上述法律都規(guī)定自然資源損害應(yīng)該是補(bǔ)償性賠償?shù)亩瞧胀ǚㄔ瓌t下的懲罰性賠償[7]，其生態(tài)損害賠償自然均屬于抑損型賠償。

2 海洋生態(tài)補(bǔ)償主體和受償對象

構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的主要任務(wù)是通過明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)節(jié)相關(guān)利益者經(jīng)濟(jì)利益來實(shí)現(xiàn)對海洋資源的合理利用以及海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。因此界定補(bǔ)償主體和受償對象，明確相關(guān)利益方是建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的前提和基礎(chǔ)。

補(bǔ)償主體是負(fù)責(zé)籌集資金、實(shí)施補(bǔ)救的義務(wù)方。增益型補(bǔ)償主體是海洋生態(tài)保護(hù)成果的受益人或海洋資源的所有者。《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有”。

在海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)中，國家直接享受海洋生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成果，是海洋生態(tài)保護(hù)成果的受益人，因而是增益型生態(tài)補(bǔ)償主體。受償對象是海洋保護(hù)活動的建設(shè)者以及為配合海洋保護(hù)做出犧牲者和利益受損者，例如，因限制捕撈而被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁業(yè)企業(yè)和個(gè)人、近岸生活的居民等[10]。

抑損型補(bǔ)償主體是造成海洋資源和生態(tài)損害的責(zé)任人，也是海洋資源的使用者，主要包括漁業(yè)捕殖企業(yè)和個(gè)人、海洋工程開發(fā)企業(yè)等。根據(jù)我國憲法規(guī)定，海域資源屬于國家所有，因此對于海洋資源開發(fā)的生態(tài)損害或破壞，國家有權(quán)提出賠償請求，故應(yīng)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆攲ο?。但是國家只是一個(gè)相對抽象的主體，在具體的實(shí)施中，具有管理主體資格和能力的政府才真正是實(shí)際的受償主體。在我國，國家海洋局代表國家行使海洋環(huán)境的保護(hù)權(quán)，因此國家海洋局及地方海洋行政管理部門是抑損型生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆攲ο骩11]。

國外海洋生態(tài)補(bǔ)償一般是指抑損型補(bǔ)償，補(bǔ)償主體也即賠償主體，是指“法律規(guī)定的應(yīng)對自己損害海洋自然資源的行為負(fù)責(zé)，并對該損害進(jìn)行賠償?shù)娜恕盵8]。補(bǔ)償主體負(fù)責(zé)賠償對自然資源的損害、破壞或損失并承擔(dān)相關(guān)評估費(fèi)用。美國、歐盟、加拿大等國家和區(qū)域組織制訂了多個(gè)自然資源損害評估法案，對補(bǔ)償主體進(jìn)行了界定(表1)。

國外在明確受償對象時(shí)具有一致性，即建立托管人制度，任命特定的主管機(jī)構(gòu)作為特定自然資源的托管人。托管人有權(quán)對造成自然資源損害的經(jīng)營者提起訴訟和損害賠償[9]。托管人除具有索賠權(quán)外，還可以評估海洋生態(tài)損害并有權(quán)選擇合理的修復(fù)措施。

美國《綜合環(huán)境處理、賠償和責(zé)任法》和《油污法》規(guī)定國家海洋與大氣管理局是海岸及海洋資源的托管人[12]。同時(shí)，美國建立了由生物學(xué)家、資源經(jīng)濟(jì)學(xué)家和律師等組成的地區(qū)損害估算團(tuán)隊(duì)來協(xié)助受托人估算自然資源損害，制訂和評估修復(fù)方案，以及通過談判或訴訟的方式獲得損害賠償。

歐盟《環(huán)境責(zé)任法令》(EC指令)規(guī)定成員國具有自然資源損害賠償?shù)钠鹪V資格，并要求成員國任命主管機(jī)構(gòu)作為有關(guān)自然資源的受托人行事，由其承擔(dān)估算自然資源損害和決定適當(dāng)?shù)男迯?fù)方案。然而，EC指令將非政府組織和公民個(gè)體排除在了自然資源損害權(quán)利主體之外，非政府組織和私有自然資源無權(quán)要求污染者直接賠償損害，但有權(quán)要求主管機(jī)構(gòu)采取措施修復(fù)損害，并對即將采取的修復(fù)措施提請觀察[9]。

表1 美國和歐盟自然資源損害賠償法案界定的補(bǔ)償主體[9，13]

3 海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，解答“補(bǔ)償多少”的問題。綜合而言，確立海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)主要分為3種：基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、基于直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)以及基于海洋生態(tài)損害的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.1 海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

早在1997年Constanza等[14]將全球生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能分為17種類型，并首次測算出全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值平均為每年33萬億美元，其中海洋生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值占比63%。2001年，聯(lián)合國啟動千年生態(tài)系統(tǒng)評估(MA)項(xiàng)目，提出了系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估框架[15]。據(jù)此框架，學(xué)術(shù)界較為統(tǒng)一地將海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能劃分為供給、調(diào)節(jié)、文化和支持功能四大類[16]。

基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評估的研究成果，學(xué)者紛紛以此作為確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

Paulo A.L.D.Nunes等[17]將旅行費(fèi)用法和意愿調(diào)查法相結(jié)合，測算了保護(hù)荷蘭海洋環(huán)境免受赤潮、船舶擱淺等海洋環(huán)境污染所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

Karl Van Biervliet等[18]利用意愿調(diào)查法，計(jì)算了比利時(shí)北部海岸不同石油泄漏事故造成的海洋非使用價(jià)值的損失量。

在抑損型補(bǔ)償中，我國學(xué)者彭本榮、洪華生[19]基于廈門灣海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，估算出廈門灣每平方米圍填海造地的生態(tài)損害價(jià)值為279元；劉容子等[20]根據(jù)圍填海對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的影響，量化了福建省13個(gè)海灣的圍填海的生態(tài)損害。趙斐斐等[21]利用意愿調(diào)查法評估連云港海濱新區(qū)潮灘濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，進(jìn)一步作為連云港海濱新城圍填海工程對濕地生態(tài)破壞的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

對于增益型補(bǔ)償，韓秋影[22]基于廣西合浦海草示范區(qū)的海草生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值包括近海漁業(yè)價(jià)值、護(hù)堤減災(zāi)價(jià)值、科研價(jià)值和凈化水質(zhì)價(jià)值的量化評估，進(jìn)而整合為海草示范區(qū)所有者的受益價(jià)值，結(jié)合利益受損漁民的實(shí)際損失，得出廣西合浦海草示范區(qū)建設(shè)國家對漁民的補(bǔ)償強(qiáng)度為3 443元/戶。

以上研究的共同點(diǎn)是，以海洋生態(tài)系統(tǒng)的供給服務(wù)、支持服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和生境服務(wù)等的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，或是基于不同用海方式對服務(wù)價(jià)值的損害程度，利用經(jīng)濟(jì)價(jià)值評估方法將建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致?lián)p害的物理量轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損失量，進(jìn)而將損失的貨幣量作為補(bǔ)償量的參考標(biāo)準(zhǔn)?；蚴轻槍δ撤N海洋資源保護(hù)措施，例如設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)，據(jù)此將增加或維護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能轉(zhuǎn)化成貨幣量作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

用公式表述為海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為

式中：i為受到損害/增加的生態(tài)服務(wù)類型；n為受到損害/增加的生態(tài)服務(wù)類型數(shù)目；Vi為第i種生態(tài)服務(wù)受損/受益價(jià)值折現(xiàn)后總量；S為生態(tài)損害/保護(hù)區(qū)的面積。

對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行貨幣化評估是依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)和分歧點(diǎn)，經(jīng)量化后的損益價(jià)值直接決定了補(bǔ)償量的多少。但由于海洋具有整體性和流動性的特點(diǎn)，很難辨別資源開發(fā)或保護(hù)到底在什么范圍、多長時(shí)間帶來了何種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的下降或增加，如果估算出的價(jià)值偏大，超出了人類社會生產(chǎn)的價(jià)值，補(bǔ)償主體較難接受。因此，有學(xué)者指出應(yīng)把基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限。

3.2 直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)

直接經(jīng)濟(jì)損失是指海洋資源開發(fā)直接造成資源產(chǎn)量或生態(tài)服務(wù)功能下降所引起的財(cái)產(chǎn)收益的損失。直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)要求受損的資源或生態(tài)服務(wù)有相應(yīng)的市場價(jià)格或替代價(jià)格。增益型補(bǔ)償?shù)闹苯咏?jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)自然的成本損失，包括保護(hù)區(qū)的管理、建設(shè)成本損失，保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用褚蜃尪僧a(chǎn)權(quán)而喪失的機(jī)會成本和發(fā)展成本損失。李京梅、孫晨以山東省濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護(hù)區(qū)為例，以保護(hù)區(qū)建設(shè)導(dǎo)致居民放棄從事漁業(yè)捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入，作為樣本村居民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 所獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[23]。抑損型補(bǔ)償?shù)闹苯咏?jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)指依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目影響海洋生物資源的范圍和程度，根據(jù)受影響的海洋生物資源的市場價(jià)格，計(jì)算受損害的海洋生物資源的直接經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而將此作為補(bǔ)償量的參考標(biāo)準(zhǔn)。

用公式表示為

式中：Y為補(bǔ)償額；n為受損的海洋生物資源類型；Di為生物密度(kg/hm2)；S為受到污染的面積；P為當(dāng)?shù)睾Ｑ笊锸袌鰞r(jià)格(元/kg)。

該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在計(jì)算漁業(yè)資源補(bǔ)償費(fèi)時(shí)較為常用。2008年4月國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布了《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》，該國家標(biāo)準(zhǔn)成為確立漁業(yè)資源損失補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)。同時(shí)山東、浙江等沿海省、市、自治區(qū)出臺地方性法規(guī)，明確造成漁業(yè)資源損失應(yīng)向當(dāng)?shù)貪O政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)繳納漁業(yè)資源損失賠償費(fèi)，賠償費(fèi)額度的確定為直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了用海建設(shè)項(xiàng)目的生物資源損害代價(jià)，但沒有完全考慮所損失的生態(tài)服務(wù)功能社會總效用，因此一般將此作為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

3.3 海洋生態(tài)損害修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，并使受破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)或海洋資源發(fā)揮原有的服務(wù)功能。目標(biāo)在于保持生態(tài)功能的基準(zhǔn)水平而不是人們福利水平的不變。依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失征收的生態(tài)補(bǔ)償金不能完全用于上述目的，因此國外海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c管理更側(cè)重生態(tài)修復(fù)。因而修復(fù)費(fèi)用成為確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)之一。該方法能避免獲取經(jīng)濟(jì)損失尤其是非使用價(jià)值損失有效評估的困難，符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹Ｃ绹匀毁Y源損害評估框架(NRDA)強(qiáng)調(diào)通過實(shí)物生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)公共補(bǔ)償，并在有關(guān)法律中做出了明確規(guī)定。

《油污法》要求自然資源的受托人應(yīng)把補(bǔ)償資金花費(fèi)在“修復(fù)、替換遭到破壞的自然資源，或獲得等同的自然資源所用的開支”[24]。

1997年，美國國家海洋與大氣管理局(NOAA)頒布了評估自然資源損害的指導(dǎo)文件，建議應(yīng)基于修復(fù)工程計(jì)算生態(tài)損害的補(bǔ)償，用修復(fù)工程成本度量損害。并推薦使用生境等價(jià)分析法(habitat equivalency analysis，HEA)對船舶擱淺、溢油事故和有害物質(zhì)排放等處的自然資源進(jìn)行受損評估，估算生態(tài)系統(tǒng)或生物要素提供服務(wù)所受到的損害，并進(jìn)一步制訂修復(fù)計(jì)劃、確定修復(fù)規(guī)模作為對公眾的補(bǔ)償額[12]。

1997年，美國商務(wù)部、內(nèi)政部把應(yīng)用HEA研究珊瑚礁和海岸受損索賠的案例編入自然資源損害評估NRDA指導(dǎo)手冊。

2004年，一項(xiàng)針對全美22個(gè)州的NRDA的調(diào)查顯示，收集的88個(gè)案例所采用的評估技術(shù)，其中18%的方法是等價(jià)分析法[25]。2004年歐洲《環(huán)境責(zé)任指令》發(fā)布，專門成立了“歐盟應(yīng)用資源等價(jià)分析法評估環(huán)境損害”項(xiàng)目，開展等價(jià)分析法(equivalency analysis method，EAM)的工具箱和案例研究。

基于海洋生態(tài)損害修復(fù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括3個(gè)部分：一是把受損的海洋資源及其服務(wù)功能恢復(fù)到基線水平的修復(fù)成本，即初始性修復(fù)措施成本；二是從損害開始到資源恢復(fù)到基線水平期間的功能損失補(bǔ)償，即補(bǔ)償性修復(fù)措施成本；三是執(zhí)行損害評估產(chǎn)生的合理成本，包括損害評估費(fèi)、行政執(zhí)法費(fèi)、數(shù)據(jù)收集費(fèi)用及相關(guān)監(jiān)控成本等[9]。

近年來，我國學(xué)者在海洋生態(tài)補(bǔ)償研究中開始重視生態(tài)修復(fù)，針對溢油事故、圍填海造地等造成海洋生態(tài)損害，采用等價(jià)分析法，提出人工種植紅樹林、建設(shè)人工濕地、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)等修復(fù)措施，評估修復(fù)補(bǔ)償規(guī)模。如李京梅等利用生境等價(jià)分析法對膠州灣圍墾生態(tài)損害進(jìn)行評估，測算出通過人工種植沼澤植被來修復(fù)受損濕地生境所需的工程規(guī)模為358 hm2[25]。楊寅、韓大雄等運(yùn)用生境等價(jià)分析法估算出修復(fù)我國某海域溢油事故損害所需替代生境紅樹林工程規(guī)模為347.99萬m2[26]。

4 海洋生態(tài)補(bǔ)償方式

生態(tài)補(bǔ)償方式是補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式。按照不同的準(zhǔn)則可將海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞椒譃椴煌w系。依據(jù)補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制可以分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償；按照補(bǔ)償對象和客體獲得補(bǔ)償?shù)男问娇梢苑譃榻?jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生境補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償[27-28]。本文仍然按照增益型補(bǔ)償和抑損型補(bǔ)償分類梳理補(bǔ)償方式。

4.1 增益型補(bǔ)償方式

增益型補(bǔ)償形式多樣，包括貨幣補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)?。增益型補(bǔ)償方式在漁業(yè)資源管理、建設(shè)項(xiàng)目用海等補(bǔ)償已經(jīng)有具體應(yīng)用。例如，21世紀(jì)初國家撥出專項(xiàng)資金支持海洋漁業(yè)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程，實(shí)施漁船報(bào)廢制度，撥出專項(xiàng)資金對漁民予以補(bǔ)助，并詳細(xì)規(guī)定了我國退出海洋捕撈漁民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資金的使用范圍；為改善海洋生態(tài)環(huán)境，我國從2001年開始實(shí)施《渤海碧海行動計(jì)劃》；20世紀(jì)80年代我國開始的人工增殖漁業(yè)資源措施；中央政府和各沿海地方政府建立海洋生態(tài)資源的生態(tài)補(bǔ)償制度，通過制定各項(xiàng)優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策給予受償者權(quán)利和發(fā)展機(jī)會的補(bǔ)償；對被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)開展免費(fèi)的技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培訓(xùn)受償?shù)貐^(qū)的技術(shù)人員、管理人員等以提高補(bǔ)償對象的生產(chǎn)技術(shù)和收入水平。如我國廣東、福建、浙江、江蘇、山東等地每年舉辦的漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)。

4.2 抑損型補(bǔ)償方式

抑損型補(bǔ)償一般以貨幣補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)為主。21世紀(jì)初，部分國家和政府開展了圍填海造地的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償實(shí)踐，如日本專門設(shè)立再生補(bǔ)助項(xiàng)目；美國提出生境保育計(jì)劃(HCP)和濕地保護(hù)銀行(WMB)[29]。

我國抑損型海洋生態(tài)補(bǔ)償方式最初以貨幣補(bǔ)償為主，對需要占用海域資源的填海造地等海洋開發(fā)利用活動征收海域使用金；對造成海洋生態(tài)損害的海洋石油勘探開發(fā)活動等處以經(jīng)濟(jì)罰款，并在相關(guān)法律中明確規(guī)定了賠償額度。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。目前發(fā)生在我國沿海的溢油事故生態(tài)損害賠償主要依據(jù)國家海洋局2007年《海洋溢油生態(tài)損害評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》。近年來，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上我國也越來越強(qiáng)調(diào)對填海造地、海洋溢油事故等造成的生態(tài)損害使用生境修復(fù)補(bǔ)償方式。如，通過建設(shè)海草床、人工紅樹林，建立人工濕地、退田還海等措施，實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償。

5 結(jié)論

生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)在世界范圍內(nèi)廣泛開展，相對來說，我國海洋生態(tài)補(bǔ)償仍然處在探索階段。從理論和實(shí)踐方面來看，我國海洋生態(tài)補(bǔ)償還存在以下不足和空白。

(1)缺乏海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的法律依據(jù)。當(dāng)前我國并沒有出臺國家層面上的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法和技術(shù)指導(dǎo)。海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度零星存在于《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《海域使用管理法》等環(huán)境法律體系中。雖然沿海地區(qū)個(gè)別省份出臺了海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，但其無法用來指導(dǎo)全國的生態(tài)補(bǔ)償?？傮w來看，涉及海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定大多過于籠統(tǒng)，可操作性較弱，沒有明確界定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)、程序及補(bǔ)償金的使用管理等關(guān)鍵要素，造成海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中無法可依，執(zhí)法無據(jù)的局面，致使利益相關(guān)者無法依據(jù)法律明確權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，因而海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢。

(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立的依據(jù)不完善。相較于國外自然損害補(bǔ)償制度而言，目前我國海洋生態(tài)補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償為主，較少重視生態(tài)修復(fù)。學(xué)者們在探討補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)多是以海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值損益的貨幣量為依據(jù)，建議給予多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，使受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮原有的服務(wù)功能。根本目標(biāo)在于保持生態(tài)功能的基準(zhǔn)水平而不是人們福利水平的不變。貨幣補(bǔ)償為主征收的補(bǔ)償金大多用于滿足人們生活、安置、遷移、生產(chǎn)等需求，真正用于海洋生態(tài)保護(hù)、海洋生態(tài)損害修復(fù)的很少，不能實(shí)現(xiàn)上述海洋生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)。同時(shí)貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~往往不足以修復(fù)受損生境，易導(dǎo)致自然的凈損失。因此在確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)以實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程花費(fèi)的修復(fù)成本為主，通過成立專家評估小組和監(jiān)督組織，確保補(bǔ)償用于生態(tài)修復(fù)。在無法選取合適的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目或修復(fù)項(xiàng)目費(fèi)用遠(yuǎn)超出人們的承受能力情況下可采取直接貨幣補(bǔ)償。

(3)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方式存在不合理性。即便是采取貨幣補(bǔ)償，確定補(bǔ)償量時(shí)采用的計(jì)量模型方法具有爭議性。歐美一些國家的法律和國際條約，不承認(rèn)用模型計(jì)算出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值結(jié)果。海洋生態(tài)系統(tǒng)的特殊性決定了海洋生態(tài)系統(tǒng)提供的某些服務(wù)功能的價(jià)值(非使用價(jià)值和存在價(jià)值)難以量化。意愿調(diào)查法歷來是對非使用價(jià)值進(jìn)行貨幣化量化時(shí)唯一可用方法。該方法具有簡單易操作的優(yōu)點(diǎn)，但由于該方法取決于受償者的主觀意愿，主觀性太強(qiáng)，難以保證評估的有效性與公平公正性，評估結(jié)果往往夸大實(shí)際價(jià)值，造成海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過高，補(bǔ)償主體較難接受。此外因獲取海洋損害相關(guān)數(shù)據(jù)的困難性，評估價(jià)值時(shí)采用到的其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法是否合理也有待商榷。

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國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“圍填海造地資源環(huán)境價(jià)值損失評估及補(bǔ)償研究”(12BJY064)；教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大研究項(xiàng)目“海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失評估與補(bǔ)償研究”(2013JJD790032).

F326.4

A

1005-9857(2015)08-0085-07