跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍的北京探索

閆俊瑛

（北京市人民檢察院，北京 100005）

黨的十八屆四中全會(huì)指出，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟的不斷涌現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益，不利于保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施。為此，十八屆四中全會(huì)明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。依據(jù)中央改革精神，北京、上海在上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，率先就設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院、檢察院進(jìn)行了積極探索，均于2014年12月底成功設(shè)立了跨行政區(qū)劃的法院與檢察院。北京在研究設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院過程中，討論的核心問題之一，就是如何合理確定跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，本人有幸參與其中，本文擬結(jié)合北京市跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，談點(diǎn)個(gè)人的初步認(rèn)識(shí)，請(qǐng)專家學(xué)者指正。

一、設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的意義

（一）有利于破除司法地方保護(hù)主義

司法地方保護(hù)主義，是指地方司法機(jī)關(guān)，由于受當(dāng)?shù)馗鞣N力量的影響干擾，在本地與外地當(dāng)事人發(fā)生利益糾紛時(shí)，違背司法中立原則，甚至是違背法律規(guī)定，片面保護(hù)本地當(dāng)事人的利益，作出不利于外地當(dāng)事人的裁定、判決。“由于體制機(jī)制等多方面原因，我國現(xiàn)實(shí)地客觀地存在著司法上的地方保護(hù)主義傾向。”①跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，由于其在人、財(cái)、物等各方面與地方的關(guān)系相對(duì)超然，沒有直接的利益糾葛，在處理涉及地方政府利益的訴訟時(shí)，就能更好地秉持客觀中立，依法公正裁判，有利于破除司法地方保護(hù)主義。

（二）有利于提高司法公信力

司法具有公信力是依法治國的必然要求，司法公信力是一個(gè)具有權(quán)力運(yùn)行與受眾心理兩個(gè)維度的概念，司法權(quán)的內(nèi)在運(yùn)行與社會(huì)公眾的心理認(rèn)同達(dá)到高度契合的狀態(tài)是我們所追求的理想類型②。司法公信力，簡單來說，就是社會(huì)公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)裁決的信任程度，司法機(jī)關(guān)的裁決越公正，社會(huì)公眾就會(huì)越信任司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的公信力也就越高，反之，司法公信力就會(huì)越低。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，處理跨行政區(qū)劃的重大案件及易受地方干擾的相關(guān)案件，從客觀角度來說，可以避免地方司法機(jī)關(guān)出于節(jié)省自身司法資源、保護(hù)地方利益等目的，對(duì)案件相互推諉或相互爭搶。此外，司法機(jī)關(guān)與地方政府沒有直接利害關(guān)系，其所做的判決當(dāng)然會(huì)更加客觀公正。從形式角度看，由與地方政府沒有利害關(guān)系的司法機(jī)關(guān)來裁決，其形象更加客觀公正，避免了“瓜田李下”之嫌，不管判決結(jié)果如何，都易于被當(dāng)事人接受，有利于增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的公信力。

（三）有利于提高司法效率

公正是司法的核心價(jià)值追求，但并不是司法唯一的價(jià)值追求，在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活中，司法如果不顧及其他的價(jià)值目標(biāo)，最終必將影響到公正本身，這其中最重要的就是司法效率問題③。司法效率是解決司法資源如何配置的問題，即司法效率的核心應(yīng)當(dāng)被理解為司法資源的節(jié)約或?qū)λ痉ㄙY源有效利用的程度④。設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，其定位就是處理一些涉及面較廣的重大、疑難、復(fù)雜的民商事、行政、刑事案件，這些案件的共同特點(diǎn)就是辦理難度大，涉及的各類專業(yè)性問題多，需要溝通協(xié)調(diào)的問題多，需要在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，由專業(yè)化的辦案團(tuán)隊(duì)辦理。通過設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，由其集中管轄上述案件，必然有利于專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)的形成，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制化，提高司法效率。

二、跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍的確立原則

我們?cè)谒伎既绾魏侠韯澏ū本┦锌缧姓^(qū)劃檢察院案件管轄范圍問題時(shí)，基本的考慮是，首先，要遵循中央的改革精神，不能和中央的改革精神相違背，這其實(shí)也是開展任何一項(xiàng)改革的最基本、最核心的要求。其次，要在法治的框架內(nèi)，遵循改革規(guī)律，循序漸進(jìn)，摸著石頭過河，不能期望一蹴而就，畢其功于一役。再次，我們考慮，跨行政區(qū)劃檢察院作為一個(gè)新生事物，在劃定其管轄范圍時(shí)，既不能過于原則，讓其無所遵從，也不能過于寬泛，超越其能力范圍，應(yīng)注意原則性與靈活性的結(jié)合，據(jù)此，我們將契合改革目的、依法推進(jìn)改革、系統(tǒng)安排等確定為劃定跨行政區(qū)檢察院案件管轄范圍的原則，在這些原則指導(dǎo)下，合理劃定案件范圍。

（一）契合改革目的原則

中央決定探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、檢察院的目的，即為從制度上防止地方干擾和地方保護(hù)主義，保證法院、檢察院的中立性，確保司法公正，保證國家法制統(tǒng)一。在討論跨行政區(qū)劃法院、檢察院案件管轄范圍的過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可將原由中級(jí)人民法院管轄的行政案件及相關(guān)的環(huán)境資源等民事案件，都劃歸新成立的跨行政區(qū)劃的法院管轄，對(duì)應(yīng)法院的管轄范圍，由新成立的跨行政區(qū)劃的檢察院對(duì)法院管轄范圍的行政案件、民事案件，履行法律監(jiān)督職責(zé)。筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)，實(shí)際上是一種“集中審理”的觀點(diǎn)。集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個(gè)中級(jí)法院范圍內(nèi)，選定若干個(gè)基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。后來又出現(xiàn)了案件類型集中模式，即按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。即將相關(guān)行政案件都劃歸一個(gè)法院集中管轄，這與“跨行政區(qū)劃”的改革初衷并不完全契合，“跨行政區(qū)劃”主要是為了解決訴訟中的“主客場”現(xiàn)象，排除地方干擾，不能簡單地等同于“集中審理”，而是應(yīng)將可能存在地方干擾的相關(guān)行政案件劃歸跨行政區(qū)劃的法院集中管轄，其他行政案件的管轄，仍保持現(xiàn)有的管轄格局。

據(jù)此，北京市結(jié)合本市實(shí)際情況，考慮到以區(qū)政府為被告的行政案件，實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄的現(xiàn)實(shí)意義最為突出，因而決定將該類案件都劃歸新成立的跨行政區(qū)劃的法院管轄，而以北京市政府及其所屬機(jī)構(gòu)及國務(wù)院部委等為被告的行政案件，在北京市范圍內(nèi)，由跨行政區(qū)劃法院管轄沒有實(shí)質(zhì)意義，因而，仍保持其原有的管轄關(guān)系，沒有進(jìn)行變更。相應(yīng)的，新設(shè)立的跨行政區(qū)劃的檢察院對(duì)行政案件的管轄范圍依托于跨行政區(qū)劃的法院的案件管轄范圍，兩家保持一致。

（二）依法推進(jìn)改革原則

在改革開放之初，由于我國法治極不完善，我們?cè)谕七M(jìn)改革時(shí)，有時(shí)不得不采用“良性違法”的方式，在當(dāng)時(shí)，具有一定的歷史合理性，但今天，我們的法治雖仍具有許多不完善的地方，但完整的社會(huì)主義法治體系已經(jīng)形成，各項(xiàng)改革活動(dòng)都有較為明確的法律遵循，在這樣的背景下，我們必須在法治的引領(lǐng)和規(guī)范下，遵從法定的程序，依法規(guī)范地推進(jìn)改革，這是全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)然要求。因此，我們?cè)谒伎伎缧姓^(qū)劃檢察院案件管轄范圍問題時(shí)，原則上不能突破憲法法律的明確規(guī)定，確實(shí)需要突破的，要獲得有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)后才能開展探索試點(diǎn)。

據(jù)此，我們?cè)趧澏ū本┛缧姓^(qū)劃檢察院案件管轄范圍時(shí)，原則上堅(jiān)持訴訟法關(guān)于地域管轄、級(jí)別管轄等的一般規(guī)定，保證訴訟關(guān)系的穩(wěn)定，但考慮到跨行政區(qū)劃檢察院的特殊定位，通過“指定管轄”的方式，為靈活掌握跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍預(yù)留了合理的空間。指定管轄是審判管轄中裁定管轄的一種情況，是相對(duì)于法定管轄而言的，通過指定管轄制度，可較好地解決司法實(shí)踐中存在的管轄范圍和權(quán)限不明或有爭議，或者是有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院無法或不宜行使管轄權(quán)的情形。

就刑事案件的管轄范圍，我們主要是圍繞“跨地區(qū)”“重大”和“指定管轄”幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行界定，同時(shí)綜合考慮新設(shè)立的跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的辦理能力。參考2011年“兩高”和公安部等六機(jī)關(guān)制定的《關(guān)于辦理流動(dòng)性團(tuán)伙性跨區(qū)域性犯罪案件有關(guān)問題的意見》第八條關(guān)于“跨地區(qū)性犯罪案件是指犯罪案件涉及兩個(gè)以上縣級(jí)行政區(qū)域”的規(guī)定，將“跨地區(qū)”明確為犯罪案件涉及兩個(gè)以上區(qū)縣級(jí)行政區(qū)域，既包括本市范圍內(nèi)涉及兩個(gè)以上區(qū)縣級(jí)行政區(qū)域的案件，也包括跨省市的案件。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，將“重大”案件界定為可能判處無期、死刑的案件，同時(shí)也留了一定的“口子”，將有必要交由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的其他重大刑事一審案件明確由市院“指定管轄”。在具體運(yùn)用指定管轄時(shí)，需要明確適用范圍、指定主體、考量因素及決定程序，合理設(shè)置指定管轄的具體程序，確認(rèn)公民的管轄異議權(quán)與管轄申請(qǐng)權(quán)并予以保障。

（三）系統(tǒng)安排原則

設(shè)立跨行政區(qū)劃人民檢察院的改革尚處于探索階段，許多問題在短時(shí)間內(nèi)尚難以考慮周全，一些不確定的問題也沒有顯現(xiàn)。在初步確定跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持宜粗不宜細(xì)、宜少不宜多，以便為今后完善和調(diào)整留出空間，使管轄范圍逐步調(diào)整到位。在具體制度設(shè)計(jì)上，我們堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)安排，根據(jù)上級(jí)文件對(duì)跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍所作原則規(guī)定，立足北京檢察工作實(shí)際，從系統(tǒng)安排的角度，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

主要是從構(gòu)建“大公交”辦案格局的角度出發(fā)，增加規(guī)定公交領(lǐng)域一審重大刑事案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。這主要考慮，公交、民航、水運(yùn)、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的犯罪案件，都具有跨地區(qū)等特點(diǎn)，易產(chǎn)生管轄爭議，統(tǒng)一歸口辦理，有利于統(tǒng)一把握管轄原則，促進(jìn)專業(yè)化辦案。專業(yè)化辦案對(duì)于保證辦案質(zhì)量、提高辦案效率、提升檢察隊(duì)伍的專業(yè)化水平具有重要意義⑤。實(shí)踐中，公交領(lǐng)域的案件量占比較大，將其排除在外，不利于構(gòu)建“大公交”的辦案格局。下一步，我們考慮將現(xiàn)由東城管轄的公交領(lǐng)域的基層一審案件移交給北京鐵路運(yùn)輸院。公交領(lǐng)域多為扒竊等輕刑案件，絕大多數(shù)集中在基層院，統(tǒng)一由北京鐵路運(yùn)輸院管轄，既能使二審案件自然轉(zhuǎn)到跨行政區(qū)劃檢察院、法院，有利于專業(yè)化辦案，也能夠減輕東城區(qū)檢、法兩院的辦案壓力，使其能夠集中精力辦理重點(diǎn)地區(qū)的敏感案件，確保辦案質(zhì)量，維護(hù)核心區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

三、跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍的具體設(shè)定

按照中央相關(guān)文件規(guī)定，跨行政區(qū)劃人民檢察院的案件管轄范圍，主要包括六類：行政訴訟監(jiān)督案件、跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件、跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件、跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件和民航、水運(yùn)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事案件、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件以及其他重大案件。仍管轄涉鐵路運(yùn)輸案件，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和訴訟體系保持不變。我們認(rèn)為，可以立足北京市檢察工作實(shí)際，對(duì)北京跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍進(jìn)一步細(xì)化，主要包括以下幾項(xiàng)：

（一）北京跨行政區(qū)劃人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件

即北京跨行政區(qū)劃人民法院審理什么行政訴訟案件，北京跨行政區(qū)劃的人民檢察院就對(duì)什么行政案件進(jìn)行行政檢察監(jiān)督。北京跨行政區(qū)劃人民法院管轄的行政訴訟案件主要包括：以本市區(qū)（縣）人民政府為被告的行政案件，但以區(qū)（縣）人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件，仍由各區(qū)（縣）人民法院辦理。

（二）北京跨行政區(qū)劃人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件

即北京跨行政區(qū)劃人民法院審理什么民商事訴訟案件，北京跨行政區(qū)劃的人民檢察院就對(duì)什么民商事案件進(jìn)行民事檢察監(jiān)督。北京跨行政區(qū)劃人民法院管轄的民商事案件包括：按級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由本市中級(jí)人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險(xiǎn)糾紛案件、環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任糾紛案件、涉外涉港澳臺(tái)的商事案件等。

（三）北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件

2014年北京市新成立了北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，但沒有設(shè)立相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督，原考慮由一分院履行對(duì)北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的監(jiān)督職責(zé)，但由于檢察機(jī)關(guān)受理的此類監(jiān)督案件主要集中為知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政案件，民事較少，由跨行政區(qū)劃檢察院對(duì)北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院開展監(jiān)督，更為符合設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、檢察院較為集中地辦理行政類案件的定位，而且，新成立的跨行政區(qū)劃檢察院總體案件量較少，由其管轄也有利于均衡司法資源和方便當(dāng)事人訴訟。

（四）北京市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件

這一條的規(guī)定過于原則，應(yīng)對(duì)其中的“跨地區(qū)”“重大”等概念，進(jìn)行進(jìn)一步的界定。據(jù)此筆者認(rèn)為，可以將上述“跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件”進(jìn)一步細(xì)化為以下幾類案件，便于其掌握：一是犯罪行為或結(jié)果涉及兩個(gè)以上區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)域的，既包括本市范圍內(nèi)涉及兩個(gè)以上區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)域的案件，也包括跨省市案件。二是貪污、受賄數(shù)額在300 萬元以上，或者被告人系副局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的案件。三是雖不具備前兩種情形，但綜合考慮犯罪嫌疑人身份、犯罪性質(zhì)、情節(jié)、后果、影響等，實(shí)行跨區(qū)劃管轄有利于案件公正辦理的職務(wù)犯罪偵查案件。

（五）應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品安全刑事一審案件

北京市人民檢察院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事一審案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年環(huán)境資源保護(hù)、食品安全等仍然是犯罪高發(fā)領(lǐng)域，一些跨地區(qū)的重大案件危害大，后果嚴(yán)重，查處難度大。為進(jìn)一步明確此類案件管轄范圍，加大懲處力度，可將上述案件范圍進(jìn)一步細(xì)化為下列兩類案件，一是犯罪行為或結(jié)果涉及兩個(gè)以上區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)域的，既包括本市范圍內(nèi)涉及兩個(gè)以上區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)域的案件，也包括跨省市案件；二是雖不具備跨地區(qū)因素，但綜合考慮犯罪性質(zhì)、情節(jié)、后果以及影響等，實(shí)行跨區(qū)劃管轄有利于案件公正辦理的。

在研究的過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，跨區(qū)劃應(yīng)該是指跨司法管轄區(qū)域，因此建議將環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全等類的刑事二審案件也劃歸跨行政區(qū)劃的檢察院管轄。筆者認(rèn)為，跨區(qū)劃主要是指跨行政區(qū)劃，而不是跨司法管轄區(qū)劃。目前的分院架構(gòu)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政區(qū)劃與司法管轄的分離，若再將其他分院辦理的二審案件都劃歸跨行政區(qū)劃的檢察院管轄，不僅背離了跨區(qū)劃檢察院的定位，而且不利于訴訟，所以，不應(yīng)將此類二審案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。

（六）應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的發(fā)生在民航、公交、水運(yùn)領(lǐng)域并由其所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事一審案件

中央相關(guān)文件在設(shè)定跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍時(shí)，未將公交領(lǐng)域的刑事案件劃歸跨行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)管轄，但我們從構(gòu)建統(tǒng)一的“大公交”辦案格局出發(fā)，對(duì)此進(jìn)行了調(diào)整。此外，在表述上，因北京公交分局除偵查公交領(lǐng)域的刑事案件外，還會(huì)偵查市公安局交辦的其他案件，有關(guān)文件中“民航、水運(yùn)、公交所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事案件”中的“所屬”表述不夠準(zhǔn)確，因此我們將其調(diào)整為“發(fā)生在民航、公交、水運(yùn)領(lǐng)域的并由其所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事一審案件”，這樣，就將案件的范圍較好地限定在“大公交”領(lǐng)域，避免了誤讀。

（七）海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件

上級(jí)文件明確規(guī)定，海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的走私類案件屬于跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的案件管轄范圍，但我們?cè)谘芯繒r(shí)，還是有一定爭議的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這部分案件在2013年8月北京市人民檢察院三分院成立時(shí)，剛剛從二分院調(diào)整到三分院，相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的辦案機(jī)制剛剛捋順，短時(shí)間內(nèi)調(diào)整不利于辦案經(jīng)驗(yàn)的積累和專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，且海關(guān)緝私局與新成立的跨行政區(qū)劃檢察院地理位置相隔較遠(yuǎn)，改變管轄也不便于訴訟。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，海關(guān)案件與環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全案件及民航、公交等案件相似，不僅具有跨區(qū)劃的自然性，而且具有案件的專業(yè)性，納入管轄有利于保證跨行政區(qū)劃檢察院具有一定的辦案規(guī)模，同時(shí)積累專業(yè)辦案經(jīng)驗(yàn)。設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)管轄相關(guān)案件，一般都不太便利于相關(guān)案件的訴訟，但為了更高的公正價(jià)值，我們要克服相關(guān)不利因素，訴訟是否便利，在這里，不應(yīng)成為不將海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件移交給跨行政區(qū)劃檢察院管轄的理由。筆者也同意上述第二種觀點(diǎn)，最后也決定，將海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件仍納入跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的案件管轄范圍。

（八）北京市人民檢察院指定管轄的其他重大刑事案件

這是一項(xiàng)原則性的規(guī)定，便于上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌配置檢察力量，依據(jù)檢察工作的實(shí)際需要，將相關(guān)案件指定給跨行政區(qū)劃的檢察院管轄。

（九）北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院管轄的原有案件

由于北京市跨行政區(qū)劃的檢察院是在北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院的基礎(chǔ)上籌建，“北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院”繼續(xù)保留原名稱，另加掛“北京市人民檢察院第四分院”牌子，作為跨行政區(qū)劃人民檢察院，故北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院管轄的原有案件仍由新成立的跨行政區(qū)劃的檢察院管轄。

四、完善跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍的思考

新成立的北京市跨行政區(qū)劃的檢察院屬于分院級(jí)別，由于處于改革試點(diǎn)階段，有些問題考慮得還不是十分周全，有些問題經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，正日益顯現(xiàn)出來，需要繼續(xù)研究，提出配套解決方案。如新成立的跨行政區(qū)劃法院、檢察院沒有與其配套的基層司法機(jī)關(guān)，導(dǎo)致在級(jí)別管轄上存在不協(xié)調(diào)問題；新成立的跨行政區(qū)劃法院、檢察院由于各自定位側(cè)重點(diǎn)存在差別，導(dǎo)致其辦案格局出現(xiàn)不對(duì)等問題；僅僅依靠跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，尚難以實(shí)現(xiàn)消除司法地方保護(hù)主義的初衷，還需進(jìn)一步完善配套機(jī)制問題；公益訴訟是否納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄問題等。

（一）如何落實(shí)好跨區(qū)劃司法機(jī)關(guān)管轄定位

十八屆四中全會(huì)提出探索建立跨行政區(qū)劃檢察院，并沒有從級(jí)別上進(jìn)行限制，筆者認(rèn)為，同步構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察分院和基層院有一定的必要性。隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾法治觀念日益增強(qiáng)，就行政訴訟類案件而言，各類針對(duì)基層政府的行政訴訟案件（如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府為被告的行政訴訟案件）可能大量增加，目前的相關(guān)統(tǒng)計(jì)也能印證這一判斷，這些案件也可能需要跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)管轄，但都由中院級(jí)別的司法機(jī)關(guān)管轄，不僅超出了其受案容量，也會(huì)破壞法定的級(jí)別管轄規(guī)定，并不可取。

就北京而言，新成立的跨行政區(qū)劃法院主要審理跨行政區(qū)劃的重大民商事、行政一審案件，以及適宜提級(jí)審理的跨地區(qū)民商事、行政案件。也就是說，北京新成立的跨行政區(qū)劃法院在民商事、行政案件的審判方面，主要是一審案件，這些一審民事、行政案件當(dāng)事人若是對(duì)判決不服，在向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)民事、行政檢察監(jiān)督之前，基本上都會(huì)先上訴，即此類案件的生效判決基本上都是由北京市高級(jí)人民法院作出的，其申請(qǐng)檢察監(jiān)督對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)是北京市人民檢察院，而非跨行政區(qū)劃的人民檢察院。同時(shí)，由于沒有配套設(shè)立跨行政區(qū)劃的基層人民法院，目前北京跨行政區(qū)劃的法院審理的二審民商事、行政案件數(shù)量極為有限，僅限于鐵路基層法院審理的民事、行政案件的上訴案件。由此，新成立的跨行政區(qū)劃的檢察院開展同級(jí)監(jiān)督的空間極為有限，僅能對(duì)一些程序性違法、執(zhí)行活動(dòng)等提出監(jiān)督意見，造成監(jiān)督格局上的不對(duì)等。因此，也需配套設(shè)立跨行政區(qū)劃的基層法院，將現(xiàn)在提審的，本應(yīng)由基層法院審理的相關(guān)案件交由跨行政區(qū)劃的基層法院審理，這樣，相應(yīng)的民事、行政檢察監(jiān)督就能調(diào)整至跨行政區(qū)劃的檢察分院，這樣，可以合理均衡各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)量，促進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)民事、行政檢察工作的開展。

但在成立跨行政區(qū)劃基層檢察機(jī)關(guān)的過程中也面臨一些障礙，即當(dāng)前普通的基層檢察機(jī)關(guān)和相應(yīng)的行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)，由同級(jí)人大任命產(chǎn)生并向同級(jí)人大報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。但跨行政區(qū)劃的基層檢察機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)的同級(jí)人大與其對(duì)應(yīng)。對(duì)此，我們建議，可將跨行政區(qū)劃的基層檢察院、檢察分院的工作一并納入市檢察院的報(bào)告范圍，接受市級(jí)人大的監(jiān)督，人員也由市級(jí)人大常委會(huì)任命。

此外，法院在設(shè)立跨行政區(qū)劃法院時(shí)，主要側(cè)重點(diǎn)是想較為集中審理跨行政區(qū)劃的行政訴訟案件，其次是跨行政區(qū)劃的民商事案件，刑事案件并不是其審理的重點(diǎn)，因此，其配備的行政、民商事審判力量較為充足，刑事審判力量較為薄弱，而檢察機(jī)關(guān)在設(shè)立跨行政區(qū)劃的檢察院時(shí)，其側(cè)重點(diǎn)是審理一些跨行政區(qū)劃的刑事案件，在檢察力量的配置上，主要側(cè)重于刑事方面，這導(dǎo)致了法檢兩家在力量配置上的不均衡，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決。

（二）進(jìn)一步探索刑事案件跨地區(qū)管轄的環(huán)節(jié)和機(jī)制

當(dāng)前探索設(shè)立跨地區(qū)司法機(jī)關(guān)的環(huán)節(jié)限于檢察與審判環(huán)節(jié)，不包括公安機(jī)關(guān)立案、偵查環(huán)節(jié)，跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)級(jí)別限于省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域的重大案件的管轄問題未有涉及，案件管轄范圍一般限于中院級(jí)別，制約了跨行政區(qū)劃檢察院管轄的跨地區(qū)環(huán)境資源、食品藥品安全類案件的范圍，建議進(jìn)行下述三項(xiàng)探索，加以完善：

一是探索公安立案、偵查環(huán)節(jié)跨地區(qū)管轄。成立跨行政區(qū)劃檢察院的主要目的，是為從制度上防止司法地方干擾和地方保護(hù)主義，但僅在檢察及審判階段由跨地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)、法院管轄，可能還難以充分實(shí)現(xiàn)改革的初衷，因?yàn)?，就諸多跨地區(qū)重大刑事案件而言，刑事立案、偵查階段的地方保護(hù)主義，可能是更為致命的。今后，可考慮從公安機(jī)關(guān)立案、偵查環(huán)節(jié)就實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃管轄的意義。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)的是完善提前介入引導(dǎo)偵查取證機(jī)制，完善行刑銜接機(jī)制，由檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)就相關(guān)跨地區(qū)、重大刑事案件開展的立案、偵查、取證活動(dòng)的監(jiān)督，真正排除地方干擾，確保公正司法。

二是探索設(shè)立跨省級(jí)重大案件的辦理新機(jī)制。目前設(shè)立的跨行政區(qū)劃的檢察院、法院，只是在北京、上海兩地試點(diǎn)，屬于中院級(jí)別，只能辦理各自轄區(qū)內(nèi)的跨地區(qū)案件，跨省級(jí)的重大案件如何辦理，就目前設(shè)置的跨行政區(qū)劃的法院、檢察院仍無法解決這個(gè)問題，能否設(shè)置跨省級(jí)行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)辦理此類案件，這是一個(gè)重大的課題，還需要積極探索研究。

三是探索進(jìn)一步完善指定管轄案件范圍。在劃定跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍時(shí)，為防止案件數(shù)量過多，超出新成立的跨行政區(qū)劃檢察院的承受范圍，故將其案件管轄范圍主要限定為“跨地區(qū)”的“重大”刑事、行政、民商事案件，但從當(dāng)前實(shí)際的受案情況看，此類案件很少，尤其是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件，基本上沒有。建議下一步可以考慮，進(jìn)一步完善當(dāng)前的案件指定管轄范圍，如可探索規(guī)定，對(duì)可能判處5年以上有期徒刑的破壞環(huán)境資源案件，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)報(bào)請(qǐng)市院，由市院依照相關(guān)規(guī)定指定管轄。

（三）公益訴訟是否納入跨區(qū)劃檢察院管轄

十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度”，賦予檢察機(jī)關(guān)新的職責(zé)。在改革成立跨行政區(qū)劃檢察院的過程中，就公益訴訟是否應(yīng)明確納入新成立的跨行政區(qū)劃的檢察院的案件范圍問題，有較大的爭議。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)踐中，環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全類刑事案件的背后，往往夾雜著行政不作為或亂作為現(xiàn)象，是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟以及監(jiān)督行政違法行為的重要渠道，所以，公益訴訟應(yīng)作為跨區(qū)劃檢察院管轄的重要案件類型，并且，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟阻力多、難度大，如能在新成立跨行政區(qū)劃的檢察院組建之初就將其納入受案范圍，也有利于改革項(xiàng)目的推進(jìn)及對(duì)十八屆四中全會(huì)精神的落實(shí)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是一項(xiàng)重要的訴訟制度改革，涉及面廣、社會(huì)影響大，在沒有明確法律授權(quán)的情況下，就將其列入新成立的跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，與法無據(jù)。我們當(dāng)然應(yīng)積極落實(shí)中央的各項(xiàng)檢察改革規(guī)定，但要在法治的框架內(nèi)有序推進(jìn)。筆者認(rèn)為，由于公益訴訟關(guān)注度高、敏感度高，在相關(guān)制度不完善之前，不宜作為跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，但應(yīng)積極開展前期調(diào)研準(zhǔn)備工作，在條件成熟時(shí)，在上級(jí)單位的指導(dǎo)下，積極探索。此外，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，不排除跨區(qū)劃檢察院試點(diǎn)，但也不應(yīng)排除其他檢察院試點(diǎn)，各類檢察機(jī)關(guān)都可結(jié)合本院、本地區(qū)的實(shí)際情況，積極開展相關(guān)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，全面推廣。

2012年修訂的《民事訴訟法》、2015年1月實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》，以及2015年1月最高人民法院制定的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了符合條件的社會(huì)組織可以提起（環(huán)境）民事公益訴訟，初步建立起民事公益訴訟法律制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以通過法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織提起（環(huán)境）民事公益訴訟。當(dāng)前跨行政區(qū)劃檢察院可以緊緊圍繞上述規(guī)定，加強(qiáng)與環(huán)保方面社會(huì)組織、法院等的聯(lián)系，重點(diǎn)把督促、支持起訴作為一項(xiàng)重要工作來開展，積極推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)也可以以此為契機(jī)，總結(jié)、探索檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)，適時(shí)全面推進(jìn)公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)在探索參與公益訴訟制度時(shí)，不僅要探索檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，也要積極探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。如政府有關(guān)部門在履行危害食品安全違法監(jiān)管和查處職責(zé)不主動(dòng)或者不充分，從某種意義上形成了對(duì)危害食品安全行為的縱容，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公訴。檢察機(jī)關(guān)在探索構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度的過程中，要特別注意謙抑性原則，原則上檢察機(jī)關(guān)在公共利益的保護(hù)中，不應(yīng)是沖在一線的急先鋒，而應(yīng)把督促相關(guān)責(zé)任主體積極履行義務(wù)作為首要的方式，如相關(guān)違法企業(yè)、行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，要求其承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)，檢察建議對(duì)保證法律的正確實(shí)施、完善社會(huì)管理與服務(wù)、預(yù)防和減少違法犯罪有著重要意義。

注釋：

①劉作翔：《中國司法地方保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)地方化”的司法改革思路》，《法學(xué)研究》2003年第1期。

②關(guān)玫：《司法公信力初論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第4期。

③陳貴民：《論司法效率》，《法律科學(xué)》1999年第1期。

④錢弘道：《論司法效率》，《中國法學(xué)》2002年第2期。

⑤邢永杰：《檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化辦案模式探析》，《中國檢察官》2014年第3期。