論法治建設新常態(tài)下公安信訪工作的轉型升級

張向軍

(湖南省公安廳,湖南 長沙 410000)

論法治建設新常態(tài)下公安信訪工作的轉型升級

張向軍

(湖南省公安廳,湖南 長沙 410000)

把公安信訪工作納入法治化軌道,是法治建設的重要內容,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。當前,涉法涉訴信訪改革全面推開,公安信訪工作法治化逐步推行,但是公安信訪工作仍面臨不少現(xiàn)實困境,制約公安信訪工作良性發(fā)展。為突破這一困境,必須以法治為引領,消除單位、部門之間各自為政的壁壘,統(tǒng)籌協(xié)調各方資源,深入基層,發(fā)動群眾,運用群眾智慧推動公安信訪工作轉型升級。

公安信訪;法治化;系統(tǒng)化;社會化

公安信訪工作涉及公安管理、公安執(zhí)法服務、刑事司法以及隊伍建設等方方面面內容,為抓好各項公安工作提供著最具體、最現(xiàn)實、最客觀的依據(jù)。在一定程度上可以說,抓住了信訪工作,就抓住了公安管理工作的支撐點,就抓住了服務群眾工作的難點,就抓住了執(zhí)法工作的增長點,也就抓住了隊伍建設工作的著力點。因此,信訪工作的發(fā)展與全部公安工作的發(fā)展相輔相成、相互促進。信訪工作如同“杠桿”,撬動著整個公安工作的發(fā)展;信訪工作也如同“稱桿”,時刻衡量著隊伍建設的成效。

一、公安信訪工作的價值定位

(一)公安信訪工作是法治公安建設的“風向標”

公安信訪事項直接反映出公安機關在執(zhí)法活動、管理服務中存在的問題。公安信訪量越大,一定程度上說明這個地方公安機關存在的問題多,離依法行政、依法司法的法治公安目標距離遠。公安信訪問題越集中,說明公安機關在某一環(huán)節(jié)或某類案事件方面存在的問題越突出。從信訪問題入手,通過分析研判,找出引發(fā)信訪問題的癥結,進行集中整治,并以此為鑒,在公安法治建設進程中,防止再次出現(xiàn)同類問題,確保公安法治建設不偏向,不跑道。

(二)公安信訪工作是維護穩(wěn)定的“調節(jié)閥”

公安信訪事項是矛盾糾紛以案事件的形式進入公安執(zhí)法領域,經(jīng)前期初始處理仍未解決,再次遺留轉化的一種升級版矛盾[1]。也就是說公安信訪問題較先前未經(jīng)處理的矛盾糾紛,具有更強的對抗性、更大的破壞性,是社會穩(wěn)定的重大隱患。公安信訪工作就是要充分運用法治思維、法治方式,統(tǒng)籌協(xié)調好各方資源,綜合施策,化解信訪問題,維護群眾合法合理權益,消除影響社會穩(wěn)定的重大隱患。當然,并非所有信訪問題都能化解,如部分疑難、復雜信訪問題,往往是歷史遺留問題與現(xiàn)實政策問題相互交織, 公安工作問題與非公安工作問題相互交織,個性問題與共性問題相互交織, 合理訴求與不合法方式相互交織,化解難度很大,但是公安信訪工作可以通過真誠傾聽、真心交流、真摯幫助,讓信訪群眾回歸平和理性。所以,從這種角度上說,公安信訪工作是維護社會穩(wěn)定的“調節(jié)閥”。

(三)公安信訪工作是隊伍建設的“助推器”

公安信訪事項不僅直接反映社會治安狀況,同時也是檢驗公安執(zhí)法活動和公安隊伍建設的試金石。通過公安信訪工作,可以深入開展剖析檢查,及時發(fā)現(xiàn)公安機關和公安民警在執(zhí)法活動、內部管理、工作作風和警民關系等方面存在的突出問題,及時發(fā)現(xiàn)公安工作和公安隊伍建設中存在的薄弱環(huán)節(jié),從而有針對性地采取切實有效的措施加以整改,進一步加強和改進公安工作和公安隊伍建設。

(四)公安信訪工作是群眾工作的“潤滑劑”

實行專門工作與群眾路線相結合的方針,是我國公安工作的一大特色和優(yōu)勢。密切警民關系、打牢群眾基礎, 是做好公安工作的根本保證。公安信訪工作作為公安機關聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶, 是傾聽群眾呼聲、接受群眾監(jiān)督、吸納群眾意見或建議的有效途徑。做好公安信訪工作, 切實解決好人民群眾反映的問題, 維護好人民群眾的根本利益, 可以進一步密切警民關系, 贏得廣大人民群眾的擁護, 為公安工作打下堅實的群眾根基。

(五)公安信訪工作是司法救濟的“補充劑”

當前,各種涉法涉訴問題層出不窮,難以做到個個、事事、件件、人人都公正公平處理。為此,必須要有一個比較有效的救濟途徑,或者說有中國特色的救濟途徑,就是信訪工作。法院設置信訪部門正好印證了信訪工作的是司法救濟的有效補充這一觀點。從效果層面來看,信訪工作更注重政治效果與社會效果的有機結合,更有利于人民內部矛盾的化解,當然應該首先堅持法律適用優(yōu)先的原則,在窮盡法律手段后,再啟動信訪程序,并確保信訪工作機制在法律軌道上運行。

二、公安信訪工作面臨的現(xiàn)實困境

(一)信訪表現(xiàn)形式顯著變化,面臨形勢異常嚴峻

一是頻率發(fā)生變化,“越級抱團訪”高發(fā)。一些上訪人員思想認識存在誤區(qū),遇到問題不走法律、政策準許的解決途徑,直接赴省進京越級上訪、纏訪。部分信訪群眾更是偏激地認為, 上訪應選擇有重大國事活動的時機,以引起政府的重視。少數(shù)上訪者認為,一個人上訪力度不大,采取相互串聯(lián)、集體上訪的形式,給公安機關施加壓力,擴大影響。這些集體上訪的人數(shù)、規(guī)模越來越大, 而且多為老弱病殘弱勢群體,每次上訪時都相約串聯(lián),一起抱團上訪。二是主體發(fā)生變化,“職業(yè)訪”凸顯。一些信訪當事人正當訴求已得到解決或救濟,仍揪住細枝末節(jié)不放,把信訪當做職業(yè),不斷變換訴求以期獲取更多的經(jīng)濟利益。近年來,職業(yè)信訪群體呈上升趨勢,有的甚至在信訪群體中“傳授經(jīng)驗”,慫恿更多人加入進來,使一些原本已經(jīng)解決的問題又出現(xiàn)反復。三是方式發(fā)生變化,“極端訪”增多。少數(shù)信訪人把“鬧”當作籌碼,制造影響和轟動效應。這些信訪人認為信訪問題就是要鬧了才能解決,有的打標語、呼口號、穿狀衣,更有甚者以自殘自焚相威脅,頻頻制造事端,擾亂正常信訪秩序。除了在敏感期越級訪、串聯(lián)訪和非正常訪以外,信訪問題還出現(xiàn)了一些新動向,有的信訪人從“上訪”轉為“上網(wǎng)”,通過互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等方式炒作信訪問題,達到引起關注的目的[2]。

(二)信訪問題成因錯綜復雜,管控風險不斷增加

從公安機關自身分析:據(jù)不完全統(tǒng)計, 70%以上的公安信訪問題系執(zhí)法辦案不規(guī)范引發(fā)。部分民警在執(zhí)法辦案、管理服務中,法律適用把握不準,隨意性較大;部分民警在工作中憑經(jīng)驗辦事,不注重細節(jié),導致案件無法偵結,埋下隱患;部分民警缺乏溝通,導致當事人不理解、不滿意而引發(fā)信訪。從信訪人心理分析:中國的信訪制度有著非常悠久的歷史,古代的“包青天”對當代中國仍有一定的影響。從信訪人心態(tài)來看,幾乎所有的信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的清官情結,即便是面對法院已經(jīng)判決生效的裁判文書,信訪人仍想通過信訪渠道來改變其結果[3];部分上訪人員在長期上訪過程中,因為一些黨委政府、機關單位“花錢買平安”等方式解決信訪問題,而嘗到了“維權上訪”的甜頭,將上訪當成謀生的手段、甚至當成致富的門路,形成了謀利心理。從社會客觀條件分析:很多群眾對公安機關認識有偏差,希望或認為警察就是萬能的,只要出面就能解決問題,否則就會覺得公安機關沒有履行承諾,影響警民關系;部分信訪群眾一味以現(xiàn)行法律、政策標準對待歷史遺留問題,堅持過高要求,客觀上增加了解決難度;公安機關刑事破案率難以達到100%,部分群眾對公安工作不理解,認為公安機關不重視,壓案不辦、辦人情案,因而長期信訪。

(三)信訪事項內導外轉機制不順,運行效能不高

一是內部流轉不到位。我國的信訪機構主要承擔了信訪上傳下轉的程序性功能,而處理案件的實體性功能遠遠不夠,這在某種程度上導致信訪案件的久拖不決[4]。目前,信訪室處理信訪案件類似于醫(yī)院的門診掛號處,收到來信或者接待來訪群眾后,根據(jù)分級負責、歸口辦理的原則,按照來信來訪的內容,將信訪案件下轉、外轉或者交辦。公安信訪部門雖然有轉辦、督辦的權限,但在實際工作中,對業(yè)務警種只能協(xié)商、建議,無權責令其改正,在一定程度上了弱化了監(jiān)督的作用。再之,在涉法涉訴案件辦理中,“訴”與“訪”是兩個相互分離又相互銜接的過程,在案件辦理進程中當事人的訴求多樣,導入案件承辦部門,依法走法律程序,不可能完全解決其全部訴求。二是對外銜接不順暢。目前,中央政法委出臺的《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》,僅就需向公安機關內部業(yè)務部門提出的11種情形、需向人民法院提出的6種情形、需向檢察機關提出的5種情形做出規(guī)定,但未詳細規(guī)定公安機關與人民法院、公安機關與檢察機關相互銜接的程序和要求,政法各部門之間“訴”“訪”事項存在銜接不暢、流轉不力現(xiàn)象。

三、加快推動公安信訪工作轉型升級

信訪問題作為一種社會現(xiàn)象由來已久,信訪工作隨之也在相應的發(fā)展變化,并不斷地被注入嶄新的時代內涵。公安信訪工作必然要隨著公安工作的發(fā)展而發(fā)展,也必然要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而發(fā)展。針對當前公安信訪新形勢,應加快推進公安信訪工作向法治化、系統(tǒng)化、社會化轉型升級。

(一)堅持改革驅動,推動公安信訪工作向法治化轉型

黨的十八屆四中全會從法治高度,明確了信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”。這是公安信訪工作向法治化轉型的重要政策依據(jù)和理論依據(jù)。把信訪工作納入法治化軌道,既要保障合理合法訴求依照法律規(guī)定解決到位,又要規(guī)范信訪工作流程在法治軌道上運行。

1.以法治意識引導群眾表達訴求。訴求表達是憲法和法律賦予公民的基本權利。公民意識和法治意識的統(tǒng)一,反映在信訪工作領域,就是群眾通過信訪方式表達訴求,必須在法制框架內進行。國務院《信訪條例》、公安部《公安機關信訪工作規(guī)定》和國家信訪局《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》,都對依法逐級走訪表達訴求作出了明確規(guī)定。這要求公安機關在群眾訴求表達機制上必須以法治意識予以引導,暢通訴求表達機制,解決信訪群眾“能”表達的問題;強化辦理職責,推動問題及時就地解決,解決信訪群眾“愿”表達的問題;上級公安機關對越級走訪堅決不予受理,引導越級走訪的群眾依法逐級表達訴求。樹立依法逐級走訪的導向,是對公安機關履行程序性、實體性辦理責任的一種嚴格要求,也是建立信訪秩序和降低信訪成本的必然要求。

2.以法治方式解決矛盾和問題。一些地方法治意識不強,在維穩(wěn)的壓力下,為做好公安信訪維穩(wěn)工作,不惜突破法律底線,致使法律權威受到嚴重挑戰(zhàn),法律問題結而難終。因此,化解矛盾和問題必須站在維護人民群眾合法權益、維護司法權威、維護社會和諧穩(wěn)定的高度,堅持把依法維權與依法辦事有機結合起來,引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內妥善解決。對于已經(jīng)進入法律程序處理的案件,依法按程序在法定時限內公正辦結;對于涉及偵查破案、追捕逃犯等難以在法定時限內辦結或沒有法定時限的,承辦部門加強與信訪人溝通,增進理解。對于復議、復查、復核、重新鑒定等,確屬錯案、瑕疵案的,依法糾正錯誤,補正瑕疵。屬于國家賠償范圍的,依照國家賠償法的有關規(guī)定辦理。對于復議、復查、復核、重新鑒定等,未發(fā)現(xiàn)錯誤的,依法維持原裁決、鑒定,并按照有關規(guī)定及時告知當事人。對于有法律救助途徑可走的一律不按信訪事項受理,引導信訪人按照法律程序解決問題,督促有關部門依法辦理。

3.以法治手段維護信訪秩序。受“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”錯誤思想的影響,一些信訪群眾不惜鋌而走險,以身犯法,以極端行為制造事端,擾亂國家機關正常工作秩序,妄圖給國家機關施壓,來滿足其不合理訴求。因上訪者大都具有“粘性”,比較難纏,一些公安機關怕惹“事端”,不愿意打擊,在一定程度上助長了違法非訪氣焰。針對違法非訪問題,適應新形勢下處置信訪活動中違法犯罪行為需要,公安部出臺了《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》。公安機關應以此為指引,及時搜集固定證據(jù),強化依法打擊職能,尤其是對已構成違法犯罪的職業(yè)上訪者要打擊處理到位,壓住這股不良風氣。

4.以法治思維提升隊伍執(zhí)法能力。一些基層公安機關處理信訪問題特別是處理因侵犯群眾利益引發(fā)的信訪問題時推諉塞責,對初信初訪問題查處不力,導致重信重訪甚至矛盾激化,而相關部門和民警卻未受到相應責任追究。要從源頭上遏制和減少信訪問題的發(fā)生,對因錯誤執(zhí)法、違法違紀、作風粗暴、責任心不強引發(fā)上訪問題的責任單位和責任人,就要堅決依法依紀嚴肅追究責任,真正做到有權必有責,用權受監(jiān)督,侵權要賠償。不管是哪個部門、哪個民警因不作為、亂作為或工作失職造成信訪案件堅決追究責任。誰執(zhí)法,誰辦案,誰就要對案件負責;誰制造了冤假錯案,誰制造了信訪問題,就倒查誰的責任。只有這樣倒逼辦案單位在接警、出警、立案、調查、處理等各環(huán)節(jié)工作有序規(guī)范,才能最大限度地減少執(zhí)法問題而引發(fā)的信訪問題。

(二)堅持統(tǒng)籌協(xié)調,推動公安信訪工作向系統(tǒng)化轉型

公安信訪工作涉及面非常廣。要想解決好信訪問題,僅僅依靠公安信訪部門是遠遠不夠的。必須統(tǒng)籌協(xié)調好公安機關警種部門之間、上下級公安機關之間、公安機關與外單位之間的關系,確保信訪事項辦理內部職責分明、上級指導有力、外部銜接順暢,推動公安信訪工作由單一作戰(zhàn)轉化為系統(tǒng)化有機合成。

1.積極完善內部聯(lián)動機制。警種是產(chǎn)生信訪問題的責任主體,也是解決信訪問題的責任主體,辦訪處信過程中不可避免地需要對自身執(zhí)法瑕疵和錯誤進行糾正補正,為自己的執(zhí)法工作失誤“埋單”。而實踐中,大多業(yè)務警種對信訪工作抱有抵觸情緒,認為化解信訪問題就是自我找碴、自我否定,就是為信訪部門“打工”。這種錯誤的認識導致信訪事項流轉不暢,辦理質量不高,甚至不辦理的現(xiàn)象。而信訪部門由于職能定位限制的原因,缺乏化解信訪事項的能力。因此,公安機關必須全局一盤棋,夯實大信訪工作格局,發(fā)揮各部門警種解決信訪問題責任主體的作用,強化部門警種對自身執(zhí)法瑕疵和錯誤進行糾正補正意識。公安信訪部門在接訪處信過程中,應積極履行接待、轉辦、督導職責,用強用好三項“建議權”,壓實部門警種辦信處訪的責任,防止信訪問題程序空轉。

2.積極完善上下聯(lián)動機制。上下聯(lián)動不僅僅是公安信訪部門之間的聯(lián)動,也包括上下級業(yè)務部門警種之間的聯(lián)動。各級公安機關要在信訪事項處理、復查、復核及信訪事項聯(lián)合辦理的機制上,強化合作意識,盤活資源,及時高效解決信訪問題。事實上,相當一部分信訪問題單靠某個警種部門是解決不了的,如部分行政許可的審批、相關戶籍信息的更改等等。當然按照正常渠道、層級申報,在規(guī)定時限,這些問題都可以正常解決,但作為信訪問題出現(xiàn),必然是正常渠道受阻。因此,要充分發(fā)揮上級公安機關對下級公安機關的業(yè)務指導和督促檢查作用,而下級公安機關要加強信息上報溝通,對上級交辦、轉辦的信訪事項,要主動開展工作。共同解決工作中遇到的困難和問題。

3.積極完善外部聯(lián)動機制。當前,由于我國的整體社會管理還不完善,一些部門職能存在重疊交叉。如,公安機關刑事立案監(jiān)督,檢察機關、人大、上級公安機關等單位都具有立案監(jiān)督權限,然而在處理不予立案或立案不服的信訪事項中,相互推諉情況時有發(fā)生。此外,許多信訪問題表面上與公安機關有關,但公安機關卻缺乏相應的職能去解決。如因土地征用糾紛引起的沖突,雖然沖突現(xiàn)場與治安管理有關,但實質問題公安機關卻無力解決。往往在這類問題中,信訪人很容易把對相關職能部門的不滿發(fā)泄到執(zhí)勤民警身上。因此在現(xiàn)實中,必須消除“各自為政”的壁壘,通過協(xié)調機制來解決各部門之間如何落實的問題。要推動黨委政府建立常態(tài)化的職能部門聯(lián)絡機制,強化信息化運用,成立大信訪事項管理信息系統(tǒng),實現(xiàn)所有的信訪事項在系統(tǒng)中流轉、系統(tǒng)外辦理,系統(tǒng)內上傳辦結報告。確保信訪問題從一開始,就能通過規(guī)范的工作渠道,與相應部門建立處置聯(lián)系。

(三)堅持全民參與,推動公安信訪工作向社會化轉型

公安信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分,群眾路線是公安信訪工作的根本出路。為了群眾,就是將維護群眾合法權益作為公安信訪工作的出發(fā)點和落腳點;依靠群眾,就是動員群眾參與公安信訪工作中來,群策群力,共同解決矛盾和問題[5]。

1.搭建常態(tài)化聯(lián)系群眾的載體。鄧小平同志曾指出,一個革命政黨,就怕聽不到人民的聲音,最可怕的是鴉雀無聲。同樣,公安機關如果聽不到人民群眾的呼聲,公安工作就難接地氣,公安信訪工作會喪失主動性,只能被動應付。如何筑牢警民聯(lián)系紐帶,及時掌握社情民意,這就要求深化“大走訪”、警民懇談、開門接訪等活動,促進走訪群眾工作制度化、常態(tài)化。針對新形勢下社會結構、社會心態(tài)和群眾生活方式的變化,靈活采取現(xiàn)場接訪、預約走訪、網(wǎng)上互動等形式,不斷擴寬警民溝通互動的渠道和載體,完善落實領導干部接訪、下訪、回訪等工作制度。充分發(fā)揮基層社區(qū)在化解信訪矛盾中的“第一道防線”作用。積極推行社區(qū)信訪代理制,建立健全社區(qū)法律服務站,采取“社區(qū)聽證會”、“社區(qū)議事園”等方式及時解決疑難信訪問題。

2.搭建人性化服務群眾的載體。認真落實各項既有的便民利民措施,拓寬信訪群眾訴求表達渠道,這是一個群眾工作態(tài)度問題。漢代賈誼的《大政篇》提出:為政之道要以民為本,即“國以為本,君以為本,吏以為本,故國以民為安危,君以民為威侮,吏以民為貴賤,此之謂民無不為本也”。歷史已將民乃萬世之本的鏡鑒研磨得非常明亮。新時期,我們更要強化服務群眾的意識,厘清維權與維穩(wěn)的辯證關系,通過“排民憂、解民難”搭建好服務群眾的載體,深入到群眾中去,更好地為群眾服務。

3.搭建社會化動員群眾工作的載體?！熬τ邢?民力無窮。”堅持專門工作與群眾工作相結合,是公安機關的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。長期以來,公安機關堅持充分發(fā)動群眾、緊緊依靠群眾,走出了一條專群結合、依靠群眾共同維護社會穩(wěn)定的成功之路。在北京奧運會、國慶60周年慶典、上海世博會和廣州亞運會等重大活動期間,“紅袖標”遍布城鄉(xiāng)大街小巷,就是人民群眾廣泛參與社會治安的生動寫照。將這些成功經(jīng)驗要運用到公安信訪工作上來,組織動員群眾,真正形成預防、化解社會矛盾的共同體。

［1］馬麗華.公安信訪工作的困境及應對策略［J］.行政法研究,2010，(12):87—89.

［2］王玲玲.涉法涉訴信訪問題的現(xiàn)狀及成因分析［J］.山西經(jīng)濟管理干部學院學報,2011，(3):76—78.

［3］李微.涉訴信訪制度研究［D］.長沙:中南大學,2008.

［4］王麗英,李艷.論公安信訪長效機制［J］.法制與社會，2012，(8):140—148.

［5］石保江.關于堅持用群眾工作統(tǒng)攬公安信訪工作的認識與思考［J］.公安研究，2013，(5):63—66.

Analysis on the Transformation and Upgrading of Public Security Petition Under the New Normal State of Legal Construction

ZHANG Xiang-jun
(Hunan Province Public Security Department，Changsha，Hunan，410000)

lt is an important part of the legal construction and the important embodiment of the modernization of national governance system and governance capacity to bring the public security petition into the orbit of the legalization.At the present，a comprehensive reform involving the law and litigation is open，the public security petition work has gradually implemented to the legalization direction.However，the public security petition work is still facing many difficulties，which restricts the healthy development of public security petition work.To crack this problem，we must be guided by the rule of law，eliminate barriers between the units and departments who act of their own will，coordinate of all resources，go deep into grassroots，mobilize the masses，utilizing public intelligence to promote the transformation and upgrading of public security petition.

public security petition;legalization;systematization;socialization

D631.19

A

2095-1140(2015)06-0100-06

(責任編輯:左小絢)

2015-09-20

2014年湖南省公安廳科研項目“依法治國語境下我省公安信訪工作創(chuàng)新研究”(湘公科信明電[2014]78號)

張向軍(1972-),男,湖南岳陽人,湖南省公安廳信訪處處長。