關(guān)于完善我國政府法律顧問制度的思考

鄧 樂

(黑龍江省法學(xué)研究所 民法研究室，哈爾濱 150090)

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關(guān)于完善我國政府法律顧問制度的思考

鄧 樂

(黑龍江省法學(xué)研究所 民法研究室，哈爾濱 150090)

黨的十八大提出要普遍建立政府法律顧問制度，推進(jìn)政府法律顧問工作是貫徹依法治國方略，推進(jìn)建立法治政府的重要舉措。目前我國的政府法律顧問制度還不是很成熟，發(fā)展不是很均衡，政府法律顧問的遴選機制還不夠完備，缺乏相應(yīng)的剛性制度保障。本文就政府法律顧問的選聘、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及保障機制展開探討。

政府法律顧問；法治；制度

政府法律顧問是指由政府部門聘請或配備的，專為政府機關(guān)處理法律事務(wù)并提供專業(yè)意見的法律專業(yè)人員。政府法律顧問制度則是關(guān)于政府法律顧問選聘、工作流程，以及監(jiān)督保障的規(guī)則總稱。在法治程度高的國家，政府法律顧問是重要的政府工作成員，如美國約有18 000多名政府律師，在聯(lián)邦政府、州政府、城市和縣政府中代表政府提供相應(yīng)的法律服務(wù)，尤其與政府有關(guān)的民事或刑事案件，一般都由政府律師進(jìn)行處理。在新加坡，被派駐到政府各個部門的政府律師有200多名，協(xié)助處理與政府相關(guān)的法律事務(wù)，在我國香港特別行政區(qū)，也約有450名政府律師活躍于律政司、法律援助署、注冊總署、廉正公署等政府部門[1]。我國政府法律顧問制度建立可以追溯至上世紀(jì)80年代，1988年深圳市成立了市政府法律顧問室，聘請深圳市和香港法律界的法律工作者、律師為市政府兼職法律顧問，此舉被認(rèn)為是開創(chuàng)了我國政府法律顧問制度的先河。1989年底，司法部根據(jù)《中華人民共和國律師暫行條例》制定了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，規(guī)定律師可以擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務(wù)包括代理政府參加訴訟、協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項目以及重要的法律文書等。1999年6月，吉林省組建了全國首家由律師和專家學(xué)者組成的省級政府法律顧問團(tuán)，這意味著政府法律顧問制度在實踐探索中又邁出了堅實的一步。2002年司法部出臺的《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》和2004年國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》為政府法律顧問制度提供了強有力的政策支持。隨著國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府意見》出臺以及十八大三中、四中全會提出的“普遍建立政府法律顧問制度”的戰(zhàn)略部署，全國各地政府已經(jīng)積極行動起來開展此項工作。據(jù)統(tǒng)計，各級政府行政機關(guān)已設(shè)立了8 200多個政府法律顧問機構(gòu)，其人員主要由政府法制部門人員、公職律師、法學(xué)專家、執(zhí)業(yè)律師等組成。政府法律顧問在促進(jìn)依法行政，提升政府管理能力，建立法治政府等方面發(fā)揮著十分積極的作用[2]，但是由于我國政府法律顧問制度仍在初級階段，還沒有形成完整成熟的理論體系，大部分地方的政府法律顧問制度還處在剛起步階段，規(guī)章制度還不完善，缺乏相應(yīng)的實務(wù)經(jīng)驗，在實際工作中還有許多不足亟待完善。

一、政府法律顧問制度的價值定位

(一)政府法律顧問制度是推進(jìn)依法行政，建立法治政府的迫切需要

根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，80%的法律法規(guī)、90%的地方性法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關(guān)組織實施的，行政機關(guān)是否依法行政，直接影響其執(zhí)政水平和能力的高低。政府法律顧問通過全面介入政府決策、立法和行政執(zhí)法領(lǐng)域，為政府的行政行為把關(guān)，能夠有效促進(jìn)政府執(zhí)政能力的提高，對于建立法治政府具有積極意義。

(二)政府法律顧問制度是化解社會矛盾，強化法律權(quán)威地位的重要舉措

我國正處在一個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，各種利益的沖突使得社會矛盾也呈增長的態(tài)勢，群體性事件時有發(fā)生，政府與公眾之間也會發(fā)生一些矛盾。在化解矛盾的過程中，政府法律顧問因其相對的中立地位更容易被公眾所接受，政府法律顧問在工作中可以運用自己掌握的專業(yè)知識平衡雙方的利益，暢通溝通渠道，引導(dǎo)群眾用法律來解決問題，從而有效地化解雙方矛盾，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

(三)政府法律顧問制度是提高政府行政決策水平，健全依法決策機制的重要保障

政府決策是政府管理公共事務(wù)的一項基本職能，決策是否科學(xué)將會給社會發(fā)展和人民群眾的生活帶來巨大影響。建立政府法律顧問制度，可以使政府在出臺重大決策、重要合同審查、大項目上馬等方面，聽取法律顧問的意見和建議，避免因決策失誤而造成損失，從而能夠有效地提升政府行政決策能力，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法治化。

二、我國政府法律顧問制度存在的問題

(一)政府法律顧問制度尚未普遍建立

我國十八屆三中全會提出要全面建立政府法律顧問制度，但是根據(jù)目前的一些調(diào)查，我國法律顧問制度發(fā)展并不均衡。就全國范圍來看，有的地區(qū)已經(jīng)建立了高效完備的政府法律顧問制度，但在部分地區(qū)政府法律顧問制度仍處于剛起步的階段，雖然制定了一些相關(guān)的規(guī)定，但是有些政府部門領(lǐng)導(dǎo)受到“官本位”思想的影響，對于建立法治政府、依法行政缺乏必要的認(rèn)識，對于聘請政府法律顧問態(tài)度消極，聘請法律顧問常流于形式。這些做法已經(jīng)背離了設(shè)立政府法律顧問制度的初衷，制約了政府法律顧問工作的全面均衡發(fā)展。有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受限于自身的條件很難建立有效的政府法律顧問制度，即使建立，政府法律顧問的作用也無法真正發(fā)揮。

(二)政府法律顧問的選拔制度不規(guī)范

政府法律顧問制度一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何選拔政府法律顧問將是影響該制度能否順利推進(jìn)的一個重要因素。目前，我國政府法律顧問的遴選機制還不健全，各地對于聘請政府法律顧問的標(biāo)準(zhǔn)也并不統(tǒng)一，政府法律顧問主要采取由各級司法行政部門推薦具有一定資歷的學(xué)者、教授、律師等專業(yè)法律人才，最后由政府決定并予以公布的方式產(chǎn)生。由于政府法律顧問的選拔機制還不是很規(guī)范，對于政府法律顧問的專業(yè)分工也不夠精細(xì)，在處理一些實際問題的時候，會有專業(yè)不對口的現(xiàn)象出現(xiàn)，這將阻礙政府法律顧問制度進(jìn)一步發(fā)揮作用。而有的法律顧問本身專業(yè)水平不高，通過各種關(guān)系成為政府法律顧問只是為了提高自身的名聲，從而為自己謀利，這樣的人對于法律顧問的工作心有旁騖，也就很難做到盡職盡責(zé)。

(三)政府法律顧問的作用沒有得到充分發(fā)揮

目前，我國還沒有頒布關(guān)于政府法律顧問法律法規(guī)，各省對政府法律顧問的職能定位也并不統(tǒng)一，有的行政機關(guān)只有在工作中遇到的問題累積到一定程度，才想到請政府法律顧問來解決，法律顧問由于前期沒有介入，不了解具體情況，又沒有足夠的時間去深入研究，政府法律顧問很難提供客觀科學(xué)的法律意見，政府法律顧問被當(dāng)作“消防員”來幫助政府“滅火”。這種后置化的工作方式使法律顧問沒有充分發(fā)揮法律顧問的事先評估預(yù)防的作用，工作效率大打折扣[3]。而有的地方政府雖然積極地聘請政府法律顧問，但是，政府法律顧問的工作范圍被限制在行政復(fù)議和行政訴訟這兩項應(yīng)訴有關(guān)的業(yè)務(wù)，政府法律顧問服務(wù)范圍過于狹窄。有的政府法律顧問雖然在政府決策、立法活動中提出了專業(yè)的法律意見，但是得不到?jīng)Q策者的重視，政府法律顧問的參謀助手作用沒有得到有效發(fā)揮。

(四)政府法律顧問工作缺乏相應(yīng)保障

目前，我國許多政府財政中并沒有對政府法律顧問設(shè)立專項經(jīng)費，政府法律顧問在為政府提供法律服務(wù)時，常常需要占用工作時間，甚至業(yè)余時間，然而所付出的勞動卻沒有得到合理的報酬，即使有也只是象征性的收取一些費用。有的政府法律顧問在處理一些緊急事務(wù)時，人身安全也難以得到保障，這種付出的勞動和獲取的利益的不對等，已經(jīng)嚴(yán)重地影響了政府法律顧問的工作積極性。

三、完善我國政府法律顧問制度的建議

(一)全面建立政府法律顧問制度

針對我國目前政府法律制度發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，國家應(yīng)加強頂層設(shè)計，逐漸推進(jìn)政府法律顧問制度的全面建立，對于尚未建立政府法律顧問制度的地區(qū)應(yīng)督促他們盡快籌建政府法律顧問辦公室，并制訂時間表，要求在規(guī)定時間內(nèi)完成該項制度的建立，并將政府法律顧問制度的建立作為考核政府工作的一項重要指標(biāo)。已經(jīng)建立的地區(qū)，政府法律顧問辦公室應(yīng)積極完善相關(guān)機制，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，確保該項制度能夠盡快地發(fā)揮功效。對于政府法律顧問制度比較成熟的地區(qū)，其經(jīng)驗可以加以總結(jié)并在全國進(jìn)行推廣。政府法律顧問制度是國家法治化建設(shè)的一項重要舉措，各級政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變法治觀念，充分認(rèn)識到政府法律顧問是政府依法行政的重要參與者，是建立法治政府的重要力量，各級政府應(yīng)從主觀上充分重視法律顧問工作，加強與政府法律顧問的合作與溝通，確保政府法律顧問的工作能夠順利開展。

(二)完善政府法律顧問選聘考核機制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”由此可見，政府法制機構(gòu)應(yīng)在政府法律顧問制度中起主導(dǎo)作用，這主要是因為法制機構(gòu)的工作人員熟悉政府的工作流程，善于把握政府的工作著力點，能夠更好地引導(dǎo)專家和律師完成政府法律顧問的具體工作。由于政府工作的范圍很廣，作為政府法律顧問的專家專業(yè)范圍應(yīng)該涵蓋社會生活的各個方面，如法律、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、金融投資、社會管理、科教衛(wèi)生等[4]。政府法律顧問可以由行政主管機關(guān)和行業(yè)協(xié)會推薦，法律顧問辦公室綜合考量后予以聘任，人員名單確定后應(yīng)及時在網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體上進(jìn)行公示，接受社會各界的監(jiān)督。政府法律顧問應(yīng)具備以下條件，具有良好的政治素質(zhì)和職業(yè)道德，能夠依法履行職責(zé)；具有國家承認(rèn)的高等院校本科及本科以上學(xué)歷;熱愛本職工作，在本領(lǐng)域工作五年以上，熟悉工作領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)法律、法規(guī)和政策;具有分析和處理實際問題的能力，有時間和精力履行職責(zé)，對于偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)選聘條件可以適當(dāng)放寬。政府法律顧問被聘任后，應(yīng)與政府簽訂聘任合同，合同中應(yīng)明確規(guī)定政府法律顧問的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、薪酬的支付方式以及年限等相關(guān)事宜。政府法律顧問每半年或一年應(yīng)向政府法律顧問辦公室提交工作報告，工作報告的內(nèi)容應(yīng)包括為政府提供法律服務(wù)的具體過程，出現(xiàn)的問題，以及相關(guān)建議。辦公室對于政府法律顧問的工作情況應(yīng)及時客觀記錄并備案，作為年底對其工作評估的重要依據(jù)。建立以業(yè)績、思想品德、工作能力等要素構(gòu)成的法律顧問評價體系，作為選聘、解聘和評優(yōu)的重要依據(jù)，對于成績突出的法律顧問可以進(jìn)行特別嘉獎，對于一些不合格的法律顧問則應(yīng)予以解聘。鑒于目前政府所面臨的法律問題呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的趨勢，僅憑單獨的法律顧問很難完成政府交予的工作，因此建議聘任由專業(yè)法律人才組成的團(tuán)隊為政府工作。一些具體的法律事務(wù)，如行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁等工作可以由律師事務(wù)所來完成，而一些宏觀的政策、政府重大決策的論證、法律法規(guī)的清理與制定應(yīng)由法學(xué)理論水平高的法學(xué)專家組成顧問團(tuán)來參與工作。

(三)明確政府法律顧問的工作原則、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)

1.政府法律顧問在工作中應(yīng)遵循如下原則：專業(yè)性原則。政府法律顧問在為政府提供法律服務(wù)時，應(yīng)充分運用所掌握的法律知識及經(jīng)驗為政府提供專業(yè)的法律服務(wù)，力求所提供法律意見準(zhǔn)確客觀。獨立性原則。政府法律顧問作為一個相對獨立的主體介入到政府實際工作中，其工作的目標(biāo)是保障政府的工作能夠在法治的軌道上順利運行。這種客觀要求決定了政府法律顧問在工作過程中應(yīng)該保持相對中立的立場，只對事實和法律負(fù)責(zé)而不受他人干涉。平等性原則。政府法律顧問與作為聘任方政府的法律關(guān)系是基于聘任合同而產(chǎn)生的，事實上是一種服務(wù)合同關(guān)系，根據(jù)我國民事法律關(guān)系基本原則，合同雙方當(dāng)事人在法律上的地位是平等的，合同雙方都享有合同所規(guī)定的權(quán)利并履行相關(guān)的義務(wù)。

2.政府法律顧問的職責(zé)主要包括如下幾個方面：為政府的重大決策提供法律咨詢意見；接受政府委托進(jìn)行規(guī)范性文件起草和論證的工作；對政府重大項目投資進(jìn)行可行性論證，起草相關(guān)法律文書，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，參與談判決策，確保項目能夠依法進(jìn)行，保障政府的合法權(quán)益；協(xié)助政府參與化解重大突發(fā)事件或重大疑難案件的處理；協(xié)助政府參與協(xié)調(diào)政府各部門之間因職責(zé)不清引起的行政執(zhí)法爭議；協(xié)助政府進(jìn)行法治宣傳和法治教育。

3.政府法律顧問的權(quán)利是其依法獨立為政府提供法律服務(wù)的有效保障。政府法律顧問在履行職責(zé)時，具有以下權(quán)利：有權(quán)依據(jù)事實和法律，提出獨立的法律意見，不受其他任何機關(guān)和個人的非法干涉。對政府已作出的決策和行政行為，認(rèn)為其存在違法問題時，政府法律顧問有權(quán)以法律意見書或建議書的形式向政府反映。政府法律顧問不但承擔(dān)著參謀助手的作用，也應(yīng)有督促政府依法行政的權(quán)利。在為政府提供法律服務(wù)的過程中，政府法律顧問有權(quán)獲得必要的信息材料，有權(quán)對所服務(wù)的事項進(jìn)行全面的調(diào)查取證，有權(quán)在法律顧問辦公室的協(xié)調(diào)下要求相關(guān)行政機關(guān)配合其工作并提供相應(yīng)的物質(zhì)保障。

4.政府法律顧問在享有權(quán)利時，同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，政府法律顧問的義務(wù)是指其在履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的責(zé)任。擔(dān)任政府法律顧問應(yīng)該盡如下義務(wù)：在工作中不應(yīng)泄露國家機密、商業(yè)秘密,以及法律法規(guī)規(guī)定不應(yīng)公開的情況;法律顧問合同到期后，也應(yīng)當(dāng)履行合同規(guī)定的保密義務(wù)；政府法律顧問不得利用工作之便，為本人或者他人牟取不正當(dāng)?shù)睦?；政府法律顧問在訴訟或非訴訟以及仲裁活動接受當(dāng)事人委托，辦理與所擔(dān)任法律顧問的政府有利益沖突的，可能影響公正履行職責(zé)的應(yīng)該回避。

(四)完善政府法律顧問的保障機制。

政府法律顧問在履行職責(zé)時，實際上是為政府提供相應(yīng)的法律服務(wù)，他們付出了勞動，理應(yīng)得到相應(yīng)的報酬，但是由于目前我國的財政撥款對于政府法律顧問并沒有設(shè)立專項資金，政府法律顧問的報酬與他們的付出并不對等，這在一定程度上削弱了政府法律顧問的工作積極性。根據(jù)我國目前的行政體制情況，比較可行的辦法是將政府法律顧問為政府提供的法律服務(wù)納入政府采購制度中。2003年1月1日起生效的《政府采購法》第2條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。由此可見，法律服務(wù)是可以被納入政府采購目錄中的，現(xiàn)實中很多省市在這方面已經(jīng)做出了有益的嘗試。2009年6月15日，經(jīng)評標(biāo)委員會評定，采購人確認(rèn)和社會公告等嚴(yán)格程序深圳市33家律師事務(wù)所競標(biāo)成功，成為首批為深圳市政府提供專業(yè)法律服務(wù)的機構(gòu)，深圳市以政府名義大規(guī)模采購法律服務(wù)，在全國開創(chuàng)了政府購買法律服務(wù)的新模式。此后，2010年吉林、上海等地的政府采購目錄中，服務(wù)類項目都增加了法律服務(wù)，這些都可以作為經(jīng)驗在全國予以推廣。政府法律顧問在處理一些緊急事件時，可能需要面對比較危險的情況，政府應(yīng)該采取相應(yīng)的措施保障其人身的安全不受侵害。

四、結(jié)語

2014年10月29日黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國，到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。而政府法律顧問制度作為法治政府建設(shè)的重要力量之一，對于政府依法行政、深化行政體制改革、規(guī)范監(jiān)督行政權(quán)力運行都發(fā)揮了積極作用。政府法律顧問制度是推進(jìn)國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實選擇，是現(xiàn)代文明國家法治制度的重要組成部分，是促進(jìn)法治中國、平安中國建設(shè)的積極力量[5]。政府法律顧問制度在我國還處在剛起步的階段，還有很多需要完善的地方，隨著制度的完善，政府法律顧問將會發(fā)揮更大的作用。

[1]王詳修.外國及香港政府法律顧問制度對我國內(nèi)地的啟示[J].理論與現(xiàn)代化，2014，(5).

[2]陳穎婷.被譽政府“活字典”法律顧問團(tuán)仍需跨越“三道檻” [N].上海法治報，2014-01-13.

[3]趙耀.政府法律顧問實務(wù)[M].北京：法律出版社，2011：120.

[4]畢瓊媛.我國政府法律顧問選聘初探[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2014，(3).

[5]王朝勇，孫銘，陳奎良.法治中國下的政府法律顧問制度[EB/OL].法制網(wǎng)，2015-01-06.

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2015-07-05

鄧樂(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人，副研究員。

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1008-7966(2015)06-0129-03