以公共物品為角度對政府環(huán)境責(zé)任的研究

袁小英

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

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以公共物品為角度對政府環(huán)境責(zé)任的研究

袁小英

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

環(huán)境公共物品具有非排他性和非競爭性，隨著環(huán)境公共物品需求的增加，環(huán)境外部性問題也逐步加劇。政府作為公共服務(wù)的提供者，對于規(guī)制環(huán)境公共物品負(fù)有重要職責(zé)，環(huán)境法治的發(fā)展需要對政府與私人主體在環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)設(shè)定。以公共物品理論為切入視角來探討政府環(huán)境責(zé)任的法理基礎(chǔ)，提出補(bǔ)充及完善政府環(huán)境責(zé)任體系及制度的建議，可以促使政府更好地提供環(huán)境公共服務(wù)。

環(huán)境保護(hù)；政府環(huán)境責(zé)任；公共物品

一、政府供給環(huán)境公共物品的基本理論

(一)公共物品的概述

“公共物品”的概念最早是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森提出，他認(rèn)為集體消費(fèi)物品是指增加一個(gè)人對某物品的消費(fèi)的同時(shí)，并不因此減少其他人對該類消費(fèi)的那類物品。公共物品具有明顯的非排他性和非競爭性，如何公平有效地分配及使用公共物品一直都是學(xué)界關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。通俗地說，個(gè)體為了某種共同利益而決定共同實(shí)施某項(xiàng)集體活動(dòng)，按約定分享活動(dòng)的收益、分擔(dān)其成本、強(qiáng)制實(shí)施的過程，即包含著“公共物品問題”的全部要素[1]。有關(guān)環(huán)境公共物品的配置問題是事關(guān)各主體切身利益的問題，也是關(guān)于政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中權(quán)力與責(zé)任的權(quán)衡問題。長期以來，生態(tài)環(huán)境資源都被認(rèn)為是一種無限制的公共物品，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源的過度開發(fā)利用，產(chǎn)生的環(huán)境問題也日益增多，規(guī)制環(huán)境公共資源的重要性日益凸顯。環(huán)境公共物品與環(huán)境公共利益緊密相關(guān)，環(huán)境公共利益是政府行使環(huán)境職責(zé)的前提和基礎(chǔ)，在涉及環(huán)境公共物品的處理時(shí)，應(yīng)多從公益角度去考量。

(二)政府的環(huán)境責(zé)任

政府環(huán)境責(zé)任包括政府環(huán)境職權(quán)或政府環(huán)境權(quán)力、政府環(huán)境職責(zé)或政府環(huán)境義務(wù), 以及政府因違反有關(guān)其環(huán)境職權(quán)、環(huán)境職責(zé)的法律(包括不履行政府環(huán)境職責(zé)和義務(wù)、不行使政府環(huán)境職權(quán)和權(quán)力、違法行使政府環(huán)境職權(quán)等)而依法承擔(dān)的政府環(huán)境法律責(zé)任[2]。也就是說，政府的環(huán)境責(zé)任包括兩個(gè)方面的責(zé)任:一方面是指法律所規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域享有的權(quán)力和承擔(dān)的義務(wù);另一方面是指政府在未合法履行上述權(quán)力、義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)是公眾環(huán)境利益。公眾環(huán)境利益, 是政府環(huán)境事務(wù)管理權(quán)的正當(dāng)性來源, 也是政府對環(huán)境承擔(dān)責(zé)任的道義基礎(chǔ)[3]。政府環(huán)境責(zé)任是政府為滿足社會公眾的環(huán)境公共需求而承擔(dān)的環(huán)境義務(wù),則政府在環(huán)保領(lǐng)域采取的政策和措施，應(yīng)以公眾環(huán)境利益為出發(fā)點(diǎn)，落實(shí)環(huán)境責(zé)任的有效性。同時(shí)，政府提供環(huán)境公共物品的能力是有限的，而環(huán)境公共需求卻是無限的，因此對政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，應(yīng)使在其能力范圍內(nèi)最大化地提供公眾環(huán)境服務(wù)。政府環(huán)境責(zé)任的缺陷和不足，會造成環(huán)保領(lǐng)域中政府失靈、市場失靈的狀況，使環(huán)境法律不能達(dá)到預(yù)期的社會效果，故應(yīng)重視政府環(huán)境責(zé)任的科學(xué)合理設(shè)定。

(三)環(huán)境公共物品的非排他性

環(huán)境公共物品在缺乏組織與監(jiān)管的情況下，若產(chǎn)權(quán)界定不清，則易導(dǎo)致污染成本外部化，市場及政府失靈的情況。環(huán)境公共物品的非排他性特征就決定了其無法單純地依靠市場調(diào)節(jié)機(jī)制來達(dá)到有效規(guī)制的結(jié)果，必須依賴政府為集體消費(fèi)品的分配提供良好的組織形式。政府應(yīng)為環(huán)境公共物品的生產(chǎn)提供正式的制度保證，確保提供環(huán)境公共物品的獲得在有效的規(guī)則下運(yùn)行。正式的制度保證和有效的提供規(guī)則能夠規(guī)避環(huán)境公共物品的非排他性帶來的不利影響，使環(huán)境公共物品的提供更加合理化及有序化。市場由于具有自發(fā)性和盲目性，故難以提供正式的制度保證及有效的規(guī)則，但是強(qiáng)大的公權(quán)力則可以，應(yīng)該科學(xué)合理地明確政府的環(huán)境責(zé)任，為環(huán)境保護(hù)提供有效的監(jiān)督管理并履行環(huán)境職責(zé)。

二、政府供給環(huán)境公共物品責(zé)任設(shè)定的必要性

(一)環(huán)境公共服務(wù)需求的增加

我國環(huán)境管理體系遵循屬地管理原則，即政府以各行政區(qū)域?yàn)橄迣Ω髯怨茌牭沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。根據(jù)新《環(huán)保法》第28條，政府作為公眾環(huán)境利益的代表，公共環(huán)境服務(wù)的提供者，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的過程就是公共物品生產(chǎn)的過程，應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)、宏觀調(diào)控、市場運(yùn)作的機(jī)制，調(diào)動(dòng)全體公民和全社會共同參與的運(yùn)作機(jī)制[4]。通過發(fā)揮公權(quán)力的作用，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益?！伴L期以來，單位所有制、中央地方關(guān)系上的條塊分割、戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割形成的‘分割社會’造成了中國‘公共領(lǐng)域’的缺失。沒有‘公共領(lǐng)域’就沒有公共服務(wù)需求。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，只有首先拓展公共領(lǐng)域，才能創(chuàng)造更多的公共服務(wù)需求，從而內(nèi)生性地促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)?！盵5]然而，如今隨著水、大氣等污染日益嚴(yán)重，影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人們的身體健康，政府實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境利益的職能要求也更加迫切，公眾對環(huán)境公共服務(wù)的需求也日益增加。政府應(yīng)將公共服務(wù)等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會職能落到實(shí)處，從而在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中也能更好地發(fā)揮其作用。

(二)政府考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變

隨著可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，生態(tài)文明建設(shè)中政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)要求建立起一套有別于傳統(tǒng)的單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的考核指標(biāo)體系，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境因素納入考核指標(biāo)體系之中，因而綠色GDP指標(biāo)的提出就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。綠色GDP 是在國民經(jīng)濟(jì)核算體系核算的基礎(chǔ)上考慮到外部因素和自然資源的一種新的GDP 核算，它是指從GDP 中扣除自然資源耗減價(jià)值與環(huán)境污染損失價(jià)值后的剩余的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這一價(jià)值被國外統(tǒng)計(jì)學(xué)者稱為可持續(xù)發(fā)展的國內(nèi)生產(chǎn)總值(Sustainable Gross Domestic Product)，簡稱SGDP，我國統(tǒng)計(jì)學(xué)者則將其稱為綠色GDP[6]。即在計(jì)算國內(nèi)生產(chǎn)總值的時(shí)候應(yīng)該將環(huán)境因素納入其中，考慮自然資源消耗及環(huán)境污染的損失后再來計(jì)算生產(chǎn)中的總值，建立起符合生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的衡量指標(biāo)。目前，我國實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)部門及負(fù)責(zé)人的重要考核依據(jù)，這種體系安排是符合生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求的。

(三)輕視政府環(huán)保義務(wù)的現(xiàn)狀

政府環(huán)境責(zé)任的缺陷是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府調(diào)節(jié)手段失靈及環(huán)保法律體系有效性不足的重要原因。在環(huán)境立法中強(qiáng)調(diào)政府職權(quán)(權(quán)力)本位，突出政府環(huán)境權(quán)力立法，重政府環(huán)境管制，輕政府環(huán)境指導(dǎo)與服務(wù)；大多數(shù)環(huán)境法律沒有對照有關(guān)政府環(huán)境權(quán)力，明確規(guī)定相應(yīng)的政府環(huán)境義務(wù)；有關(guān)發(fā)揮運(yùn)用政府權(quán)力的法律制度比較健全，有關(guān)政府服務(wù)的法律制度相對欠缺，有關(guān)政府權(quán)力的法律規(guī)定比較詳細(xì)具體，有關(guān)政府義務(wù)、服務(wù)的法律規(guī)定比較原則[2]?，F(xiàn)有的政府權(quán)力多、義務(wù)少的規(guī)定，不難得出政府環(huán)境責(zé)任存在缺陷的結(jié)論。健全的權(quán)力規(guī)制為政府行使環(huán)境權(quán)力提供了指導(dǎo)，但是原則性的義務(wù)規(guī)制則容易造成政府不明確自身環(huán)境責(zé)任及濫用自身職權(quán)的可能。政府環(huán)境權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任應(yīng)該是一個(gè)協(xié)調(diào)、平衡的狀態(tài)，應(yīng)對政府的環(huán)境權(quán)力的行使進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，避免因環(huán)境法律規(guī)制的缺乏而造成不利的環(huán)境保護(hù)后果，也為公共環(huán)境利益提供保障。故闡明政府環(huán)境責(zé)任、完善其法律體系及建設(shè)相應(yīng)的配套制度，是十分必要的。

三、政府供給環(huán)境公共物品的制約因素

(一)環(huán)境社會關(guān)系中的負(fù)外部性問題

外部性是環(huán)境問題與環(huán)境法的連接點(diǎn)，在研究環(huán)境問題的根源時(shí)，西方學(xué)者們都普遍認(rèn)為外部性是其主要根源?！吧鐣€(gè)體和群體在追求自身利益的過程中，總是希望把污染環(huán)境和開發(fā)資源的成本轉(zhuǎn)移給他人或者搭他人治理和修復(fù)環(huán)境資源的免費(fèi)便車，外部性成為導(dǎo)致環(huán)境問題的重要根源。而環(huán)境法是應(yīng)對和解決環(huán)境問題的法律規(guī)范，環(huán)境法通過法律制度的創(chuàng)設(shè)修改和矯正各種‘成本外化’和‘搭便車’行為以解決環(huán)境問題?！盵7]這種污染成本的轉(zhuǎn)嫁，不利于環(huán)境污染的治理。解決環(huán)境問題，研究環(huán)境法律關(guān)系，都不能忽視外部性。為了抑制生產(chǎn)生活中對環(huán)境造成的各種負(fù)外部性問題，避免社會個(gè)體或群體由于自身利益的驅(qū)動(dòng)在資源開發(fā)過程中損害他人的環(huán)境利益，通過稅、費(fèi)等工具使得污染成本內(nèi)部化，從而達(dá)到公平與效率的統(tǒng)一。

(二)政府環(huán)境執(zhí)法權(quán)力交叉重疊

環(huán)境行政管理是政府環(huán)境職責(zé)的重要體現(xiàn)，我國是統(tǒng)分結(jié)合、多部門、分層次的監(jiān)督管理體制，但實(shí)際上，該制度的落實(shí)并沒有達(dá)到立法者的原意，它們之間只是在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理分工上的區(qū)別[8]。在環(huán)境執(zhí)法層面，監(jiān)督分工較多，配合較少，使政府的環(huán)保職能并未能得到完整履行。在環(huán)保執(zhí)法統(tǒng)分結(jié)合的體制下，執(zhí)法主體多頭林立導(dǎo)致各部門監(jiān)管職責(zé)不清，易出現(xiàn)執(zhí)法空缺、交叉現(xiàn)象，例如以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為例，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的法律、法規(guī)對行政主管部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權(quán)均沒有做出具體規(guī)定，致使行政主管部門沒能真正地對環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。環(huán)保、改革、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)察、司法、工商、安監(jiān)等部門都對循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法擁有一定的權(quán)力，但又未能明確各自的權(quán)力”[9]。因此，在統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法體制下，需要建立起良好的協(xié)調(diào)配套機(jī)制，區(qū)分統(tǒng)分主體的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方職權(quán)，避免主體多頭林立帶來的重疊與空缺，從而更好地履行環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)。

(三)政府環(huán)境責(zé)任公共性與自利性的統(tǒng)一

政府是公共環(huán)境利益的代表，代表社會公眾行使公權(quán)力，提供公共環(huán)境服務(wù)。政府的公共性既是政府存在的合法性基礎(chǔ)，也是政府行使公權(quán)力的終極價(jià)值目標(biāo)。然而公共選擇理論從理性經(jīng)紀(jì)人的假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為在政治領(lǐng)域活動(dòng)的主體同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，會不斷地追求自身利益的最大化[10]。政府的自利性理論表明，政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后同樣隱藏著對自身利益的追求，即政府是公共性與自利性相統(tǒng)一的整體。對政府公共性和自利性的思考有其現(xiàn)實(shí)的意義，強(qiáng)化政府公共性必須著眼于維護(hù)社會正義以及高效率地提供公共物品，控制政府的自利性，必須首先控制政府官員個(gè)人的自利性, 這個(gè)過程中必須分清楚合理的自利性和擴(kuò)張的自利性[11]。則政府應(yīng)避免自利性的過分?jǐn)U張，從而達(dá)到強(qiáng)化公共性、公益性的目的。確定政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中享有的權(quán)利，承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任時(shí)同樣應(yīng)將這些因素考慮其中。

四、政府供給環(huán)境公共物品責(zé)任的構(gòu)建

(一)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化

亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定的良好的法律。即包括制定良法和遵守法律兩個(gè)方面，政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)也同樣要求環(huán)境立法合理完善，政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)也要求環(huán)境立法的合理完善及政府能夠依法行政、合理行政，從而促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)文明對法治建設(shè)的影響是全面的、長期的，主要表現(xiàn)在法制建設(shè)的生態(tài)化方面。所謂法治建設(shè)的生態(tài)化，主要指法治建設(shè)“以建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)，以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，以當(dāng)代人類生態(tài)學(xué)、生態(tài)系統(tǒng)方法為理論、方法，日益重視用法律規(guī)范統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”這樣一種發(fā)展趨勢[12]。生態(tài)文明與法治建設(shè)應(yīng)是相互影響的，以生態(tài)文明為指導(dǎo)進(jìn)行法治建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的立法前提與保障，則應(yīng)重視實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中的政府環(huán)境責(zé)任的法治狀態(tài)。

(二)合理限定公權(quán)力與私權(quán)利的界限

環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公民健康間的關(guān)系日益密切，環(huán)境問題也引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，參與到環(huán)境保護(hù)中的主體日漸增多。社會公眾及相關(guān)的組織在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，但是政府是生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)力量一直都未曾改變。政府是擁有公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、代表公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任的特殊社會組織，它作為一種公共權(quán)威，明顯體現(xiàn)出社會的公共利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益，其對生態(tài)文明建設(shè)的作用是其他任何社會組織無法替代的[13]。明確各主體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的獨(dú)特價(jià)值和功能，應(yīng)合理限定環(huán)境保護(hù)中的公權(quán)力與私權(quán)利，重視政府的作用，明確各主體的功能定位，使環(huán)境公共物品得到良好配置，規(guī)避生產(chǎn)生活之對環(huán)境造成的各種負(fù)外部性現(xiàn)象。在發(fā)揮政府環(huán)境權(quán)力的同時(shí)落實(shí)相應(yīng)環(huán)境責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力、責(zé)任的統(tǒng)一。

(三)堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的統(tǒng)一

“政治權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，政治權(quán)力與政治責(zé)任是相互依存的。政府責(zé)任可以理解為權(quán)力行使主體對權(quán)力授予者應(yīng)履行的義務(wù)和承擔(dān)的職責(zé)。因此，政府在擁有公共權(quán)力的同時(shí)，必須負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任?！盵14]政府的環(huán)境權(quán)力與環(huán)境責(zé)任是相互依存的，正確地行使權(quán)力就要堅(jiān)持環(huán)境權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一。一般而言，公共職能的擴(kuò)大，則權(quán)力控制觀念也就發(fā)生了變化，即政府不可避免地在環(huán)保多領(lǐng)域里需要運(yùn)用自由裁量權(quán)。然而堅(jiān)持政府權(quán)力與責(zé)任的相統(tǒng)一，不能任意擴(kuò)張權(quán)力，應(yīng)依法合理行政。政府職能源于社會的需求，是伴隨著社會發(fā)展而不斷演變的。一般認(rèn)為，政府環(huán)境職責(zé)發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)，以及生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償三個(gè)方面。堅(jiān)持政府環(huán)境權(quán)力與職責(zé)的統(tǒng)一就要求堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境公共利益的統(tǒng)一，明確政府環(huán)境責(zé)任作用的領(lǐng)域，優(yōu)化政府環(huán)境責(zé)任結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語

公眾環(huán)境利益是政府環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)，在環(huán)境公共物品需求增加的同時(shí)，環(huán)境負(fù)外部性問題也逐步加劇，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題要求環(huán)境立法對政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行科學(xué)設(shè)定。以公眾環(huán)境利益為原則，明確政府環(huán)境責(zé)任的公益性基礎(chǔ)，是十分必要的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，以公共物品理論為切入視角來探討政府環(huán)境責(zé)任的法理基礎(chǔ)，可以幫助分析政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的作用及應(yīng)然領(lǐng)域，明確對政府環(huán)境責(zé)任的認(rèn)識，提出補(bǔ)充及完善環(huán)境責(zé)任體系與制度的建議，促使政府更好的提供公共環(huán)境利益服務(wù)。政府環(huán)境責(zé)任的設(shè)定是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，環(huán)境法治的發(fā)展需要對其作用的領(lǐng)域及界限進(jìn)行科學(xué)設(shè)定。政府作為公共服務(wù)的提供者，對于規(guī)制環(huán)境公共物品，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，負(fù)有重要職責(zé)。在崇尚規(guī)制私人主體權(quán)利、義務(wù)的時(shí)候，不能忽視政府的環(huán)境責(zé)任。明確政府的環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，不能過分?jǐn)U張，也不能不作為，應(yīng)使政府與私人主體在環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)得到合理配置。在明確了政府環(huán)境責(zé)任的重要性后還需要提高其制度化和規(guī)范化，嚴(yán)格政府問責(zé)機(jī)制，不斷完善其可操作性?？傊?，以政府環(huán)境責(zé)任為本位來合理安排權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，使政府能在其能力范圍內(nèi)提供更好的環(huán)境公共服務(wù)。

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[責(zé)任編輯:鄭 男]

2015-09-12

袁小英(1993-)，女，湖北荊州人，2014級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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