發(fā)展基層協(xié)商民主 推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化——以廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)基層協(xié)商治理為例

發(fā)展基層協(xié)商民主推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化——以廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)基層協(xié)商治理為例

康曉麗

(廈門市社會(huì)主義學(xué)院，福建廈門361027)

[摘要]基層協(xié)商治理是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方面。本文通過(guò)對(duì)廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)基層協(xié)商治理的調(diào)查，分析協(xié)商民主對(duì)于基層治理的重要性，并在此基礎(chǔ)上指出基層協(xié)商治理法治化、制度化、規(guī)范化對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意義。

[關(guān)鍵詞]基層協(xié)商國(guó)家治理東孚鎮(zhèn)

[中圖分類號(hào)]D63[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[收稿日期]2014-10-21

[作者簡(jiǎn)介]康曉麗(1983—)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，中共廈門市委黨校、廈門市行政學(xué)院、廈門市社會(huì)主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室講師，法學(xué)博士。

一、堅(jiān)持協(xié)商民主的中國(guó)屬性

二十世紀(jì)后半期，以羅爾斯、吉登斯和哈貝馬斯為主的西方政治思想的領(lǐng)導(dǎo)人物，對(duì)協(xié)商民主的內(nèi)涵展開(kāi)激烈討論。他們認(rèn)為，協(xié)商民主不僅是一種民主治理形式和決策方式，還是一種社團(tuán)或組織形式。[1]

進(jìn)入21世紀(jì)，俞可平、陳家剛、林尚立、李君如、陳剩勇等國(guó)內(nèi)學(xué)者相繼譯介西方協(xié)商民主理論并加以提倡。關(guān)于協(xié)商民主的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法，大量仍以西方定義為主并加以改良。事實(shí)上，我國(guó)的協(xié)商民主與西方的協(xié)商民主有著完全不同的發(fā)展歷程。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義理論、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與中國(guó)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐相結(jié)合，在建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的過(guò)程中創(chuàng)造和建立起來(lái)的協(xié)商民主實(shí)踐。[2]

根據(jù)黨的文獻(xiàn)關(guān)于協(xié)商民主的概括，共有三份文件可追溯協(xié)商民主的中國(guó)屬性。第一，2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》指出：“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分，人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)?！盵3]這份文件指出了我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要實(shí)現(xiàn)形式：票決民主和協(xié)商民主。第二，2007年，《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)指出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。在中國(guó)，人民代表大會(huì)制度與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，有著相輔相成的作用。人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能取得一致意見(jiàn)，是社會(huì)主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度?！盵4]這份白皮書(shū)對(duì)選舉民主和協(xié)商民主的內(nèi)涵進(jìn)行了高度概括。第三，2013年，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”[5](P29)。此外，十八屆三中全會(huì)公報(bào)還就協(xié)商的主體和形式給予了明確界定，公報(bào)指出，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”[5](P30)。

這三份文件基本上概括了社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)涵，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面在重大決策之前和決策過(guò)程中進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及老百姓切身利益的實(shí)際問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，達(dá)成最廣泛的共識(shí)。

如上所述，堅(jiān)持協(xié)商民主的中國(guó)屬性，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，深入推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的健康發(fā)展和國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化。

二、發(fā)展基層協(xié)商民主與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系

在當(dāng)代中國(guó)，國(guó)家治理體系是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一套制度體系，包括經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理、生態(tài)治理、黨和軍隊(duì)建設(shè)的治理的科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化和法治化。[6](P15)衡量國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，首先看民主和法治程度；其次看公共權(quán)力的運(yùn)行是否制度化和規(guī)范化，參與國(guó)家治理的政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)、民眾、媒體是否有序規(guī)范運(yùn)行；其三看社會(huì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行是否協(xié)調(diào)，各種層級(jí)制度安排是否統(tǒng)一，如中央和地方、政府和市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等等。[6](P21)因此，基層協(xié)商治理能否實(shí)現(xiàn)法治化、制度化、規(guī)范化，是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要層面之一。

國(guó)家治理的重要特征之一，就是社會(huì)的廣泛政治參與。協(xié)商民主體現(xiàn)了國(guó)家治理的這一核心理念，對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化發(fā)揮著有力的保障作用。在中國(guó)，協(xié)商民主已經(jīng)形成了諸如政治協(xié)商會(huì)議里的協(xié)商、人民代表大會(huì)常委會(huì)或者人民政府召開(kāi)公共政策聽(tīng)證會(huì)和有的地方的民主懇談會(huì)，通過(guò)這些形式擴(kuò)大了公民有序政治參與。可以說(shuō)，擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展基層協(xié)商民主，有助于推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

三、基層協(xié)商治理是推進(jìn)國(guó)家治理的基本點(diǎn)

協(xié)商民主的重點(diǎn)在基層。習(xí)近平總書(shū)記指出，“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[7]。很大程度上，基層的協(xié)商治理體現(xiàn)了協(xié)商民主和國(guó)家治理二者的有機(jī)統(tǒng)一。下面以廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)寨后村西山社的生態(tài)改造為例，考察基層協(xié)商民主如何推進(jìn)國(guó)家治理的發(fā)展。

(一)廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)寨后村西山社生態(tài)建設(shè)目標(biāo)

西山社是廈門市海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)寨后村的一個(gè)自然村，背靠天竺山國(guó)家森林公園，戶籍人口370人，流動(dòng)人口60多人。根據(jù)福建省廈門市實(shí)施小城鎮(zhèn)改革發(fā)展決策部署，圍繞建設(shè)一個(gè)廈門“西部新城”的目標(biāo)，東孚小城鎮(zhèn)改革發(fā)展戰(zhàn)略突出環(huán)境提升。因此，西山社村民以“美麗西山”為目標(biāo)，進(jìn)行房前屋后整治、雨污分流、豬舍變涼亭、活泉入池塘、桿線遷改規(guī)整的生態(tài)改造。

(二)充分發(fā)展協(xié)商民主，推進(jìn)西山社生態(tài)建設(shè)

1、協(xié)商主體對(duì)稱。廈門市政府提出“美麗廈門共同締造”，西山村委會(huì)組織村代表學(xué)習(xí)“共同締造”理念，再向村民進(jìn)行宣傳。隨后，村民自發(fā)成立了“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”，啟動(dòng)“美麗蛻變”計(jì)劃，提出了“美麗西山人人參與，美好環(huán)境家家受益”的口號(hào)。鄉(xiāng)賢理事會(huì)成員和網(wǎng)格員親自登門逐戶訪談、征求意見(jiàn)，并召開(kāi)座談會(huì)就收集到的200多條意見(jiàn)展開(kāi)充分討論。結(jié)合區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)西山社作為保留村的新定位，討論發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，理事會(huì)還主動(dòng)邀請(qǐng)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)城建集團(tuán)幫助編制“美麗西山”規(guī)劃，利用村莊集體土地建設(shè)公園及配套健身設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)慢行綠道系統(tǒng)，把西山社與天竺山、東孚商業(yè)街等旅游資源串聯(lián)起來(lái)，打造生態(tài)宜居、和諧文明的旅游村。從中可以看出，西山社在啟動(dòng)“美麗蛻變”計(jì)劃前后，協(xié)商主體涵蓋了村委會(huì)、村民代表、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)城建集團(tuán)、網(wǎng)格員、村民等各利益相關(guān)方，為開(kāi)展基層協(xié)商治理創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

2、參與協(xié)商主體性強(qiáng)。鄉(xiāng)賢理事會(huì)為征集民意，在村民聚集的地方，通過(guò)制作展板、印制畫(huà)冊(cè)等方式大力宣傳，發(fā)放征求意見(jiàn)表，引導(dǎo)村民圍繞建設(shè)規(guī)劃提出改造項(xiàng)目，共征集意見(jiàn)建議40多條，確定了8個(gè)具體改造項(xiàng)目。在宣傳發(fā)動(dòng)過(guò)程中，個(gè)別村民對(duì)于一些涉及自身利益的問(wèn)題時(shí)不愿配合，對(duì)此，村鄉(xiāng)賢理事會(huì)發(fā)動(dòng)對(duì)村情熟悉、在村民中威望高的“西山五老”挨家挨戶幫助宣傳規(guī)劃，做通群眾思想工作，推動(dòng)項(xiàng)目有序開(kāi)展。

3、公共議題討論和溝通充足。西山社生態(tài)改造過(guò)程中，村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)得到了充分保障，就村生態(tài)改造的議題和方案規(guī)劃討論充足，達(dá)成共識(shí)。

實(shí)際上，規(guī)劃確定后，村鄉(xiāng)賢理事會(huì)就組織村民到各個(gè)項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)上實(shí)地察看，聽(tīng)取社情民意。例如，在風(fēng)水池塘改造項(xiàng)目中，村民反映池塘淤泥堆積，同時(shí)村民老陳在池塘邊養(yǎng)豬已有六年多，污水隨意排放到池塘，臭氣熏天，嚴(yán)重影響周邊群眾生活和健康，村“兩委會(huì)”和村民代表也多次上門做思想工作，但都協(xié)商未果。了解情況后，鄉(xiāng)賢理事會(huì)組織村民代表、鄉(xiāng)賢、老人等40多人到豬舍旁邊開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議會(huì)。老陳在大家的輿論壓力下，承諾主動(dòng)拆除127.5平方米的豬舍，無(wú)償讓出來(lái)給村里建“金銀潭”、“幸福橋”。通過(guò)充分的溝通和協(xié)商，村里多年解決不了的大難題解決了，其他村民也主動(dòng)讓出房前屋后的土地及房屋，加上出工出力累計(jì)折價(jià)達(dá)46萬(wàn)元。村小組代表會(huì)議通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)投入30萬(wàn)元，村民捐款以及企業(yè)捐助，附近的青龍寨主動(dòng)讓出百平米給村里建設(shè)停車場(chǎng)，確保西山社生態(tài)建設(shè)真正實(shí)現(xiàn)了共同締造。

此外，村鄉(xiāng)賢理事會(huì)還注意把群眾評(píng)議貫徹項(xiàng)目始終。在工程建設(shè)中，村小組在祠堂旁的納涼點(diǎn)設(shè)置了征求意見(jiàn)欄，持續(xù)征求群眾意見(jiàn)，適時(shí)對(duì)方案進(jìn)行改進(jìn)。每個(gè)節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目建成后，都制作群眾評(píng)議表，請(qǐng)群眾評(píng)議改造項(xiàng)目的成效，對(duì)仍然存在的問(wèn)題及時(shí)整改，做到讓群眾滿意。項(xiàng)目投入使用后，組織道德評(píng)議會(huì)，對(duì)使用過(guò)程中的不良習(xí)慣進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議，進(jìn)一步促進(jìn)溝通和協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。

4、協(xié)商方式多元。西山社生態(tài)改造過(guò)程中，充分運(yùn)用提案、會(huì)議、座談、論證、聽(tīng)證、公示等方式進(jìn)行協(xié)商。在生態(tài)改造過(guò)程中，村民自發(fā)組成督導(dǎo)組，對(duì)“共同締造”項(xiàng)目的工程質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)使用等進(jìn)行監(jiān)督，聽(tīng)取村民的意見(jiàn)建議，涼亭的命名、棧道的用材、房前屋后綠地用途等問(wèn)題都由村民自行提案、召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行討論、座談、論證并最后決定。村民自發(fā)開(kāi)展房前屋后的環(huán)境包衛(wèi)生、包秩序、包綠化的“三包”活動(dòng)，組成美麗督導(dǎo)隊(duì)對(duì)“三包”情況進(jìn)行督導(dǎo)。發(fā)動(dòng)村民參與志愿者隊(duì)伍、義工組織，組建黨員義工服務(wù)隊(duì)，對(duì)村里公共區(qū)域進(jìn)行責(zé)任認(rèn)領(lǐng)，利用空閑時(shí)間，開(kāi)展保潔綠化，共同維護(hù)美好環(huán)境。

5、協(xié)商效果良好。西山社生態(tài)改造的基層協(xié)商治理效果良好。具體而言，一是激活了村民小組自治組織。原來(lái)的村小組代表會(huì)議，一年開(kāi)不了幾次會(huì)，現(xiàn)在參與討論商定村里的事，真正做到村里的事務(wù)村民自己做主，同時(shí)，通過(guò)成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)組織，為宣傳發(fā)動(dòng)群眾、聽(tīng)取村民意見(jiàn)建議搭建了平臺(tái)，理順了關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了從“被動(dòng)管理”到“主動(dòng)治理”的轉(zhuǎn)變。二是與老百姓結(jié)成了利益共同體。改變?cè)瓉?lái)政府一廂情愿全部包辦的模式，通過(guò)“財(cái)政獎(jiǎng)一點(diǎn)、村里籌一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)、村民出一點(diǎn)”的方式籌措資金，大大激發(fā)了群眾參與建設(shè)的熱情，實(shí)現(xiàn)了從“各自管理”到“共同治理”的轉(zhuǎn)變，村容村貌煥然一新，鄰里關(guān)系更加和睦，互幫互助蔚然成風(fēng)，由村民自己規(guī)劃，自己建設(shè)的和美典范家園正在形成。三是西山模式，由大多數(shù)人來(lái)做少數(shù)人工作，為新形勢(shì)下通過(guò)協(xié)商民主做好基層治理提供了有益啟示。目前，海滄區(qū)東孚鎮(zhèn)的六個(gè)村莊正借鑒西山社“共同締造”的成功經(jīng)驗(yàn)，依托天竺山旅游資源，著手規(guī)劃“大西山公園”，旨在將大西山建成海滄“百姓富、生態(tài)美”的一個(gè)樣板。

四、結(jié)語(yǔ)

西山社的生態(tài)改造雖然取得了良好的效果，但是在基層協(xié)商治理過(guò)程中還是凸顯了基層協(xié)商治理的不足之處。根本而言，能否以制度的方法確立鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，能否確立一種新的法治為基礎(chǔ)的治理規(guī)則以及一系列制度安排，是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化改造的關(guān)鍵，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。[8]西山社生態(tài)改造仍主要以政策和規(guī)定為參考標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范化的法律制度保障，即協(xié)商民主過(guò)程法治化的保障缺失。比如缺乏村民協(xié)商的程序以及對(duì)協(xié)商結(jié)果處理的規(guī)范化等，這使得鄉(xiāng)賢理事會(huì)管理和村民在參與決策時(shí)呈現(xiàn)的隨意性。此外，西山社的協(xié)商治理制度缺乏法定地位，導(dǎo)致它們與其他村級(jí)制度的關(guān)系不明確，無(wú)法有效結(jié)合。

協(xié)商民主在基層鄉(xiāng)村治理中的最大挑戰(zhàn)就是相關(guān)制度的缺失，法治化和規(guī)范化的協(xié)商治理模式是鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。西山社的鄉(xiāng)賢理事會(huì)是以村民會(huì)議為核心，有助于充分發(fā)揮其作為村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)于真正成為村民參與決策的核心平臺(tái)意義重大。因此，將鄉(xiāng)賢理事會(huì)的各項(xiàng)議事制度、規(guī)定、甚至慣例以法規(guī)的形式予以確定，并將鄉(xiāng)賢理事會(huì)與村鎮(zhèn)“兩會(huì)”和“兩委”的關(guān)系給予制度性的解釋說(shuō)明，將極大的推動(dòng)基層協(xié)商良性發(fā)展。

大體而言，在西山社基層生態(tài)改造中，協(xié)商治理取得了良好的效果。進(jìn)一步提升基層協(xié)商治理法治化的保障，有助于在更大的范圍內(nèi)推廣這一模式。

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責(zé)任編輯：肖建平

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