協同治理:城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的必然選擇

協同治理：城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的必然選擇

李新霞

(中共歷城區(qū)委黨校，山東濟南250100)

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，傳統(tǒng)單一、封閉的社會治理體制弊端日顯，已無法破解基層社會治理中出現的新情況、新問題，因此，探索多元主體共同參與、協商溝通、依法治理、多措并舉的協同治理體制就成為城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的必然選擇。

[關鍵詞]協同治理城鎮(zhèn)化基層社會

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A

[收稿日期]2014-12-17

[作者簡介]李新霞(1973—)，女，山東青州人，中共濟南市歷城區(qū)委黨校理論教研室副主任，講師，史學碩士。

“對于一個國家而言，其社會和諧程度的高低不是由社會財富的多寡決定的，而是由社會治理體制是否適應生產力水平決定的。當前中國面臨的最主要的社會問題不是生產力低下，而是社會治理體制落后于經濟增長速度所導致的經濟與社會不和諧的問題?！盵1]這個問題在基層表現得尤為突出。現階段我國正處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段，雖然城鎮(zhèn)化涉及政府、農民、企業(yè)等多個主體，但政府在其中起著強勢的主導地位，廣大農民只是被動地參與到城鎮(zhèn)化進程中。由于政府治理理念及利益的偏差，因征地拆遷、村民安置而引發(fā)的矛盾和糾紛越來越多，更因這些沖突摻雜著經濟、政治、社會等各方面因素，極易形成矛盾死結，極大地阻礙了城鎮(zhèn)化的進程和基層社會的和諧穩(wěn)定，這說明傳統(tǒng)單一、封閉的社會治理體制已無法破解城鎮(zhèn)化進程中的新矛盾和新問題。因此，探索多元主體共同參與、協商溝通、依法治理、多措并舉的協同治理體制就成為城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的必然選擇。本文所稱的基層社會治理，主要是指地方政府基于工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要對原有鄉(xiāng)村進行村莊整合而形成的農民集中安置區(qū)的社會治理。

一、城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理面臨的問題及原因分析

(一)政府全面主導的治理模式造成無限責任政府與有限公共物品供給之間的矛盾日益突出

受傳統(tǒng)“官本位”文化及計劃經濟時代管控思維的影響，一些地方政府在城鎮(zhèn)化進程中仍堅持政府全面主導的思路，在征地拆遷補償、農民安置房建設、農民安置區(qū)管理等各個環(huán)節(jié)，政府全程參與，同時扮演組織者、管理者、推動者等多重角色。這種政府全面主導的模式雖然一定程度上有利于迅速提升城鎮(zhèn)化率，有利于政府對人口流向、產業(yè)發(fā)展等進行調節(jié)，但也容易使政府成為城鎮(zhèn)化過程中各種矛盾的焦點。同時，全面主導造成的無限責任也使政府在社會治理中疲憊不堪，突出表現就是政府提供的公共服務與居民日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距。筆者調研發(fā)現，目前由于村莊整合、征地拆遷而失地上樓的農民，普遍缺乏就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的后續(xù)社會保障，特別是在就業(yè)方面，大多數地方政府既沒有設置引導失地農民就業(yè)的專門職能部門，也沒有對農民開展有針對性、實效性的專業(yè)技能培訓，再加上大部分失地農民文化素質和勞動技能普遍不高，難以充分參與市場競爭，大多處于隱性失業(yè)狀態(tài)。農民安置區(qū)的社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生等方面的公共服務也未納入政府公共服務范疇，安置區(qū)的失地農民實際處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，這是基層社會治理面臨的一個突出問題。

(二)基層黨組織及非政府組織、公眾均未有效發(fā)揮治理主體作用

1、基層黨組織政治核心作用弱化，其社會整合與政治動員能力下降。農村基層黨組織曾經是計劃經濟時代農村社會治理的絕對權威，但隨著家庭聯產承包責任制的實行，農民成為市場經濟的主體，他們對村黨組織的依附關系越來越弱，計劃經濟時代對村黨組織的無條件信任與服從在一定程度上已讓位于對個體權利的追求。同時，由于農村黨組織沒有迅速適應環(huán)境的變化，缺乏駕馭市場經濟的本領，有些基層黨組織負責人對于納入村集體經濟積累的部分征地補償款以及農民保障性用房的收益、集體土地租賃費等資金，缺乏市場化運作的本領，不知如何實現增值、保值；有的村黨組織負責人法治意識淡薄，在征地拆遷中截留、虛報、冒領村民征地補償款，有的村干部簽訂租地合同不經村民代表大會表決，私下交易、暗箱操作。這些行為，嚴重損害了基層黨組織在群眾心目中的形象，使其政治影響力和核心凝聚力大打折扣。

2、基層自治組織行政化傾向嚴重，其自治功能嚴重萎縮而行政管理功能不斷膨脹。農民集中安置區(qū)的居委會作為基層群眾自治性組織，大多數情況下充當的卻是政府下屬機構的角色，自治功能嚴重萎縮而行政管理功能不斷膨脹。據筆者調研發(fā)現，目前大多數居委會承擔的職能少則四五十項，多則上百項，由于居委會工作人員有限，所以他們的日常工作主要就是完成上級政府交辦的各項任務，根本沒有時間和精力來為社區(qū)居民服務。并且，由于居委會工作的評估主要來自上級黨委、政府的有關職能部門，沒有將社區(qū)群眾滿意度納入評估工作中，這樣居委會就出現對上負責、不對下負責的情況，偏離了基層群眾自治組織的存在價值。

3、基層社會組織發(fā)育不良、參與不足，未能有效發(fā)揮治理主體作用?；鶎由鐣M織是實現良好社會治理的重要因素。但當前基層社會組織由于體制機制、政策等方面的原因，未能在社會治理中起到有效的作用?？傮w上看，農民安置區(qū)社會組織數量少且分布不均衡。原有的農村專業(yè)協會、專業(yè)合作社等經濟組織，隨著農民失地上樓而自動瓦解；現有的社會組織集中在文化、娛樂、安保等方面，而失地農民保護、勞工權益保障、社區(qū)養(yǎng)老、特殊人群管理等迫切需要社會組織參與的領域卻鮮有社會組織進入。一些已經成立的社會組織往往依附于政府的業(yè)務主管部門，缺乏真正的自主性和自治性，同時由于資金、技術、人員構成等方面的限制，社會組織參與社會管理能力不強，難以真正成為政府職能轉變的載體。

4、公民參與社會治理的意識淡薄，質量不高。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會村民相對固定不同，農民安置區(qū)由于地處城市近郊，居民的流動規(guī)模和速度都大大提高，社區(qū)成員的異質性增強，這就導致居民的社區(qū)歸屬意識日趨淡薄，居民對社區(qū)事務不關心，社區(qū)舉辦的各種活動參與率也較低。即使參與也具有很強的短期利益性，僅對與自身利益息息相關的征地補償費、拆遷安置房等事務投入較多關注，但對于那些事關長遠利益而短期表現不明顯的小區(qū)規(guī)劃、選舉投票等事務顯得漠不關心。同時，由于參與渠道不暢，很多情況下，居民能否實現有效參與完全取決于政府或村干部的個人意志，這也是導致公民參與不足以及與政府合作動力不足的重要原因。

(三)社會治理手段硬實力有余而軟實力不足

社會治理既需要行政強制手段等硬實力，也需要法律、思想道德建設、公共文化建設等軟實力，特別是公共文化在基層社會治理中發(fā)揮著極其重要的作用。城鎮(zhèn)化進程中基層社會明顯存在著硬實力有余而軟實力不足的問題。

1、維系基層社會治理的傳統(tǒng)價值體系缺失。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，村民相互之間的信任、交往、互助和合作，是以地緣關系、血緣關系為紐帶來維系的。但城鎮(zhèn)化進程中形成的集中安置區(qū)的居民，實際上生活在“城市和農村、市民和農民的夾縫中”，雖然他們的居住環(huán)境和條件與城市居民別無二致，但他們在生產生活方式、行為方式、思維方式等方面與城市居民有很大的差別。很多由于征地拆遷一夜暴富的居民，在精神生活上十分空虛；有的每天聚眾打麻將甚至賭博；有的為了錢款的使用分配、投資收益不惜夫妻反目、兄弟反目、朋友反目、鄰里反目；也有的將精神世界的重建寄托于宗教甚至邪教活動。這說明在社會轉型期，農民集中安置區(qū)原有的價值體系逐漸瓦解，而與現代社會相適應的價值體系尚未建立起來，這成了當前基層社會治理中面臨的一個非常棘手的問題。

2、法治未能在基層社會治理中發(fā)揮有效的保障作用。當前農民在權益受損、利益受侵害時，經常采取集體上訪、越級上訪、暴力沖擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、暴力攻擊鄉(xiāng)村干部等極端形式，究其原因，除了農民受自身素質所限不知如何正當維權之外，最根本的原因就在于我國目前有關基層社會治理的法律、法規(guī)存在立法滯后、質量不高，基層執(zhí)法部門執(zhí)法不規(guī)范，以及司法運行成本過高等問題，從而使農民對法律失去了信任。當前我國對于農民征地補償的依據仍是1998 年修訂的《土地管理法》的補償標準，即征地補償費用不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍，這一補償標準明顯沒有達到農民的心理預期，沒有同經濟社會發(fā)展水平相適應，由此成為城鎮(zhèn)化進程中矛盾和糾紛的焦點。另一個容易引發(fā)矛盾糾紛的問題就是村級集體組織成員的資格認定問題，因為這直接關系到村民是否享受到與征地拆遷相關的村民福利。但縱觀全國性的法律法規(guī)，尚沒有法律、法規(guī)和司法解釋對集體成員資格以及征地補償費在村集體與村民、村民與村民之間如何分配做出明確規(guī)定。就實際情況看，關于征地補償費的使用、分配方案大多是經村民會議討論決定，但由于村民都是理性經濟人，都追求自身利益最大化，參與征地補償費分配的人員越少，他們就能獲得更多利益，所以理論上相對公平的村民會議，在實踐中也往往出現對離婚婦女、兒童等弱勢群體的侵害。

二、協同治理：城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理的必然選擇

所謂協同治理，就是“多中心”治理，是指政府通過發(fā)揮主導作用，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，并綜合運用行政管理、居民自治、社會自我調節(jié)、法律以及市場機制等多種方式，使非政府組織、企業(yè)、公民個人等都可作為治理主體參與社會公共事務治理，各參與主體通過民主協商等方式建立平等的治理伙伴關系，充分利用各自的資源、知識、技術等優(yōu)勢，形成政府主導、社會協同、共建共享的社會治理新格局，實現充滿活力、和諧有序的社會治理目標。因此，要實現良好的社會治理，政府首先要樹立協同治理的理念。

(一)政府樹立協同治理的理念

1、堅持以人為本的理念。黨的十八屆三中全會提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，實現以人為本的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化從本質上說就是農民的城鎮(zhèn)化，因此，推進城鎮(zhèn)化必須以農民為本，尊重農民的意愿。在征地拆遷、補償安置、社區(qū)規(guī)劃等事關農民切身利益的問題上，充分滿足農民的知情權、參與權和監(jiān)督權；要著眼農民生活質量的提升和社會保障的完善，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，只有這樣才是真正以人為本的城鎮(zhèn)化。

2、要堅持平等協商、民主公正的理念。多年來征地補償金、村民安置房的分配、管理和使用一直是城鎮(zhèn)化進程中引發(fā)矛盾糾紛的焦點，對于這個問題只有用平等協商、民主公正的方法，才能及時化解和妥善解決。為此，基層政府要切實轉變職能，充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化進程中的資源配置作用，用市場機制來化解矛盾和糾紛。對于征地補償費，要結合本地區(qū)經濟發(fā)展水平和農民生活實際，并結合城市發(fā)展布局和戰(zhàn)略規(guī)劃，以市場為導向，采取多手段和多層次的補償標準，讓農民平等分享土地增值帶來的收益，盡量避免“一刀切”的補償標準。對于失地農民的安置辦法，應探索建立以市場為導向的多種類型的安置方式，譬如地價款入股安置、社會保險安置、留地安置、農業(yè)安置、開發(fā)性安置等，改變過去的以一次性貨幣安置為主的方式。二要摒棄政府在征地拆遷中既當運動員又當裁判員的做法，探索建立專業(yè)的仲裁機構來裁決征地糾紛，這樣既可以有效地保護國家、集體、農民三者之間的合法權益，也可以避免政府成為矛盾糾紛的焦點。

(二)加強基層黨組織和非政府組織建設，培育協同治理的有效主體

1、加強基層服務型黨組織建設，為基層社會治理提供堅強的組織保證。黨的基層組織是黨在基層工作的戰(zhàn)斗堡壘，基層黨組織戰(zhàn)斗力的強弱直接決定著基層社會治理的成敗，而建設服務型黨組織，提高基層黨組織的凝聚力和向心力，則是其發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的關鍵。社會管理，說到底是對人的管理和服務，為此，首先要把農民安置區(qū)的黨建工作和社區(qū)治理有機結合起來，要圍繞服務社區(qū)居民抓黨建，以黨建帶動社區(qū)發(fā)展。基層黨組織必須樹立這樣一種理念，為城鎮(zhèn)化進程中的居民提供最好的服務就是最好的社會管理，讓征地拆遷后的老百姓有工作、有收入、有基本的教育和醫(yī)療保障、能安居樂業(yè)，有效的社會管理才能落到實處。其次，要建立一支善管理、懂經營的基層組織帶頭人隊伍，經營管理好集體資產,確保村民的經濟利益和福利待遇最大化。同時要發(fā)揮黨員在社區(qū)治理中的先鋒模范作用，由黨員帶動社區(qū)群眾參與到社區(qū)治理中，實現黨組織與社區(qū)居民互動的工作格局。

2、提高基層自治組織的自主性和自治性?；鶎幼灾谓M織是實現基層社會自我管理的有效載體，要提高基層自治組織的自主性和自治性，必須處理好上級政府與社區(qū)居委會的關系。社區(qū)居委會是基層群眾自治組織，不是政府的派出機構，因此二者關系應該是指導與被指導的關系，而不是領導與被領導的關系。為避免基層自治虛化，基層政府應根據自身情況，進一步規(guī)范街道辦與社區(qū)居委會的關系，規(guī)范政府對居委會授權事務的范圍、限度，居委會自身工作的主要方式、方法，及政府對居委會人、財、物方面的支持力度等具體問題，切實保障基層自治落到實處，使居委會的中心工作真正轉移到為居民提供看得見、摸得著的“貼身服務”上來，成為名副其實的群眾性自治組織。

3、大力培育基層社會組織，增強其在社會治理中的協同能力。協同治理強調政府與各主體的協作，而政府與社會組織的協作是協同治理最主要的合作關系。為此，政府首先要創(chuàng)新社會組織的管理體制，“把雙方依附與被依附、管理與被管理的單向隸屬關系轉變?yōu)閰f調服務、相互監(jiān)督的雙向合作關系，保證非政府組織的相對獨立性”[2]。其次，要結合基層實際，大力發(fā)展維穩(wěn)、治安防范、就業(yè)培訓、文化、慈善等群眾的“自組織”，把黨建工作滲透其中，形成一張覆蓋基層社會的“大網”，把“分散”的居民重新組織起來，實現自我管理、自我服務、自我發(fā)展的目標。再次，完善政府購買服務機制，加大政府購買社會組織服務的力度，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。最后，要引導基層社會組織加強自身建設，提高社會聲譽和社會認同度，讓社會組織能做成事，能做好事，讓政府放心、居民滿意，真正成為基層社會治理不可或缺的力量。

4、加強公民教育，引導公民有序參與。良好的公民參與是社會協同治理的前提和基礎，公民參與意識高、參與能力強，不僅可以協助政府較好地解決社會問題，還能監(jiān)督政府社會治理職能的發(fā)揮。為此，一要培育社區(qū)居民的公共精神和社區(qū)認同，夯實居民社區(qū)協同治理的心理基礎。要通過宣傳教育、社區(qū)文化建設強化社區(qū)居民的公共精神，幫助其樹立權利意識、責任意識和主體意識，自覺擔當起社區(qū)治理的主體責任。二要擴大社區(qū)居民的利益交匯點，增強社區(qū)居民協同治理的現實基礎。社區(qū)中的每一個居民，不論其職業(yè)和階層，都希望有一個干凈整潔、秩序井然、居民相處融洽的生活環(huán)境。因此，在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、居民互助等關乎社區(qū)居民共同利益的問題上，廣泛吸收居民參與，不僅能解決政府在社區(qū)治理問題上的人財物短板，而且居民在參與社區(qū)活動的過程中，還能產生一種心理上的歸屬感和認同感，從而產生良好的社會治理效果。

(三)創(chuàng)新社會治理方式，增強社會治理的軟實力

1、用社會主義核心價值觀引領基層公共文化建設，重塑鄉(xiāng)村道德規(guī)范。社會主義核心價值觀作為中國特色社會主義的主流意識形態(tài)，是在精神文化領域占主導和引領地位的價值觀體系和行為規(guī)范體系，不僅是國家治理也是社會治理的重要“軟實力”。而誠信作為社會主義核心價值觀的基本內容，同時也是基層社會協同治理的信任基礎，正如亨廷頓所言，“彼此不信任和人心不齊會使社會變?yōu)橐槐P散沙”[3]。在誠信建設方面，政府應發(fā)揮表率作用，提高政府公信力，規(guī)范政府工作人員的行為，將公職人員的誠信行為納入年度績效考核，以個體的誠信行為提高政府整體的公信力，以政府誠信為社會誠信創(chuàng)造良好的環(huán)境。其次要發(fā)揮“新典型”的示范引領作用，使社會主義核心價值觀融入居民日常生活。城鎮(zhèn)化進程中會不斷涌現一批誠實守信、敬業(yè)奉獻、孝老愛親、助人為樂、見義勇為的新典型，把他們的先進事跡通過快板、曲藝、莊戶劇團等群眾喜聞樂見的方式傳播開來，不僅能激發(fā)廣大居民內心崇德向善、見賢思齊的渴望，而且能形成踐行社會主義核心價值觀的良好氛圍，從而發(fā)揮其凝聚社會認同，構建道德規(guī)范的社會治理功能，實現基層社會的自我整合。

2、加強法治在基層社會治理中的作用。法治是以理性和平方式解決社會矛盾糾紛的最佳途徑，是人類社會最先進的社會治理模式，是維護社會公平正義、實現社會長治久安的根本保障。要發(fā)揮法治的保障作用，首先要建立健全社會治理領域的法律法規(guī)，把社會生活的各個方面納入法治化軌道，使社會治理有法可依，使參與社會治理的主體都有章可循，不斷提高社會治理的法治化水平。其次要提高領導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，使黨和政府堅持依法治理社會和公共事務。三要加強法治教育，引導社會組織和公眾依法參與社會治理。公民參與是集體行動，即使有良好的動機，如果沒有統(tǒng)一的組織領導，公眾的行動也可能會失去控制，參與者之間也可能發(fā)生沖突和矛盾，這就要求我們必須運用法治方式，來保障公民參與的有序化。畢竟，人民群眾的理性程度不僅關乎社會力量的成長和成熟，并將最終決定一個國家的發(fā)展水平、一個民族的進步程度。

參考文獻：

[1]上海社會科學院世界經濟與政治研究院.國際體系與中國的軟力量[M].北京：時事出版社，2006.

[2]王國紅，馬瑞.地方政府公信力的流失與重塑——多元協同治理的視角[J].湖南師范大學社會科學學報，2013，(2).

[3][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：三聯書店，1996.

責任編輯：肖建平