中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的豐富實(shí)踐及其基本經(jīng)驗(yàn)

中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的豐富實(shí)踐及其基本經(jīng)驗(yàn)

羅朝明1肖春艷2

(1.西南大學(xué)，重慶400715；2.重慶市北碚區(qū)總工會重慶400700)

[摘要]清末諮議局與資政院、國民參政會、沙特協(xié)商會議和埃及協(xié)商會議等中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)各具特色，是人類創(chuàng)造的政治文明成果。本文簡述了中外著名協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的履職概況，并從組織建設(shè)基礎(chǔ)、政策法律保障、履職方式以及履職成果等方面總結(jié)了其基本經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)基本經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號]D62[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[收稿日期]2014-06-13

[作者簡介]1.羅朝明(1963—)，男，四川雙流人，西南大學(xué)黨委辦公室主任，副教授，法學(xué)碩士；2.肖春艷(1966—)，女，重慶人，重慶市北碚區(qū)總工會副主席，教育學(xué)碩士。

學(xué)習(xí)借鑒外在經(jīng)驗(yàn)，是人類得以快速進(jìn)步的法寶之一。我國清末的中央資政院、抗戰(zhàn)時(shí)期的國民參政會以及國外的沙特協(xié)商會議和埃及協(xié)商會議，是近代以來世界各國最為典型的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)。這些協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)與人民政協(xié)最為相近，其經(jīng)驗(yàn)值得深入研究和充分借鑒。

一、中外協(xié)商機(jī)構(gòu)的豐富實(shí)踐

(一)清末諮議局與資政院

清末，各省諮議局和中央資政院都是根據(jù)立憲清單而設(shè)立的具有一定民意性的咨議機(jī)構(gòu)。1909年10月各省咨議局(除新疆外)正式開辦，1910年10月設(shè)立中央資政院。諮議局是各省為了“予民人以聞?wù)轮畽?quán)，而使為行政官吏之檢查”而設(shè)置的“采取輿論之地”。[1](P667-669)諮議局具有相對獨(dú)立的議事、監(jiān)督權(quán)力。議員的產(chǎn)生、資格，議事的內(nèi)容、程序以及反饋的要求都有章程做出明確規(guī)定。各省議員多寡不一，多者達(dá)一百余，少者數(shù)十。諮議局會期為常年會和臨時(shí)會。常年會每年一次，會期40天，議事未完，可延長10天，臨時(shí)會會期20天。自成立至清朝滅亡，諮議局共舉行了兩次常年會、兩次臨時(shí)會。每次會期都會收到許多議案。議案涉及諮議局的法律地位，該省財(cái)政、實(shí)業(yè)、教育，糾劾官員、維護(hù)主權(quán)等各個(gè)方面。中央資政院職能為議決重大事項(xiàng)、審議法律草案和接受民眾請?jiān)?。資政院設(shè)議員200名，其中欽選和省選各100名，任期三年。資政院會期也分為常年會和臨時(shí)會，常年會每年一次，每次3個(gè)月并可延期1月。在一年多的存續(xù)時(shí)間里，資政院重點(diǎn)議決了《請速開國會案》、《昭雪戊戌冤獄案》、《彈劾軍機(jī)大臣案》等重大議案，制定了《重大信條十九條》，并在請求清廷收回上諭后選舉袁世凱為清政府內(nèi)閣總理。諮議局和資政院的實(shí)踐，是中國從專制到民主政治轉(zhuǎn)變的一次初步但十分重要的演練，鑄就了一百多年來中國協(xié)商政治的邏輯起點(diǎn)。

(二)國民參政會

國民政府于1938年7月至1948年3月設(shè)立國民參政會(另于1939年設(shè)立省縣參議會)。國民參政會是根據(jù)國民黨臨時(shí)全國代表大會的決定而設(shè)立的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能為議決事項(xiàng)、審議提案、開展調(diào)查和初審財(cái)政。國民參政會第一屆設(shè)參政員200名，全部為國民黨遴選，第二至第四屆增幅較大，由省市參議會選舉或者國民黨遴選。毛澤東等7名中共領(lǐng)導(dǎo)人曾被選為參政員。參政員任期為一年。國民參政會每三月舉行一次，會期10天。在將近10年的存續(xù)時(shí)間里，國民參政會歷經(jīng)4屆13次會議，緊緊圍繞抗戰(zhàn)建國等重大問題，提出并議決了《擁護(hù)政府長期抗戰(zhàn)國策案》、《懲辦漢奸案》、《改革政治以應(yīng)付非常局面案》等2500多件議案。國民參政會在我國抗戰(zhàn)時(shí)期，為吸納抗戰(zhàn)力量、爭取抗戰(zhàn)勝利做出了積極貢獻(xiàn)。

(三)沙特協(xié)商會議

沙特國王法赫德于1993年設(shè)立沙特協(xié)商會議至今，其前身是1926年設(shè)立的國王咨詢小組。沙特協(xié)商會議是沙特王室在君主國王體制下設(shè)立的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能是就大政方針發(fā)表咨詢意見、審議法律法規(guī)、討論政府工作報(bào)告。會議有權(quán)對政府提出建議批評，甚至有權(quán)對政府大臣提出質(zhì)詢。沙特協(xié)商會議設(shè)議員150名，由沙特國王任命。沙特協(xié)商會議每屆任期4年，每周舉行一次會議。1993年以來，沙特協(xié)商會議共舉行會議1160 次，審議和發(fā)布了涉及國際國內(nèi)重大事務(wù)的報(bào)告454項(xiàng)，如《房地產(chǎn)抵押法》、《關(guān)于征收非沙特籍人士所得稅案》等等。沙特協(xié)商會議是沙特王國的重要民主形式，為建設(shè)民主法制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)。

(四)埃及協(xié)商會議

埃及總統(tǒng)薩達(dá)特于1980年設(shè)立協(xié)商會議至今。埃及協(xié)商會議是擁有部分立法權(quán)的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能是審議法律修正案以及有關(guān)領(lǐng)土主權(quán)協(xié)議，商議有關(guān)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，討論總統(tǒng)提交的有關(guān)重大政策，任免部分國家機(jī)關(guān)工作人員。埃及協(xié)商會議共設(shè)議席270個(gè)，其中民選180個(gè)，國家元首任命90個(gè)。埃及協(xié)商會議每屆任期六年，實(shí)行常年議事。埃及協(xié)商會議主要開展了立法協(xié)商、提出建議、任免人事等履職活動(dòng)。如2005年審議通過了關(guān)于同意修改憲法的決議，2006年以來審議通過了《器官移植法》等法律文件，2012年任命了50名國家媒體重要負(fù)責(zé)人，提出了加快河谷省開發(fā)的建議等等。埃及協(xié)商會議是與埃及人民議會并立的民主機(jī)構(gòu)，為探索新型議會制度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

二、中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)

清末資政院、國民參政會、沙特協(xié)商會議和埃及協(xié)商會議探索了新型的民主形式，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(一)民主意識是基礎(chǔ)

一是民主潮流的興起。我國晚清時(shí)期內(nèi)憂外患日益嚴(yán)重，有識之士強(qiáng)烈要求改革君主專制制度，產(chǎn)生了戊戌變法、預(yù)備立憲和國會請?jiān)傅让裰鬟\(yùn)動(dòng)，諮議局和資政院正是清廷在皇權(quán)危機(jī)下的一種政治選擇。埃及在納塞爾時(shí)期積累了不少社會矛盾，迫使薩達(dá)特在執(zhí)政后宣布實(shí)行多黨制，擴(kuò)大精英參政。沙特國王法赫德為了緩解國內(nèi)民主力量要求政治改革的壓力，不得不在強(qiáng)化伊斯蘭基本特征的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的政治改革。正是民主思潮在各個(gè)國家的發(fā)展，推動(dòng)著執(zhí)政高層或主動(dòng)或被動(dòng)進(jìn)行民主制度的改革。二是社會組織的發(fā)育。清末黨禁初開，思想活躍，導(dǎo)致宗社黨、立憲派、同盟會等黨派社團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生并日益活躍?？箲?zhàn)初期，我國抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線基本形成，中共及其軍隊(duì)成為重要的抗日力量，民盟、青年黨、國社黨等在野黨也成為重要的民主力量。埃及自上世紀(jì)20年代以來逐步形成具有全國性影響的政黨13個(gè)，其中民族民主黨和自由與正義黨在不同時(shí)期主導(dǎo)著埃及的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活。三是精英人物的成長。清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)造就了新興的民族資產(chǎn)階級，同時(shí)清政府派出的留學(xué)生大量接受西方教育。沙特與英美長期交好，很多青年留學(xué)英美。不少留學(xué)生學(xué)習(xí)研究西方民主政治，回國后成為各自國家的民主人士或黨派領(lǐng)袖。易宗夔、梁啟超、嚴(yán)復(fù)、張君勱、傅斯年、章伯均、羅隆基以及沙特的謝里夫等等就是突出代表。

(二)政策法律是保障

一是政府重視。建立協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，執(zhí)政當(dāng)局態(tài)度積極。清廷攝政王載灃親自出席資政院開院儀式并提出要求；蔣介石提議成立國民參政會，并在汪精衛(wèi)投日叛國后親自擔(dān)任國民參政會議長，還4次以參政員身份提交參政提案；埃及總統(tǒng)穆巴拉克要求將協(xié)商會議制度寫入埃及憲法；沙特國王法赫德發(fā)布國王敕令，宣布成立協(xié)商會議，并親自審批和監(jiān)督協(xié)商會議經(jīng)費(fèi)。二是體制明確。各執(zhí)政當(dāng)局從性質(zhì)、職能和形式等方面做出規(guī)定，使協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)在體制上形成了同等地位。三是法律保障。各執(zhí)政當(dāng)局通過制定法律法規(guī)或章程條例，對協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)這種民主形式加以固定。清廷頒布了《各省諮議局章程》、《資政院院章》，國民政府制定了《國民參政會組織條例》，沙特王室制定了《協(xié)商會議條例》，埃及國會制定了《協(xié)商會議法》。通過各種法律，確立了各種協(xié)商民主形式的地位。

(三)切實(shí)履職是關(guān)鍵

一是履職內(nèi)容不斷豐富。協(xié)商咨議的內(nèi)容，執(zhí)政當(dāng)局的要求是集思廣益，提出意見，資助政府，但協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)都逐漸把大政方針、法律法規(guī)、財(cái)政預(yù)決算等重大事項(xiàng)納入審議內(nèi)容。除章程規(guī)定事項(xiàng)外，清末資政院還受理民眾請?jiān)?，選舉總理大臣，尤其是將清政府1911年的財(cái)政預(yù)算由3.764億元減為2.985億元，削減幅度達(dá)21%，基本做到了收支平衡。埃及協(xié)商會議還擁有立法審查權(quán)、部分人事任免權(quán)。二是履職方式不斷完善。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)搭建了全體會議、常設(shè)機(jī)構(gòu)會議、小組會議、專題會議等履職平臺，形成了政府提出議題、議員提出提案、政府議員雙向協(xié)商的體制機(jī)制，制定了議題“三讀”、議員發(fā)言、會議表決、報(bào)送回復(fù)等規(guī)定程序。清末資政院還制定了發(fā)言舉手、語言規(guī)范、會議考勤、補(bǔ)貼掛鉤等管理辦法。沙特普通公民則可以旁聽協(xié)商會議議員發(fā)言。三是履職手段不斷強(qiáng)化。執(zhí)政當(dāng)局規(guī)定協(xié)商會議只有意見建議權(quán)和議題表決權(quán)，而協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)卻將之拓展到了辯論、詢問、質(zhì)詢和彈劾等職權(quán)，把履職手段發(fā)揮到了極致。如清末資政院采取院會停議、議員辭職等手段對抗清政府，嚴(yán)復(fù)等議員堅(jiān)持彈劾軍機(jī)大臣奕劻；國民參政會傅斯年等參政員三次以提案方式彈劾行政院長孔祥熙并迫使其下臺；中共參政員采取退席抗議、有條件出席、不參加會議等手段反抗國民黨當(dāng)局。

(四)發(fā)揮作用是根本

一是改變了體制架構(gòu)。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行，使協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)成為體制架構(gòu)的重要組成部分，使國家原有的政治體制發(fā)生了積極變化。清末資政院與皇室、軍機(jī)處并存，在一定程度上削弱了君主專制制度。國民參政會與國防最高委員會、國民政府并存，在一定程度上制約了訓(xùn)政時(shí)期的“一黨專制”。沙特協(xié)商會議與王室家族委員會、王室內(nèi)閣并存，在一定程度上弱化了政教合一的君主國王體制。埃及協(xié)商會議與總統(tǒng)、內(nèi)閣、人民議會并存，在一定程度上改變了人民議會“一會獨(dú)大”的局面。二是發(fā)展了民主政治。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)成為民主人士的合法組織、輿論場所和民主陣地。議員們爭取權(quán)益、參與政治、監(jiān)督政府，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的民主意識，尤其是議員們步步緊逼的策略形成了強(qiáng)大的民主力量，造就了履行職能的一些經(jīng)典案例。比如，清末立憲派議員從質(zhì)詢軍機(jī)大臣到彈劾軍機(jī)大臣，民國時(shí)期中共參政員從要求承認(rèn)黨派合法性到要求建立民主聯(lián)合政府，沙特協(xié)商會議從提出婦女開車到提出婦女參政，埃及協(xié)商會議從提出人事任免到提出修改憲法等等。有的還取得了相當(dāng)震撼性的效果，如埃及協(xié)商會議于2005年審議通過了修改憲法決議，允許公民從多名候選人中選舉總統(tǒng)，使當(dāng)年參選總統(tǒng)的候選人達(dá)到13人。三是推動(dòng)了社會發(fā)展。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)集中各界精英的真知灼見，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。資政院《剪發(fā)易服案》、《發(fā)展民族工業(yè)案》等議案，加快了革新民俗、發(fā)展工業(yè)的步伐。國民參政會《請政府從速發(fā)展農(nóng)村工業(yè)以應(yīng)抗戰(zhàn)建國之需要案》、《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》等提案，對戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)時(shí)民主的發(fā)展都起到了重要的促進(jìn)作用。沙特協(xié)商會議審議修改《房地產(chǎn)抵押法》，為實(shí)現(xiàn)法阿布杜拉國王提出的建設(shè)50萬套惠民住房的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。埃及協(xié)商會議建議從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)礦產(chǎn)資源等方面入手開發(fā)建設(shè)河谷省，加快了埃及中部開發(fā)建設(shè)的步伐。

(五)自身建設(shè)是保證

一是議員雙軌制產(chǎn)生。議員產(chǎn)生具有明確的程序，分為官方遴選與民主選舉。清末資政院、國民參政會和埃及協(xié)商會議的議員，均由國家首腦任命與地區(qū)團(tuán)體選舉兩種方式分別產(chǎn)生，使議員中既有執(zhí)政集團(tuán)的政治力量又有利益群體的政治力量。國民參政會的參政員明確要求“著有信望”、“非現(xiàn)任官吏”。沙特國王于2011年9月宣布，將于下屆開始采取選舉方式產(chǎn)生30名女議員，這說明即使政教合一的沙特王國也在民主的道路上邁出了新的步伐。由官方遴選與民主選舉所產(chǎn)生的議員，其文化程度、專業(yè)水平、事業(yè)成就和社會影響均屬當(dāng)時(shí)一流，被視為精英群體。二是機(jī)構(gòu)隨事設(shè)置。工作機(jī)構(gòu)按職能需要設(shè)置，主要有常設(shè)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和議員臨時(shí)組織。像資政院根據(jù)受理民眾請?jiān)?、受理省諮議局與省督撫之間爭議事項(xiàng)這兩項(xiàng)職能而分別設(shè)立了陳請股和特任股。國民參政會在參政員中組建了經(jīng)濟(jì)動(dòng)員策進(jìn)會、川康建設(shè)期成會、憲政促進(jìn)會等組織。沙特協(xié)商會議設(shè)置了9個(gè)委員會，每個(gè)議員都參加一個(gè)委員會的工作。三是運(yùn)行規(guī)范嚴(yán)格。清末諮議局和資政院都設(shè)有較為規(guī)范詳細(xì)的章程予以保障，設(shè)常年會和臨時(shí)會兩種，對會議的程序、內(nèi)容、發(fā)言時(shí)限等等都做了明確規(guī)定；國民參政會規(guī)定參政員提案須由20名以上參政員連署；埃及協(xié)商會議規(guī)定新當(dāng)選議員應(yīng)進(jìn)行就職宣誓；沙特協(xié)商會議規(guī)定議員發(fā)言不得超過5分鐘。四是骨干作用超強(qiáng)。中外協(xié)商諮議機(jī)構(gòu)都有一批追求真理、知識豐富、能言善辯、縱橫捭闔的骨干議員。江蘇諮議局的黃炎培、浙江諮議局的沈鈞儒等一直活躍到1949年以后的中國政治舞臺。被譽(yù)為“資政院三杰”的易宗夔、羅杰和雷奮，在第一個(gè)常年會的發(fā)言總次數(shù)占整個(gè)民選議員發(fā)言總次數(shù)的四分之一，發(fā)言效果甚至達(dá)到了“一句一鼓掌”的程度，使會場精彩紛呈、震撼人心，形成了“文死諫，武死戰(zhàn)”的“資政風(fēng)骨”。鄒韜奮在國民參政會一屆四次會議提案會上痛斥國民黨當(dāng)局：“要承認(rèn)有黨派就老實(shí)承認(rèn)有黨派，要消滅一切黨派就明說要消滅一切黨派，否則這樣扭扭捏捏，真是誤盡蒼生!”語言痛快淋漓，令人蕩氣回腸。

參考文獻(xiàn)：

[1]清末籌備立憲檔案史料(下)[M].北京：中華書局，1979.

責(zé)任編輯：胡小燕