中國特色基層協(xié)商民主的界定及實(shí)踐路徑探析

周亞茹

（西南科技大學(xué)，四川綿陽621010）

黨的十八大報(bào)告中提出了“社會主義協(xié)商民主”這一概念，其中就要求在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過基層協(xié)商民主建設(shè)，進(jìn)一步鞏固基層群眾自治制度。發(fā)展中國特色社會主義基層協(xié)商民主對構(gòu)建社會主義和諧社會、推動(dòng)社會主義政治文明建設(shè)具有重大意義。當(dāng)前，我國的基層協(xié)商民主建設(shè)還相對滯后，這就要求我們加快創(chuàng)新基層協(xié)商民主的實(shí)踐路徑，以便更好地保障基層民眾的根本利益。

一、基層協(xié)商民主的概念界定

關(guān)于協(xié)商民主，西方學(xué)者們作了許多闡釋和說明。從約瑟夫·畢塞特首次使用“協(xié)商民主”到伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩對協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)；從詹姆斯·博曼對協(xié)商民主條件的論述到喬·埃爾斯特對協(xié)商與投票的思考；以及后來羅爾斯和哈貝馬斯對協(xié)商民主的分析，他們均從不同的維度，對協(xié)商民主的研究作出了突出貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對協(xié)商民主理論也進(jìn)行了深入研究。陳家剛認(rèn)為，協(xié)商民主鼓勵(lì)自由平等的公民，在對公共利益進(jìn)行考慮和對他人偏好進(jìn)行尊重的基礎(chǔ)上，通過廣泛參與、深入討論、理性表達(dá)等一系列過程，以達(dá)到尋求政治決策合法性的目的。林尚立把協(xié)商民主看作“在多元政治參與的基礎(chǔ)上，通過保障協(xié)商過程的公平、有序，形成一種有序公共生活的民主政治形式?！盵1]綜上所述，協(xié)商民主應(yīng)該具備以下八個(gè)基本特征：“多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責(zé)任性、理性?！盵2]這對我國的基層協(xié)商民主建設(shè)具有借鑒意義。

關(guān)于中國特色的基層協(xié)商民主，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注更多的是各個(gè)地區(qū)成功的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而對基層協(xié)商民主的概念并沒有非常明確的界定。林尚立指出，首先要區(qū)分清楚“基層民主”和“草根民主”，二者的邏輯起點(diǎn)是不同的，前者是基于國家對民主的需求，而后者屬于西方政治學(xué)中的概念，是內(nèi)生于民眾的一種民主需求；其次強(qiáng)調(diào)協(xié)商，特別是公民協(xié)商，有利于我國基層民主制度的發(fā)展。公民協(xié)商，就其本質(zhì)來說，內(nèi)嵌著“民主的群眾性、有序性、自治性、參與性”[3]，而基層民主的有效運(yùn)行恰恰需要這四者的有機(jī)統(tǒng)一。李仁彬認(rèn)為，基層協(xié)商民主指的就是“在城市、農(nóng)村和企事業(yè)等的基層單位中，公民通過集體公開討論、交換意見等一系列過程，對公共事務(wù)進(jìn)行決策”[4]。綜上所述，中國特色的基層協(xié)商民主是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，在基層政權(quán)和社會生活中，各類自由、平等的主體積極參與關(guān)乎切身利益的公共事務(wù)；通過有效、理性的協(xié)商，進(jìn)行偏好轉(zhuǎn)換，以真正實(shí)現(xiàn)群眾自治的民主實(shí)踐過程。

二、基層協(xié)商民主的運(yùn)行困境

（一）政社關(guān)系不明確，基層協(xié)商民主發(fā)育不健全

政府在基層社會中定位不明確，限制了基層協(xié)商民主的健康發(fā)展?；鶎诱緫?yīng)堅(jiān)持“有所為，有所不為”的原則，正確發(fā)揮其指導(dǎo)作用，但在我國長期的基層民主實(shí)踐中，基層政府憑借其優(yōu)越的政治資源，從指導(dǎo)者變成了實(shí)際上的管理者，過多地干預(yù)村委會或居委會范圍內(nèi)的基層事務(wù)，甚至包攬了本應(yīng)通過決策性等基層協(xié)商形式來決定的重大事項(xiàng)，壓制和挫傷了基層民眾政治參與的積極性，抑制了基層協(xié)商民主的發(fā)育。

（二）各類基層協(xié)商機(jī)制功能定位不準(zhǔn)

隨著我國改革開放的不斷深入，基層協(xié)商民主也獲得了極大的發(fā)展，形式逐漸多樣化，主要包括決策性協(xié)商、聽證性協(xié)商、咨詢性協(xié)商和協(xié)調(diào)性協(xié)商。然而，在我國的基層民主實(shí)踐中，政府并沒有詳實(shí)地、有針對性地制定出具體規(guī)定，來說明采用某種協(xié)商形式的具體情況。例如，“民主聽證會”應(yīng)該在什么樣的情況下召開，有些地方居委會打著基層民主的幌子，對一些本應(yīng)該通過決策性協(xié)商形式來解決的自治事務(wù)，以召開民主聽證會的形式來解決，這不僅不能推動(dòng)基層協(xié)商民主的發(fā)展，反而破壞了民主，導(dǎo)致基層自治的淡化。

（三）基層協(xié)商參與者民主素養(yǎng)缺失

公民，包括村鎮(zhèn)、社區(qū)的干部及工作人員在內(nèi)的基層民眾，普遍存在民主素養(yǎng)不高、政治參與意識淡薄的問題。一些農(nóng)村干部由于受自身知識水平的制約，思想不解放，工作方式落后，甚至在一些經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，他們的工作方式還留存著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印。還有相當(dāng)一部分民眾缺乏進(jìn)行理性協(xié)商的基本文化素養(yǎng)。例如，在基層自治組織中，在對關(guān)系到民眾切身利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行表決時(shí)，由于普遍文化素質(zhì)不高，難以形成基于尊重他人偏好，充分考慮公共利益，經(jīng)過討論而進(jìn)行民主決策的氛圍。

（四）基層協(xié)商民主形式趨同化嚴(yán)重

隨著改革的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，基層協(xié)商民主實(shí)踐形式得以進(jìn)一步豐富。浙江省溫嶺市的“民主懇談會”、杭州市的“四會”制度、新興網(wǎng)絡(luò)型民主協(xié)商、分眾式協(xié)商民主等，這些根據(jù)地方實(shí)際情況探索出來的協(xié)商民主形式極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗鶎訁f(xié)商民主的健康發(fā)展，對其他基層社區(qū)、農(nóng)村具有借鑒性意義。然而，在借鑒過程中，許多地區(qū)照搬、照抄典型地區(qū)的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒有根據(jù)各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況去有選擇地借鑒和創(chuàng)新，結(jié)果反而不利于其自身的發(fā)展。

三、推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展的實(shí)踐路徑

（一）協(xié)調(diào)政社關(guān)系，推動(dòng)政府由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變

第一，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變“重管制，輕服務(wù)”的管理方式，弱化行政依附關(guān)系，強(qiáng)化服務(wù)意識。下放與基層民眾密切相關(guān)的辦事職能，創(chuàng)新村委會和居委會的管理服務(wù)方式，為基層自治組織提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能之所以對基層協(xié)商民主的健康運(yùn)行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是因?yàn)椤吧普巧浦蔚年P(guān)鍵”[5]。市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，客觀上要求政府從管理模式向治理模式的轉(zhuǎn)變。

第二，為基層自治組織配備專職人才，協(xié)助他們在基層協(xié)商民主活動(dòng)中明確必須要干、應(yīng)該干好的事務(wù)，同時(shí)避免干許多不該干的事務(wù)，提高協(xié)商效率。在這個(gè)過程中，雖然需要更多地發(fā)揮基層組織的積極性和主動(dòng)性，但是不得不承認(rèn)，政府在整個(gè)社會的發(fā)展中依然發(fā)揮著“火車頭”的作用。要實(shí)現(xiàn)善治所強(qiáng)調(diào)的公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的多元主體參與性、公開討論、理性決策等，還需要政府為基層組織提供更多專業(yè)化的服務(wù)與指導(dǎo)。

（二）區(qū)分不同基層協(xié)商民主形式的功能，完善相關(guān)制度保障體系

第一，以相關(guān)科研機(jī)構(gòu)為載體，對居委會和村委會的干部進(jìn)行培訓(xùn)，使其從邏輯上可以正確區(qū)分基層協(xié)商民主的不同形式。例如，對現(xiàn)階段比較成熟的幾種基層協(xié)商民主形式要明確區(qū)分?！白h事公決會”屬于決策性協(xié)商，是將討論與決策緊密聯(lián)系起來的一種會議形式；“民主聽證會”屬于聽證性協(xié)商，強(qiáng)調(diào)就即將實(shí)施的公共政策進(jìn)行聽證和質(zhì)詢，討論的結(jié)果可能會對公共政策的實(shí)施形成一定的影響，但是不涉及集體表決。“民情懇談會”屬于咨詢性協(xié)商，是干部和群眾進(jìn)行交流、對話，以了解民情、民意的一種形式；“議事協(xié)調(diào)會”屬于協(xié)調(diào)性協(xié)商，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者之間就具體矛盾或事項(xiàng)進(jìn)行公開討論和表決的過程。

第二，在遵循一般原則的基礎(chǔ)上，對基層協(xié)商民主的相關(guān)制度規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性。上級政府作原則上的規(guī)定，是基于增強(qiáng)基層靈活性與創(chuàng)新性的考慮。然而，一部分基層政府不能領(lǐng)會上級相關(guān)文件精神，直接套用，導(dǎo)致脫離實(shí)際，效果不佳。因此，上級政府在原則性的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該考慮到相關(guān)制度在實(shí)踐層面的運(yùn)行問題。基層政府更應(yīng)該注意在遵循一般原則指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定更加明確、詳實(shí)、具有可操作性的規(guī)定。

（三）加強(qiáng)參與主體的文化教育和培訓(xùn)，積極培育民主的文化氛圍

第一，制度層面上，建立、健全社區(qū)和農(nóng)村的教育培訓(xùn)制度，完善專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制。普及相關(guān)政策法規(guī)，培訓(xùn)與基層協(xié)商民主相關(guān)的專業(yè)知識等，同時(shí)積極推進(jìn)各類培訓(xùn)常規(guī)化、精細(xì)化，以提高民眾的科學(xué)文化素質(zhì)、議事協(xié)商能力及逐漸培養(yǎng)其主動(dòng)參與基層協(xié)商民主的意識。

第二，實(shí)踐層面上，在社區(qū)、農(nóng)村開展形式多樣的教育實(shí)踐活動(dòng)。開展“法律進(jìn)社區(qū)”、“農(nóng)村法律講堂”活動(dòng)，提高基層協(xié)商參與主體的法律意識和理性協(xié)商能力；邀請當(dāng)?shù)馗咝I(yè)教師定期進(jìn)行“普及基層協(xié)商民主理論知識”的講座，使基層民眾真正理解和接受，進(jìn)而逐漸產(chǎn)生對協(xié)商民主的價(jià)值認(rèn)同。

（四）立足本地實(shí)際，創(chuàng)新協(xié)商民主形式

第一，各基層政府可以組織相關(guān)人員赴典型地區(qū)進(jìn)行考察，有選擇性地借鑒成功地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)具有本地特色的基層協(xié)商民主形式的發(fā)展。例如，“浙江省諸暨市的‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’、松陽縣的巧借‘民情地圖’服務(wù)協(xié)商民主、慶元縣構(gòu)建‘145’協(xié)商民主模式”[6]等案例，均有較高的學(xué)習(xí)價(jià)值。

第二，各地區(qū)應(yīng)立足自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、民眾素養(yǎng)水平、基層制度化建設(shè)等，在借鑒的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。浙江省在長期的基層民主實(shí)踐中，之所以能孕育出多種成功的基層協(xié)商形式，是有其內(nèi)在原因的。比較發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)、普遍的文化素質(zhì)的提高、民眾民主意識的覺醒、參與基層協(xié)商主動(dòng)性的增強(qiáng)等，都為其特色的基層協(xié)商民主形式的成長、成熟提供了精神土壤。然而，在我國一些社區(qū)、農(nóng)村并不具備這樣的條件，如果不加選擇地全部接受，自然不能促進(jìn)自身基層協(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展。一言以蔽之，只有堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，基層協(xié)商民主才能充滿活力。

[1]林尚立.協(xié)商民主——中國的創(chuàng)造與實(shí)踐[M].重慶：重慶出版社，2014：34.

[2]陳家剛.協(xié)商民主與國家治理——中國深化改革的新路向新解讀[M].北京：中央編譯出版社，2014：63-65.

[3]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M].黃相懷，譯，北京：中央編譯出版社，2006：21-62.

[4]李仁彬.試論發(fā)展我國基層協(xié)商民主[J].黨史文苑，2013（14）：52-56.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：8.

[6]浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會.基層協(xié)商民主案例[M].杭州：杭州出版社，2015：20-45.