政府購買體育公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)和政策支撐

方 旭，李俊峰

（北京體育大學 教育學院，北京 100084）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，將來改革的方向是“要全面正確履行政府職能，推廣政府購買公共服務(wù)”。這是我國第一次在國家戰(zhàn)略層面提出政府購買公共服務(wù)的改革任務(wù)，說明政府購買公共服務(wù)正在邁向制度化。Boyne認為，作為政府服務(wù)市場化改革的一種工具，實行公共服務(wù)的政府購買，優(yōu)勢在于利用所形成的規(guī)模經(jīng)濟，緩解市場的供需矛盾問題，從而規(guī)避高成本，并且通過市場激勵手段來實現(xiàn)有效競爭，實現(xiàn)傳統(tǒng)政府官僚體制在提供公共服務(wù)中所形成的無效率狀態(tài)［1］。有研究表明，目前美國聯(lián)邦政府已經(jīng)拿出其總開支的14%用于同私人公司、研究機構(gòu)等簽訂購買公共服務(wù)合同［2］。

1 政府購買體育公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

提高全民健康水平是全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，這也必然成為體育公共服務(wù)的基本目標［3］。從本質(zhì)上說，政府的體育公共服務(wù)購買就是將原本的政府供給機制轉(zhuǎn)向由社會組織提供服務(wù)，其形式包含合同外包、公私合作、憑單和補助等，政府根據(jù)社會力量所提供的體育服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量而支付費用。

1.1 新公共管理理論

新公共管理理論強調(diào)，政府官僚行政管理體制應(yīng)當引入市場機制來應(yīng)對社會對公共服務(wù)成本、效率以及公共服務(wù)質(zhì)量等提出的新要求［4］。政府機構(gòu)的擴張、行政層級的增加，導致其官僚體制化。隨之而來的腐敗問題、效率低下、權(quán)力尋租等使政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和效率降低。就此，新公共管理理論極力主張改造公共服務(wù)供給的運行機制，打破政府對公共服務(wù)供給的壟斷機制，使非政府部門參與到公共服務(wù)供給的競爭中來。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所認為的那樣，政府的作用首先應(yīng)當是起到“掌舵”的作用，而不是“劃槳”［5］。

根據(jù)新公共管理理論，向社會提供體育公共服務(wù)是政府的必然職責，但是其生產(chǎn)則不一定要由政府來完成，完全可以交由社會組織，如各種體育社團、非營利性質(zhì)的體育協(xié)會來完成。在這一過程中，通過引入市場競爭機制而提高體育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，以克服政府官僚管理體制的種種弊端。政府體育主管部門可以將主要精力和工作集中于核心體育公共服務(wù)的提供方面，更加專注于提高“掌舵”能力以及提升國家體育競爭力等方面。根據(jù)薩瓦斯的理論，政府服務(wù)普遍成本高且質(zhì)量差，體育公共服務(wù)的關(guān)鍵不是由誰來生產(chǎn)，而在于競爭還是壟斷。競爭往往帶來的是更低的成本和更好的質(zhì)量，而政府在體育公共服務(wù)的生產(chǎn)中往往以壟斷者的身份出現(xiàn)。

1.2 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認為，政府作為體育公共服務(wù)的生產(chǎn)者，可以導致政府失靈、供給效率低下等問題，而解決這一困局的根本選擇就是引入多元化供給，提高供給效率［6］。政府購買體育公共服務(wù)是一種實現(xiàn)多元化供給的有效選擇。

首先，公共產(chǎn)品理論為政府購買體育公共服務(wù)提供了基礎(chǔ)。對于體育公共服務(wù)來說，根據(jù)其非競爭性和非排他性的特性，可以將其分為純體育公共服務(wù)和準體育公共服務(wù)。其中，純體育公共服務(wù)是指完全具有非排他性和非競爭性的物品，如競技體育在國際比賽中奪得獎牌從而帶來民族自豪感、民族榮譽感等等。準體育公共服務(wù)是指只具備非排他性或者非競爭性，或者是那種不完全具備但擁有較大外部效益的體育服務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純體育公共服務(wù)產(chǎn)品可以直接由政府提供；而準體育公共服務(wù)則可以依靠社會或市場的力量來供給，從而產(chǎn)生體育公共服務(wù)供給方式的多元化［7］。

其次，公共產(chǎn)品理論將供給者和生產(chǎn)者身份進行了區(qū)隔，這成為政府購買體育公共服務(wù)的前提基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟理論中，供給者和生產(chǎn)者的概念區(qū)分比較模糊。公共產(chǎn)品理論為政府在實踐中進行角色定位提供了基礎(chǔ)［8］。該理論認為，政府的主要角色是體育公共服務(wù)的提供者，這表明政府需要思考的是公共體育需求的內(nèi)容和需求的客體，在何種程度上提供體育公共服務(wù)，以及如何籌集資金等問題。這種角色并不意味著其提供的體育公共服務(wù)需要由其直接進行生產(chǎn)。體育公共服務(wù)完全可以通過市場或者社會體育組織來生產(chǎn)，其中政府有關(guān)部門的職責就是進行監(jiān)督、評價，并為社會體育組織或私人部門提供資金。從中可以看出，政府體育管理部門的主要角色就是體育政策的制定、體育公共服務(wù)需求的識別和確認以及對服務(wù)過程的監(jiān)督、評價等。這一制度安排，可以使其擺脫體育公共服務(wù)生產(chǎn)中的困境，從而擺脫其直接生產(chǎn)帶來的高成本、低效率的不利局面。根據(jù)蓋伊·彼得斯的理論可知，政府購買體育公共服務(wù)可以通過引入社會組織間的競爭機制來消除政府體育部門服務(wù)供給角色的壟斷格局。同時，此種安排還有利于社會體育組織和團體的發(fā)展，對體育公共服務(wù)社會化、市場化具有重要作用。

1.3 第三方治理

上世紀后期，由于市民社會的發(fā)展，新公共服務(wù)理論和新公共管理理論相并發(fā)展起來。同新公共管理理論強調(diào)在政府管理體系中引入市場機制模式不同的是，第三方治理理論主張“參與式政府”的管理模式［9］。根據(jù)新公共服務(wù)理論，社會體育組織、非營利性體育組織以及私營體育部門可以同政府一道為社會面臨的體育需求問題提供解決方案；政府實質(zhì)扮演了協(xié)調(diào)員、中介人甚至裁判的角色，其主要行為目的是為協(xié)調(diào)解決方案提供便利條件。美國學者薩拉蒙干脆提出“第三方治理”的概念，即讓第三部門成為某些領(lǐng)域公共服務(wù)提供的合法主體。政府購買公共服務(wù)的行為模式就是“第三方治理”的重要途徑。如此一來，在體育公共服務(wù)供給框架中，政府體育部門與體育社會組織或協(xié)會之間相互依賴，形成了一種合作伙伴關(guān)系。

1.4 公民社會理論

首先，興起于上世紀90年代的治理理論認為，治理是政府和社會組織共同承擔管理公共事務(wù)方式的總和?！爸卫怼币辉~代表的是一種合作關(guān)系，這一關(guān)系的雙方包括政府和公民、政府和社會組織、公共機關(guān)和私人機構(gòu)等。這些機構(gòu)以一種協(xié)作、磋商的方式建立一種伙伴式的關(guān)系，共同確立計劃目標以及實現(xiàn)方式等，從而管理公共事務(wù)。從治理理論的制度設(shè)計來看，非政府體育組織和私營體育組織可以參與到體育公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中來。

其次，根據(jù)“治理”理論和“多中心”理論，體育公共服務(wù)的供給主體可以實現(xiàn)多元化［10］。根據(jù)埃莉諾·奧斯特羅姆的研究，從社會團體提供公共服務(wù)的效果來看，其所做的往往優(yōu)于外部權(quán)力機構(gòu)的強加管理效果。其研究解釋了除了市場和政府之外的“看不見的手”的作用。根據(jù)“多中心”治理理論，在政府、社會組織以及公民之間存在著多個彼此獨立的決策中心，相互在競爭中尊重對方，從事合作性活動來解決沖突，以這種多中心的管理體制實現(xiàn)體育公共服務(wù)的有效供給。據(jù)此，體育公共服務(wù)的供給主體可以包含政府、社會體育組織和公民個人等，實現(xiàn)眾多主體相互交織的格局，從而形成多中心合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

2 政府購買體育公共服務(wù)的政策支撐

在政策上，我國在推進社會主義市場經(jīng)濟體制改革的同時，也十分重視并積極推進政府購買公共服務(wù)體系的建立。早在2011年，國家發(fā)改委聯(lián)合民政部所頒布和印發(fā)的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中就指出，完善對社會組織的扶植政策，積極推動公共服務(wù)的供給由政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移，從而推進更多公共資源和領(lǐng)域向社會組織開放……發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)機制，推動政府購買、合同委托、特許經(jīng)營以及服務(wù)外包等多種公共服務(wù)供給方式的實現(xiàn)。之后，財政部在《2012年政府采購工作要點》中也提及，要逐步擴大公共服務(wù)的政府采購范圍。與此同時，時任國務(wù)院總理溫家寶在第十三次全國民政會議上指出：“某些適合引入市場機制，由社會組織來提供的政府事務(wù)性管理工作，可以通過適當?shù)姆绞浇挥缮鐣M織、社區(qū)以及中介機構(gòu)來承擔，從而實現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低成本的目的?！?012年財政部和民政部為加強和規(guī)范中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目資金的使用管理，提高資金使用效益，出臺了一系列文件，對政府購買公共服務(wù)的項目申請、審批流程和監(jiān)督管理等細則做出了具體規(guī)定。2013年李克強總理就研究和推進政府購買公共服務(wù)的問題主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，對于部署和加強城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有重要意義。2013年9月30日，國務(wù)院進一步頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》。該《意見》明確要求政府服務(wù)機制改革要加強在改革服務(wù)領(lǐng)域引入社會力量。2013年11月公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！睆囊?guī)格上講，這是我國首次在國家戰(zhàn)略層面提出政府購買公共服務(wù)戰(zhàn)略。這有力地說明，我國政府購買公共服務(wù)制度已經(jīng)開始制度化步伐。

另一方面，從實踐層面，我國部分城市的政府部門已經(jīng)在購買公共服務(wù)領(lǐng)域開展了卓有成效的實踐探索，而且取得了豐碩的成果，為全國大范圍推廣改革體育服務(wù)提供了經(jīng)驗支撐。例如，從2003年起，上海、北京、江蘇、浙江和廣東等地就開始嘗試推進政府通過引入市場機制來提供公共服務(wù)，雖然采取的模式因具體情況而有所不同，但是豐富了政府管理改革的實踐經(jīng)驗。2013年開始，我國一些省市已經(jīng)開始推出了政府購買公共服務(wù)的具體意見，這標志著政府購買公共服務(wù)的制度安排已經(jīng)開始向常態(tài)化發(fā)展。目前，這一機制已經(jīng)成為我國政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的有效方式［11］。

黨的十八大會議決議中指出，在政府改革進程中我們要“建立一個廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能科學、人民滿意的服務(wù)型政府”。在“以人為本”服務(wù)理念的指導下，服務(wù)型政府的體育工作就要“為人民提供優(yōu)質(zhì)、滿意和充足的，滿足群眾多元化需求的體育服務(wù)”。服務(wù)型政府應(yīng)不斷加強體育公共服務(wù)的供給方式，引入市場機制，加強社會力量參與體育公共服務(wù)的供給，強化社會組織在社會體育管理和服務(wù)中的職責和能力，引導社會體育組織合理健康發(fā)展。

3 結(jié)語

當前，隨著生活水平的提升，人們對提高生活品質(zhì)的要求越來越強烈，體育作為改善生活質(zhì)量的重要方面越來越受到人民的重視，致使體育公共需求和政府所提供的體育公共服務(wù)之間矛盾突顯。隨著人們體育需求的復雜化和多樣化，傳統(tǒng)官僚化的政府服務(wù)體制的低效率已經(jīng)難以滿足這種社會需求，所以，政府購買就成為政府提高服務(wù)效率和質(zhì)量的有效途徑。在體育公共服務(wù)的供給過程中，引入市場調(diào)節(jié)機制，讓社會體育組織發(fā)展壯大，提高他們體育公共服務(wù)的供給能力，可以降低政府成本，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。而政府部門將更多的精力投入體育服務(wù)標準的制定、服務(wù)政策的規(guī)劃、服務(wù)資金預算以及體育公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評估管理等方面，以及大力推進體育公共服務(wù)均等化發(fā)展等，從而搭建社會公平平臺，使體育公共服務(wù)真正服務(wù)于民。與此同時，實現(xiàn)政府購買這一機制，還可以有效降低政府權(quán)力尋租的風險，同時為社會體育組織的發(fā)展提供契機，進而有利于服務(wù)性政府建設(shè)。

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