社會正義視域下地方政府治理研究

鐘 哲

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長春130117)

中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并進(jìn)一步闡明:“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”。有鑒于此，長期以來學(xué)界和地方政府圍繞“治理”所展開的理論探討和實(shí)踐探索得到了頂層回應(yīng)，“治理”成為了指引政府行政模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的核心理念和重要途徑。由管理到治理的一字之差，蘊(yùn)含著深刻的時(shí)代需求與本質(zhì)內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。在這一歷程中，政府與市場、社會等多元主體間相互關(guān)系的調(diào)整是最為明顯的表征所在。因而如何在公共治理主體多元化的格局下，切實(shí)踐行社會的公平正義，是理論界與實(shí)踐工作者面臨的現(xiàn)實(shí)問題。本文認(rèn)為，在微觀先行的政治發(fā)展邏輯作用下，居于基層這一國家政權(quán)與社會力量交匯互動場域中的地方政府肩負(fù)著為宏觀性政治與行政體制改革積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、探索實(shí)踐路徑的重要職責(zé)。因此，我們應(yīng)圍繞地方政府的治理實(shí)踐來漸進(jìn)式地探討地方政府治理與社會正義間的相互關(guān)系，并對社會正義理論對地方政府治理的價(jià)值導(dǎo)向、角色定位和共識達(dá)成途徑加以申明，以期明確(地方)政府治理模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在理念，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

一、地方政府治理的社會正義維度

1.政府治理與社會正義的意蘊(yùn)探析。自20世紀(jì)90 年代以來，“治理”(Governance)理論開始為國內(nèi)學(xué)術(shù)界所熟悉，“并逐漸超越理論研究的范疇，成為橫跨理論界與實(shí)踐界的公共流行符號?！保?］與傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比，“治理在權(quán)威來源，主體設(shè)置、合作關(guān)系方面都具有多元化的特征?！保?］“治理”不僅意味著政府對社會的控制方式的改變，更重要的是，它所保證的這種轉(zhuǎn)變是在深化民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行的?！爸卫怼笔且环N新型的、既有“管理”的績效，又有“參與”的民主的行政模式。因此，本文將治理定義為包括政府在內(nèi)的多元的公共管理主體，以公共利益為導(dǎo)向，通過多樣化的方式進(jìn)行合作，共同提供公共物品和服務(wù)的公共事務(wù)管理模式。而政府治理則是指現(xiàn)代政治活動中，政府作為重要的政治行為者，與社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)，以及公民等不同的行為主體，通過平等的合作伙伴關(guān)系，依法、民主、科學(xué)地對國家的經(jīng)濟(jì)政治社會文化等事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。

社會正義理論發(fā)端于古希臘時(shí)期，但隨著行為主義研究方法在政治學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的興起而衰落，直至20 世紀(jì)70 年代，借由羅爾斯《正義論》的發(fā)表而逐漸復(fù)興，成為當(dāng)前政治學(xué)研究的核心問題。對正義的討論本身有著很多不同的理論角度，如亞里士多德就將正義分為補(bǔ)償?shù)恼x、交換的正義以及分配的正義等類型。而羅爾斯的正義理論則專屬于分配正義的范疇，即探討利益和負(fù)擔(dān)應(yīng)該如何進(jìn)行分配［3］。本文即采取這一視角探討地方政府治理過程。由此，這里所提出的社會正義，是指在一個(gè)政治共同體——即一個(gè)社會之內(nèi)，社會價(jià)值和負(fù)擔(dān)應(yīng)該如何在公民或者公民組織之間進(jìn)行分配的問題。

2.政府在社會正義實(shí)現(xiàn)過程中地位分析。其一是政府在實(shí)現(xiàn)社會正義中的現(xiàn)實(shí)責(zé)任。在一般性的社會正義理論研究過程中，相較于社會正義的具體原則，實(shí)施主體往往并不是研究者的重點(diǎn)論述對象。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，與社會正義再分配相關(guān)的政策，例如，縮小貧富差距的累進(jìn)制個(gè)人所得稅政策、遺產(chǎn)稅政策、社會保障和公共教育等等，都需要借助政府的公共權(quán)力來推廣施行。因而無論政府是否具有此方面的自覺，現(xiàn)實(shí)政治秩序已經(jīng)先在地確定了其在社會正義實(shí)現(xiàn)過程中的主體地位。除具體的政治現(xiàn)實(shí)探討之外，我們還可以對政府實(shí)現(xiàn)社會正義的責(zé)任進(jìn)行道德論證，“由于沒有政府的強(qiáng)制，個(gè)人就不能很好地履行正義的義務(wù)，正義的義務(wù)若得不到履行，人們之間的認(rèn)同就會喪失，隨著認(rèn)同的喪失，人們就會從‘朋友’變?yōu)椤當(dāng)橙恕?，因此，每個(gè)人都沒有充分的理由反對政府實(shí)現(xiàn)正義”［4］。由此可見，無論是從現(xiàn)實(shí)政治秩序出發(fā)，還是從應(yīng)然理論框架中考量，政府都確實(shí)負(fù)有實(shí)現(xiàn)社會正義的政治責(zé)任。

其二是社會正義實(shí)現(xiàn)過程中政府對其他治理主體的現(xiàn)實(shí)合作需求。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在當(dāng)前日益復(fù)雜的政策環(huán)境中，政府不再是唯一能夠影響政策進(jìn)程的主體，其單獨(dú)實(shí)現(xiàn)自身職能的難度逐漸上升，施政能力愈發(fā)力不從心，越來越需要其他主體的合作與幫助。這一點(diǎn)，在中國地方政府治理的過程中更為明顯:目前中國的各級政府尚未將“社會正義的實(shí)現(xiàn)”視為一項(xiàng)具體的政府職能，對于相關(guān)政策的制定和執(zhí)行往往是零散，不成系統(tǒng)的。這種被動的和無意識的政府行為實(shí)際上很難充分實(shí)現(xiàn)社會正義。在這種情況下，就需要非政府主體發(fā)揮作用，對實(shí)現(xiàn)社會正義進(jìn)行補(bǔ)充;與中央政府相比，中國的地方政府所能動用的資源更少，無論是資金、技術(shù)、制度，還是知識支持，都很難與中央政府相較而論。特別是在部分地區(qū)，可能存在著地方政府政策工具匱乏的現(xiàn)象。鑒于此，對中國的地方政府而言，更需要多元主體對社會治理實(shí)踐的參與，共同實(shí)現(xiàn)社會正義目標(biāo)的達(dá)成。

3.多元治理主體在實(shí)現(xiàn)社會正義過程中地位分析。正如羅爾斯所說:“明確的收益是有理性的個(gè)體參與社會合作的理由所在，因此社會正義這一能夠確保每個(gè)合作者都從合作所創(chuàng)造的價(jià)值中獲得公平的份額的原則，就先在地成為了所有個(gè)體與社會組織不能違背的行為準(zhǔn)則?！币虼耍疚恼J(rèn)為，社會正義的主體不僅僅是政府，還包括所有社會組織和個(gè)人。這當(dāng)然不是說所有社會組織和個(gè)人的活動目標(biāo)都只能是追求社會正義，但之前的推論確實(shí)足以說明，所有社會個(gè)人和組織都要受到社會正義原則的約束，任何社會組織和個(gè)人都不能違背社會正義的要求而去追求自身的目標(biāo)。從道德哲學(xué)上講，任何權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容實(shí)際上只有等到社會正義原則得到確定之后才能被認(rèn)定。因此，任何個(gè)人都沒有違反社會正義原則的權(quán)利資格，這一點(diǎn)確定無疑。任何能夠?qū)ι鐣x的實(shí)現(xiàn)有影響的社會組織，參與正義治理，并與其他正義治理主體進(jìn)行合作，都可以被看作是社會正義治理的主體。

二、社會正義視域下地方政府治理中的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向

社會正義理論不僅表現(xiàn)為一系列經(jīng)過道德論證的分配原則，還是對政治價(jià)值的一種追求和探索，正是這種探索為地方政府治理提供了價(jià)值指導(dǎo)。沒有社會正義原則及其所蘊(yùn)含的價(jià)值指導(dǎo)，地方政府的治理實(shí)踐就失去了前行的方向和評判的標(biāo)準(zhǔn)。因此，社會正義理論對地方政府治理的首要意義在于提供正義治理的價(jià)值框架，以便從社會正義的角度來評判政府行為的正確與否，并借此引導(dǎo)政府行為朝實(shí)現(xiàn)社會正義的方向前進(jìn)。

1.福利導(dǎo)向。福利(Utility，或譯為功利)是人們的需要獲得滿足之后所產(chǎn)生的快樂、滿足的感覺。追求福利最大化的福利主義是在社會再分配領(lǐng)域具有巨大影響的一個(gè)思想流派。他們認(rèn)為，好的社會再分配就是盡可能多的獲得福利，并最大程度的減少因需求沒有得到滿足而產(chǎn)生的痛苦。當(dāng)前，很多學(xué)者認(rèn)為，社會正義與福利主義處于相互矛盾的關(guān)系，典型表現(xiàn)就是效率與公平二元對立的劃分。誠然，在某些情境下，社會正義的要求可能會阻礙個(gè)體福利最大化的達(dá)成，但是沒有任何社會正義要求徹底地否定福利主義。毋寧說，全面、有序的福利增長正是社會正義的內(nèi)在要求。作為一種對于“善”(Goods)的分配原則，“財(cái)富、社會地位、自尊的基礎(chǔ)、榮譽(yù)等社會基本善的要素必然應(yīng)被視為社會正義的作用對象。”［5］根據(jù)社會正義的要求和善的本質(zhì)屬性，社會善(針對于個(gè)體善)的最大化是社會正義應(yīng)遵循的內(nèi)在導(dǎo)向。因此，地方政府在正義的治理過程中，也應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)效率的提升納入社會正義的考量中，而不能將社會正義片面地理解為對經(jīng)濟(jì)效率的絕對反對。由此可見，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有型產(chǎn)品的生產(chǎn)和無形服務(wù)的提升等，都能夠?yàn)樯鐣蓡T帶來福利增長的政治、經(jīng)濟(jì)活動，都是地方政府治理過程中應(yīng)著力鼓勵(lì)的社會正義建設(shè)內(nèi)容。

2.平等導(dǎo)向。社會正義理論一直重視平等價(jià)值，例如，為當(dāng)代正義理論做出巨大貢獻(xiàn)的著名社會正義論者羅爾斯、德沃金、森、科亨等人都非常重視平等，并且推崇平等價(jià)值。在這里，我們可以簡單地把平等定義為社會成員擁有相同的某種社會善，或是獲得社會善的相同機(jī)會。追求社會平等是很多地方政府追求社會正義的政策中最明顯的傾向。例如，在經(jīng)濟(jì)平等上，政府通過設(shè)置累進(jìn)制的個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅等等手段來抑制貧富差距和社會階層的固化;在政治上賦予公民平等的基本政治權(quán)利。前文中所闡述的自由及其權(quán)利，尤其是基本權(quán)利都表現(xiàn)出了平等性。

3.自由導(dǎo)向。自由導(dǎo)向在社會正義原則中表現(xiàn)為對權(quán)利的尊重和分配，并且權(quán)利作為一種獲得某種社會善的資格要求，其效力還要強(qiáng)于一般的社會正義要求。因而自由導(dǎo)向要求地方政府必須尊重社會個(gè)人和群體所享有的法定權(quán)利，這是政府實(shí)現(xiàn)社會正義的基礎(chǔ)。一方面，權(quán)利自身就是社會善的一個(gè)重要組成部分，因此，社會正義原則的實(shí)現(xiàn)自然地包括對于權(quán)利進(jìn)行分配的內(nèi)容。如果在這種分配過程中出現(xiàn)了對于權(quán)利的侵犯現(xiàn)象，那么這種分配過程將導(dǎo)致社會正義原則內(nèi)部出現(xiàn)明顯的顛覆性矛盾，自然也失去了相應(yīng)的道德證明和合法性基礎(chǔ);另一方面，權(quán)利不僅僅自身具有社會善的屬性，還是獲得其他社會善必不可少的條件(例如，財(cái)產(chǎn)權(quán)就決定了人們獲得財(cái)產(chǎn)這種社會善的條件和保證)，因而地方政府對于權(quán)利的保護(hù)非常重要。在正義的語境下，地方政府應(yīng)對公民的言論自由和結(jié)社的自由、公民的社會保障制度、一定程度的公民自治等公民和公民團(tuán)體的基本政治自由和社會自由加以保護(hù)，當(dāng)然，以合理的帶薪假期、危險(xiǎn)、艱苦工作的適當(dāng)補(bǔ)償、對金融層面的非法交易和其他經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊等，公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障也是地方政府應(yīng)該為社會正義所履行的責(zé)任。

4.包容導(dǎo)向。不同的歷史進(jìn)程賦予了社會群體不同的價(jià)值排序，而不同的生活環(huán)境也導(dǎo)致了個(gè)體不同的正義觀念。因此，“正義原則本身在形式上就是多元的;善應(yīng)當(dāng)基于不同的理由、依據(jù)不同的程序、通過不同的機(jī)構(gòu)來分配;并且，所有這些不同都來自對社會諸善本身的不同理解，而這種不同的理解則是歷史和文化特殊主義的必然產(chǎn)物”［6］。由此可見，一個(gè)能夠被稱為正義的社會首先必須是一個(gè)多元的社會，而這些相互差異甚至相互矛盾的多元能夠在一個(gè)社會中共存，有賴于包容的美德。對于地方政府的正義治理而言，必須保持并且拓展這種包容性。例如，地方政府必須對轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的生活習(xí)慣和宗教信仰保持理解，并在必要時(shí)予以保護(hù)，避免民族矛盾的激化給社會團(tuán)結(jié)帶來難以挽回的破壞;更為普遍的是，政府應(yīng)該寬容不同的社會意見和社會輿論，只要這些意見和建議是合法的和正當(dāng)?shù)?，都?yīng)該加以保護(hù)。

三、社會正義視域下地方政府治理中多元主體的角色定位

正如上文所述，社會正義與地方政府治理的緊密結(jié)合是當(dāng)前宏觀的歷史社會發(fā)展、中觀的政治秩序結(jié)構(gòu)和微觀的多元利益訴求共同作用的結(jié)果。以實(shí)現(xiàn)社會正義為目標(biāo)的地方政府治理實(shí)踐與當(dāng)前的既有治理模式有著一定的區(qū)別:一是這一治理實(shí)踐的層級嚴(yán)格限定在地方政府層面，二是這一治理實(shí)踐的目標(biāo)明確地集中在實(shí)現(xiàn)社會正義方面，三是這一治理實(shí)踐的具體措施可能與經(jīng)典的治理模式相左，①從治理理論的產(chǎn)生過程上看，當(dāng)前經(jīng)典的治理理論與模式的產(chǎn)生是源于福利國家實(shí)踐中，政府由于繁重的福利負(fù)擔(dān)，官僚化情況日益加重，所以，強(qiáng)調(diào)私有化和政府規(guī)模與職能的縮減，即“作為最小國家的治理”。但很多情況下，中國等后發(fā)國家地方政府的正義治理需要解決特定地域的經(jīng)濟(jì)不平等和充分的社會保障問題，因此，可能有一些正義治理強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮更多的職能，而不是簡單強(qiáng)調(diào)政府職能的縮減。這也是以中國為代表的后發(fā)國家治理現(xiàn)代化探索的獨(dú)特之處?；谝陨喜煌帲覀兛梢試L試性地以“地方政府正義治理”對這一治理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)概括。筆者認(rèn)為，地方政府正義治理是指為了實(shí)現(xiàn)社會正義，地方政府與其他社會治理主體相互合作形成的協(xié)同化社會行動網(wǎng)絡(luò)。多元參與主體在該網(wǎng)絡(luò)體系中的明確性角色定位及相互間關(guān)系的申明，有機(jī)地構(gòu)成了地方政府正義治理的運(yùn)行機(jī)制框架藍(lán)圖。

1.地方政府:地方政府正義治理中的分配者與守望者。在所有的正義治理的主體中，只有政府兼具公益性與權(quán)威性的特點(diǎn)于一身，因此，本文認(rèn)為，地方政府在正義治理中的角色是分配者與守望者。分配者意味著地方政府應(yīng)是特定地域內(nèi)社會再分配的主體，稅收政策和公共預(yù)算等再分配實(shí)踐，都必須在地方政府的框架內(nèi)進(jìn)行。而守望者則意味著，一方面因?yàn)榈胤秸畬Ρ绕渌闹卫碇黧w在資金、權(quán)威與信息方面具有顯著的優(yōu)勢，因而當(dāng)社會正義的實(shí)現(xiàn)遇到難以解決的困境時(shí)，地方政府往往能夠提供最后的保障和希望;另一方面，一旦有正義治理的主體在行動上違反了社會正義的價(jià)值導(dǎo)向，政府也是唯一有權(quán)對其進(jìn)行疏導(dǎo)、勸誡甚至處罰的權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府這一守望者的存在，能夠?yàn)槎嘣鐣黧w治理實(shí)踐中社會正義導(dǎo)向的落實(shí)提供必要的外在保障。

2.市場:地方政府正義治理中的生產(chǎn)者與激勵(lì)者。作為商品生產(chǎn)與流通的核心領(lǐng)域，市場在很大程度上決定了社會正義的具體形態(tài)。本文認(rèn)為，市場在社會正義治理中扮演的角色是生產(chǎn)者與激勵(lì)者。顧名思義，市場承擔(dān)著為社會正義提供基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和擬分配社會資源的重要職責(zé)，因而可以為其冠以生產(chǎn)者之名。激勵(lì)者的角色則包含兩層含義:一是經(jīng)濟(jì)分配的差異會激勵(lì)天賦較高者，勤奮者做出更大的社會貢獻(xiàn)，以確保其在社會正義原則的作用下、在合作的過程中獲得更高份額的收益;二是市場所推動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將盡最大可能地避免社會成員間出現(xiàn)破壞社會合作的零和博弈，由此所帶來的額外的物質(zhì)財(cái)富將有助于全社會的成員普遍受益。

3.社會組織:地方政府正義治理中的服務(wù)者與志愿者。本研究認(rèn)為，社會組織在地方政府正義治理中的角色是服務(wù)者與志愿者。服務(wù)者的角色意味著在治理環(huán)境下，大量社會問題都需要相關(guān)社會成員或組織的參與合作才能克服。身為服務(wù)者的社會公益組織能夠獲得大量解決社會問題的第一手材料，并迅速采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。一旦這種社會自治能夠發(fā)展到很高水準(zhǔn)，將大幅度降低社會公共管理的成本。在治理環(huán)境下，政府與社會組織的配合將是主流的解決方案。志愿者的角色則意味著，社會組織經(jīng)常以公益的形式服務(wù)社會，這不僅降低了治理成本，還增強(qiáng)了社會團(tuán)結(jié)友愛的價(jià)值。更為重要的是，社會公益行動改善了被幫助者的社會處境，提高了公益行動參與者自身的能力素質(zhì)，并使他們感受到社會的博愛價(jià)值，有效增強(qiáng)了社會成員的認(rèn)同感和歸屬感。

4.媒體:地方政府正義治理中的發(fā)現(xiàn)者與倡導(dǎo)者。實(shí)際上，信息自身就是一種社會善，擁有較多信息的個(gè)體在當(dāng)今社會總能比沒有信息或者信息量較少的個(gè)體建立更多的比較優(yōu)勢。筆者認(rèn)為，媒體在地方政府正義治理中是發(fā)現(xiàn)者與倡導(dǎo)者的角色。發(fā)現(xiàn)者意味著掌握報(bào)道權(quán)和話語權(quán)的媒體能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)社會正義層面的問題和困境，也能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各個(gè)主體的行為變化，例如政府政策的變遷等等。此外，媒體還充當(dāng)著倡導(dǎo)者的角色。這個(gè)角色意味著媒體要發(fā)揮信息傳播的優(yōu)勢，為地方政府的正義治理提供信息支持和輿論合作。反之，當(dāng)某一個(gè)正義治理的主體沒有按照社會正義的要求行事時(shí)，媒體也應(yīng)該第一時(shí)間予以批評和傳播，通過輿論的壓力迫使社會正義的主體遵從社會正義的要求。這樣，如何從公共關(guān)系的角度，處理好與媒體的關(guān)系，如何發(fā)揮媒體的作用，就成為社會正義治理中地方政府尤其要重視的問題。

5.研究機(jī)構(gòu):地方政府治理中的思考者與批判者。上文討論過，社會正義不僅僅是一系列行動計(jì)劃，更為重要的是，它還是一系列的價(jià)值和哲學(xué)思考。沒有對社會價(jià)值的思考，我們就沒有辦法批評現(xiàn)有的社會，也就不能夠制定有明確方向性的行動計(jì)劃。解決社會正義的專業(yè)性問題的機(jī)構(gòu)就是以高校和研究所為代表的研究機(jī)構(gòu)。本文認(rèn)為，研究機(jī)構(gòu)在社會正義治理中的角色是思考者與批判者的身份。思考者的角色意味著研究機(jī)構(gòu)必須依據(jù)自身的專業(yè)資質(zhì)，對社會正義的問題進(jìn)行研究、思考。雖然社會媒體與研究機(jī)構(gòu)一樣會對社會正義領(lǐng)域的問題進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和報(bào)道，但是，媒體一般缺乏研究機(jī)構(gòu)所擁有的專業(yè)優(yōu)勢。因而研究機(jī)構(gòu)是為治理系統(tǒng)提供專業(yè)咨詢意見的主要場所。而批判者則意味著研究機(jī)構(gòu)基于專業(yè)知識，對社會正義治理的行為和政策做出批評。基于研究機(jī)構(gòu)本身第三方的立場和深厚的科研底蘊(yùn)，其對政府行為的批評往往具有較高的公信力和針對性。

四、社會正義視域下地方政府治理共識形成的路徑選擇

在對地方政府正義治理的主體角色進(jìn)行靜態(tài)界定的基礎(chǔ)上，我們將進(jìn)一步對動態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)社會中、地方政府正義治理系統(tǒng)的運(yùn)行狀況進(jìn)行考察?？疾爝^后不難發(fā)現(xiàn)，地方政府的社會正義治理總是處于激烈的爭議中。一方面在社會正義理論上，不同的理論學(xué)派有著激烈的爭論。如社會主義、社群主義和共和主義、自由主義內(nèi)部的平等自由主義與自由至上主義、乃至文化多元主義和后現(xiàn)代主義，對于諸如再分配與財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會承認(rèn)與成員資格分配、個(gè)人價(jià)值與集體公益等等諸如此類的問題都有著不同的觀點(diǎn)和看法。另一方面，這些不同觀念體系和具體觀點(diǎn)的分歧不僅僅是學(xué)術(shù)上的爭論，還包含著不同利益集團(tuán)的利益沖突。本文認(rèn)為，要排解上述涵蓋理論界與現(xiàn)實(shí)中的爭議性議題，地方政府應(yīng)在治理過程中超越原有的以政府、市場或?qū)＜覟橹黧w的排他性權(quán)威，進(jìn)而通過協(xié)商民主的路徑來形成能夠得到各主體尊重和服從的權(quán)威性共識，在彰顯治理內(nèi)在屬性的同時(shí)，促成社會正義的真正實(shí)現(xiàn)。

1.傳統(tǒng)地方政府治理過程中社會正義權(quán)威歸屬的討論。根據(jù)不同的發(fā)展理念與現(xiàn)實(shí)境遇，多樣化的治理模式催生出了差異性的治理權(quán)威中心，其中較有代表性的是政府權(quán)威論、市場權(quán)威論和專家權(quán)威論。具體來看，政府權(quán)威論是立足于既有政治秩序和社會資源分配現(xiàn)狀而產(chǎn)生的論斷?；谡墓残愿緦傩院推渌鶕碛械钠渌黧w所無法比擬的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、社會資源和文化信息資源，政府應(yīng)該而且有能力促成社會正義的實(shí)現(xiàn)。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，政府不僅同樣受制于相互沖突的民意和利益集團(tuán)的對立，而且在施政過程中，無法真正地實(shí)現(xiàn)“公共行政拒絕權(quán)利”［7］的理想假設(shè)，政府的自利性將不可避免地影響社會資源的正義分配，因此，不能擔(dān)當(dāng)起治理過程中權(quán)威的角色。相應(yīng)地，在部分源于西方發(fā)達(dá)國家的治理模式中，將市場奉為實(shí)現(xiàn)社會正義的權(quán)威所在，這種觀點(diǎn)立論于充分競爭的條件下，個(gè)體對應(yīng)得經(jīng)濟(jì)利益的獲取。但即便是拋開充分競爭實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境不談，市場機(jī)制本身所固有的初次分配屬性，就使得我們能夠清晰地理解其分配結(jié)果并不完全符合社會正義的內(nèi)在要求。風(fēng)行于西方部分福利國家治理模式中的專家權(quán)威論則主張將對社會正義的理論思考完全交由受過專業(yè)訓(xùn)練的專家來完成，借以規(guī)避基于非理性政治態(tài)度而產(chǎn)生的與社會正義訴求相左的“畸形民意”。但此觀點(diǎn)明顯缺乏廣泛有效的合法性基礎(chǔ)，將社會正義這一涉及公共資源分配的公共事件完全交由部分精英來處理的做法本身亦有違公平，因而這一帶有明顯精英政治屬性的方法同樣不能為公眾所認(rèn)可。

2. 協(xié)商民主:地方政府正義治理系統(tǒng)中共識的形成路徑。一是基于協(xié)商民主的多元治理主體共識的達(dá)成。本文認(rèn)為，正義分配的權(quán)威并不由排他性的單一治理主體所代表，而是借由社會正義治理系統(tǒng)本身的一種程序和協(xié)調(diào)機(jī)制所產(chǎn)生的共識構(gòu)成。由此可見，協(xié)商民主是當(dāng)前地方政府正義治理系統(tǒng)中，共識產(chǎn)生的有效路徑。協(xié)商民主既不是政府也不是市場，不是非理性的民意，也不是學(xué)者的專斷，其表現(xiàn)為包含各個(gè)社會正義治理主體的相互協(xié)商的行動結(jié)構(gòu)。協(xié)商民主意味著一項(xiàng)政策或行為是否符合社會正義的要求，需要每個(gè)治理主體都能夠自由地發(fā)表自己的見解，并對自己的見解提供證明、進(jìn)行反思，所有治理主體均應(yīng)對各種觀點(diǎn)持開放態(tài)度，如果某個(gè)觀點(diǎn)更能夠被證明、更有說服力，那么其他主體就會更傾向于對其進(jìn)行采納。于是，當(dāng)最有競爭力的、被認(rèn)可是最能夠彰顯公共利益的觀點(diǎn)甄選完成后，其自然就獲得了合法性的基礎(chǔ)，并將成為相應(yīng)領(lǐng)域中具有現(xiàn)實(shí)效力的行動方案。這種公共協(xié)商更可能形成人們理性上的共識，一旦達(dá)成協(xié)商共識，那么，我們就可以認(rèn)為，該行為或者政策合乎社會正義的要求。

2.科學(xué)性與時(shí)效性:協(xié)商民主產(chǎn)生共識的效用保障。經(jīng)由公共協(xié)商產(chǎn)生的方案即可以被視為符合社會正義要求。究其原因，不外乎兩點(diǎn):一是作為一種廣泛的共識產(chǎn)生平臺，各主體間意見的交換是協(xié)商民主運(yùn)行的基礎(chǔ)，正是基于這樣的設(shè)計(jì)，政府的權(quán)力供給、市場的資源配置、學(xué)術(shù)界的理論分析等優(yōu)勢要素，將能夠以取長補(bǔ)短的方式共同地作用于方案的評議和形成過程，不僅避免了某一利益主體專斷的產(chǎn)生，而且能夠?qū)Ψ桨傅目茖W(xué)性提供有效的保障。二是地方政府治理絕非是一項(xiàng)單純的學(xué)理探究，在這一過程中如何保障社會正義的實(shí)現(xiàn)，是擺在理論與實(shí)踐界面前的現(xiàn)實(shí)問題。因而我們可以借助公共協(xié)商的方式確保學(xué)術(shù)界對社會正義研究的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷度，促使其用最經(jīng)典和最新的學(xué)術(shù)理念來解讀最為鮮活的社會實(shí)踐問題，在形成當(dāng)前最廣泛的共識和最有效的解決方案的同時(shí)，進(jìn)一步為協(xié)商結(jié)果的時(shí)效性提供現(xiàn)實(shí)保障。

［1］ 景躍進(jìn). 黨的重要文件中的治理話語［M］//俞可平，主編.推進(jìn)國家治理與社會治理現(xiàn)代化. 北京:當(dāng)代中國出版社，2014:127.

［2］ 俞可平.治理與善治引論［J］. 馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，(5):38.

［3］ ［英］杰弗瑞.政治哲學(xué)導(dǎo)論［M］.顧肅，劉雪梅，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:150 -151.

［4］ 龔蔚紅，周光輝.社會正義與政府責(zé)任［J］. 太平洋學(xué)報(bào)，2010，(3):17 -22.

［5］ ［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，等，譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，2009:69 -72.

［6］ ［美］邁克爾·沃爾澤.正義諸領(lǐng)域——為多元主義與平等一辯［M］. 褚松燕，譯. 南京:譯林出版社，2002:4.

［7］ 張康之. 公共行政拒絕權(quán)利［J］. 江海學(xué)刊，2001，(4):58 -63.