試論行政規(guī)范性文件在司法審判領(lǐng)域中的效力

（南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京 210094）

【摘 要】我國(guó)《立法法》等相關(guān)法律并未將行政規(guī)范性文件納入正式法源的范疇，而規(guī)范性文件制定主體的廣泛性及制定程序的不統(tǒng)一性也導(dǎo)致其在司法審判領(lǐng)域并不當(dāng)然具有法律約束力。規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的適用，必須以其合法有效為前提，并且合法有效的規(guī)范性文件對(duì)人民法院也并無(wú)當(dāng)然的約束力，而是由人民法院決定是否適用。在規(guī)范性文件效力沖突問(wèn)題上，可以借鑒《立法法》對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，判斷其法律效力的優(yōu)先順序。正確認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件的法律地位和效力，不僅有利于完善我國(guó)立法的位階體系，也有利于我國(guó)司法審查制度和行政訴訟制度的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政規(guī)范性文件；司法審判領(lǐng)域；效力

一、通說(shuō)之評(píng)價(jià)

國(guó)內(nèi)通說(shuō)采用“行政立法”和“其他規(guī)范性文件”二分的方法劃分行政規(guī)則，在此分類的基礎(chǔ)上，通說(shuō)認(rèn)為行政法規(guī)和規(guī)章屬于行政立法，屬于法的范疇，具有法律規(guī)范的約束力；而其他規(guī)范性文件因其效力層級(jí)較低，不屬于法的范疇，因此也無(wú)相應(yīng)的約束力。由此觀之，通說(shuō)判定規(guī)范性文件不具有約束力的理由在于規(guī)范性文件不是我國(guó)的法源。有學(xué)者指出現(xiàn)行《立法法》和《行政訴訟法》未將其他規(guī)范性文件列入我國(guó)法源的范疇，因此通說(shuō)并無(wú)不妥。但筆者認(rèn)為，這其實(shí)是從實(shí)然的角度確認(rèn)了規(guī)范性文件不屬于我國(guó)的法源，而沒(méi)有從應(yīng)然的角度討論為何規(guī)范性文件不能成為我國(guó)的法源。因此以此為通說(shuō)的依據(jù)似乎并不能站得住腳。

那么規(guī)范性文件是否應(yīng)該成為我國(guó)的法源，或者換言之，是否應(yīng)該具有應(yīng)然的效力呢？筆者認(rèn)為是不可否認(rèn)的。理由有以下三點(diǎn)：其一，其他行政規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，就會(huì)對(duì)行政主體和行政相對(duì)人產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力，并且非經(jīng)法定程序，不得任意改變其他規(guī)范性文件的內(nèi)容，也不得任意將其撤銷或者廢止，這就是其他規(guī)范性文件文件的確定力。由是觀之，其他規(guī)范性文件具有約束力、確定力和執(zhí)行力，這與行政法規(guī)和規(guī)章并無(wú)區(qū)別。

其二，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，在行政執(zhí)法的過(guò)程中，大量具體行政行為是以規(guī)范性文件作為執(zhí)法的依據(jù)。如果在訴訟過(guò)程中人民法院對(duì)規(guī)范性文件不加以考慮，那就會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的任何依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為都是不合法的，必然會(huì)造成行政機(jī)關(guān)無(wú)法開展行政管理工作，這在實(shí)踐中是根本行不通的。

其三，由于法律的滯后性和局限性，現(xiàn)實(shí)生活中僅僅依據(jù)立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范用以約束人們的行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了行政管理的需要，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的原則、精神和規(guī)定制定規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范相對(duì)人的行為本就是行政機(jī)關(guān)的職能之一，如果人民法院不考慮規(guī)范性文件的效力，那也就意味著否認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的這一職能，這同樣與行政管理的需要也是相矛盾的。

綜上所述，通說(shuō)認(rèn)為的規(guī)范性文件對(duì)人民法院不具有約束力似乎并不符合實(shí)踐的需要，也不符合我國(guó)的立法精神和立法目的。因此人民法院在司法審判的過(guò)程中并不能絕對(duì)排除規(guī)范性文件的適用。

二、人民法院對(duì)規(guī)范性文件的適用規(guī)則

行政規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的效力問(wèn)題有兩個(gè)核心：一個(gè)是在司法領(lǐng)域中如何適用行政規(guī)范性文件的問(wèn)題，另一個(gè)是在司法中適用行政規(guī)范性文件時(shí)，如何解決行政規(guī)范性文件相沖突的問(wèn)題。下面筆者將分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行闡述。

（一）人民法院如何適用規(guī)范性文件

《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第六條規(guī)定，對(duì)于法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋之外的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說(shuō)理的依據(jù)。同時(shí)《行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。第六十四條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

這三條是現(xiàn)行法對(duì)規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域適用問(wèn)題的直接規(guī)定。根據(jù)這三條規(guī)定，我們能夠得出兩個(gè)結(jié)論：其一，規(guī)范性文件需經(jīng)審查合法有效后才能被人民法院適用；其二，規(guī)范性文件在訴訟中的地位是裁判說(shuō)理的依據(jù)。正如上文所述，規(guī)范性文件制定主體廣泛，制定程序不嚴(yán)格導(dǎo)致其制定技術(shù)不具有很強(qiáng)的科學(xué)性。同時(shí)規(guī)范性文件的制定缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，有些行政機(jī)關(guān)甚至為了自身利益濫用法律賦予其的制定規(guī)范性文件的權(quán)利。這一系列的問(wèn)題說(shuō)明規(guī)范性文件是否合法并不確定。如果人民法院在審理案件的過(guò)程中以這些違法的規(guī)范性文件為裁判依據(jù)，則必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的二次侵害。人民法院適用規(guī)范性文件必須以其合法有效為前提，這就要求人民法院必須對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。而對(duì)于那些合法有效的規(guī)范性文件，法院可以將其作為裁判說(shuō)理的依據(jù)，這就體現(xiàn)了法官的自由裁量權(quán)。換言之，首先只有合法有效的規(guī)范性文件才能被人民法院適用；其次，合法有效的規(guī)范性文件對(duì)人民法院也不具有絕對(duì)的約束力，人民法院可以選擇適用或不適用。從這一點(diǎn)來(lái)看，規(guī)范性文件更類似于證據(jù)而非法律依據(jù)。

（二）如何解決規(guī)范性文件相沖突的問(wèn)題

目前我國(guó)《立法法》中關(guān)于立法的位階體系只涉及到行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)規(guī)范性文件相互沖突的問(wèn)題并未作出明確規(guī)定。而《行政訴訟法》中對(duì)規(guī)范性文件的沖突問(wèn)題也未有所解答。筆者查閱了相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)只有《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第七條對(duì)此有所涉及。也就是說(shuō)，現(xiàn)行法中找不到能夠直接解決規(guī)范性文件相互沖突的規(guī)定。但是筆者認(rèn)為規(guī)范性文件的沖突問(wèn)題可以比對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章與其他法律規(guī)則的沖突問(wèn)題進(jìn)行解決，基本上可以闡述為以下規(guī)則：

其一，處于不同位階的規(guī)范性文件，原則上上級(jí)的規(guī)范性文件優(yōu)先于下級(jí)的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件與各自的制定主體相對(duì)應(yīng)，一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是行政隸屬關(guān)系，下級(jí)行政機(jī)關(guān)受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此原則上當(dāng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件與上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件相沖突時(shí)，以上級(jí)的規(guī)范性文件為準(zhǔn)。當(dāng)然這并不絕對(duì)，有些下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是由于法律的授權(quán)，這種情況下就不能單純的依靠層級(jí)來(lái)判斷規(guī)范性文件之間的效力。

其二，處于同一位階或者位階不明確的規(guī)范性文件發(fā)生沖突，適用以下規(guī)則：1）同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定；2）不同機(jī)關(guān)制定的同一位階的規(guī)范性文件相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法提請(qǐng)有決定權(quán)的機(jī)關(guān)做出裁決。

三、結(jié)語(yǔ)

規(guī)范性文件在司法審判領(lǐng)域的效力，既不像傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)認(rèn)為的那樣毫無(wú)約束力，也不像行政法規(guī)和規(guī)章那樣具有必然的約束力，而是需要經(jīng)審查合法性后再由人民法院選擇是否適用。該問(wèn)題不僅僅是行政法和訴訟法上的問(wèn)題，更是立法法和組織法上的問(wèn)題，但鑒于筆者才疏學(xué)淺，只能對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行粗淺的分析。借用沈巋教授的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，法院應(yīng)對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章給予“高度尊重”，同時(shí)法院也應(yīng)同樣給予規(guī)范性文件以尊重，但程度較之行政法規(guī)、規(guī)章為低，可稱為“一般尊重”。隨著我國(guó)法制的發(fā)展與完善，將來(lái)必然會(huì)給予規(guī)范性文件予一席之地，對(duì)其在司法領(lǐng)域的效力也會(huì)有更為詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)此筆者拭目以待。

作者簡(jiǎn)介：賀煜（1996—），男，漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院2014級(jí)法學(xué)專業(yè)本科生。

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