環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度的困境與出路

曹金根

（重慶大學(xué)，重慶400033）

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度的困境與出路

曹金根

（重慶大學(xué)，重慶400033）

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管理的基礎(chǔ)，是判斷排污單位是否環(huán)境違法的重要依據(jù)，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了一定作用。但是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在現(xiàn)實(shí)中還面臨諸多困境。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與其他標(biāo)準(zhǔn)混同管理，剛性不足，不能應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞局面。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在空白，體系不健全，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)工作的能力不足。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，對(duì)超標(biāo)違法行為處罰不力，嚴(yán)重削弱了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的權(quán)威。鑒于此，有必要對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行梳理，根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的新常態(tài)，探索實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的新方法。

一、我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是伴隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的。環(huán)境問題的惡化源自工業(yè)革命以來人們對(duì)自然的索取能力急劇膨脹，環(huán)境污染問題日益成為與世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展緊密相連并且無法擺脫的夢(mèng)魘。工業(yè)革命以來特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展并得到廣泛應(yīng)用，西方資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)繁榮景象。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題逐漸成為人類共同面臨的威脅。1972年，人類首次環(huán)境會(huì)議在斯德哥爾摩召開，會(huì)議通過了著名的《人類環(huán)境宣言》。該宣言取得了兩項(xiàng)成果：一是達(dá)成關(guān)于環(huán)境保護(hù)的7點(diǎn)共同認(rèn)識(shí)，二是公布指導(dǎo)人類環(huán)境保護(hù)的26項(xiàng)原則。出于政治考慮，中國(guó)派代表參加了此次世界環(huán)境會(huì)議。

新中國(guó)的工業(yè)化肇始自20世紀(jì)50年代的“一五”時(shí)期，80年代改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)走上發(fā)展的快車道?，F(xiàn)階段，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展時(shí)期，環(huán)境污染和生態(tài)破壞成為國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)。在這樣的背景下，環(huán)境法治是破解環(huán)境問題的重要選擇。環(huán)境法治不僅需要建立、健全環(huán)境法律法規(guī)體系，也需要建立完備的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。在某種意義上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更重要，它是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)，是執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)的技術(shù)保障。

從新中國(guó)成立到1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開是我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)孕育階段；從1973年至1979年，是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起步階段；從1980年至1991年，是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展階段；從1992年至2006年，是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系初步形成階段；從2007年至今，是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系日臻成熟階段。新中國(guó)成立初期，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)寥若晨星，部門邊界模糊。1956年，衛(wèi)生部和原國(guó)家建委頒布第一個(gè)帶有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，1959年頒布《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，1962年頒布《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，1963年頒布《污水灌溉農(nóng)田衛(wèi)生管理試行辦法》。1973年頒布的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，奠定了我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)①。1980年代以來，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定數(shù)量不斷增長(zhǎng)，覆蓋范圍越來越廣，逐步形成了相對(duì)完整的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

目前，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要包括兩級(jí)五類標(biāo)準(zhǔn)。兩級(jí)為國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和地方級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；五類標(biāo)準(zhǔn)為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范（環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品、環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范）、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)制修訂技術(shù)規(guī)范）。以法律效力分，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。以環(huán)境要素分，我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涵蓋大氣、水、環(huán)境噪聲與振動(dòng)、核輻射與電磁輻射、固體廢物、土壤、生態(tài)等環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。截至2014年，我國(guó)共有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1598項(xiàng)，其中環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)160項(xiàng)。

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度從靜態(tài)情況看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)基本形成，但環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分布不均衡，水、大氣、環(huán)境噪聲與振動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)比較齊全，土壤、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量標(biāo)準(zhǔn)等子體系不健全。從動(dòng)態(tài)情況看，標(biāo)準(zhǔn)制定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不平衡，標(biāo)準(zhǔn)制定工作力度大，但現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行差強(qiáng)人意，有標(biāo)不依、執(zhí)標(biāo)不嚴(yán)、違標(biāo)不究現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度效益折損；重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定輕環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的后期評(píng)估、宣傳培訓(xùn)；重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量增長(zhǎng)輕環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理②。

二、我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度現(xiàn)存的主要問題

（一）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

1.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋的保護(hù)范圍不夠

我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從環(huán)境要素方面看，大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、噪聲標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)完備，缺乏土壤環(huán)境保護(hù)、危險(xiǎn)化學(xué)品控制、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)種類不齊全。我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是綜合標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并重，綜合標(biāo)準(zhǔn)所占比例偏大，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分工不細(xì)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)種類不全，還有一些生產(chǎn)工藝沒有排放標(biāo)準(zhǔn)。

2.地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量欠缺

從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部構(gòu)成看，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保部標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較多，占主導(dǎo)地位；地方標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，不能體現(xiàn)各地區(qū)環(huán)境保護(hù)管理的差異性。我國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，大部分屬于濃度排放標(biāo)準(zhǔn)，總量控制指標(biāo)缺乏，不能約束稀釋排放行為，難以控制企業(yè)超總量排放污染物。標(biāo)準(zhǔn)中缺少污染控制技術(shù)，僅規(guī)定污染物的排放濃度，缺少相應(yīng)的環(huán)保政策和污染控制技術(shù)，致使執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對(duì)性。

（二）環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)核心作用未有效發(fā)揮

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中居于核心地位，是總量減排、環(huán)境管理的目標(biāo)?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體是地方人民政府，但對(duì)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的內(nèi)容、處罰程序規(guī)定不明確，處罰不到位。缺失對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何實(shí)施、如何應(yīng)用的規(guī)定。在特定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的約束決定作用未能體現(xiàn)。由于這些原因，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境保護(hù)中的核心指導(dǎo)作用未能得到充分發(fā)揮③。

（三）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，在實(shí)施和監(jiān)督過程中，執(zhí)行者和監(jiān)督者無法選擇。比如，農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一致，出現(xiàn)“一水三標(biāo)”現(xiàn)象；保護(hù)農(nóng)作物的大氣污染物最高允許濃度和環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并立④。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間嚴(yán)重脫節(jié)。特定地域的環(huán)境容量、納污量、環(huán)境自我凈化能力與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量息息相關(guān)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)有污染物治理技術(shù)水平，綜合分析制定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有決定作用。我國(guó)實(shí)際情況是，即使某區(qū)域污染源排放均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，也不能保證環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

（四）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度缺少民主參與機(jī)制

民主參與原則是環(huán)境法的一個(gè)基本原則，其理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)理論⑤。我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定主體為環(huán)境保護(hù)部、省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府，實(shí)施主體為環(huán)境保護(hù)部，省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，監(jiān)督主體為縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門。也就是說，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施、監(jiān)督都由政府部門唱主角，封閉性強(qiáng)，公眾參與度較小，公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保護(hù)。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律只宣誓性地規(guī)定社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，具體操作流程不明確，公眾參與往往流于文字，公眾環(huán)境參與權(quán)得不到切實(shí)保障。我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的實(shí)施，政府主導(dǎo)過度，公眾參與缺位，缺少民主性，不利于標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督。

三、域外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度借鑒

（一）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的立法模式

目前，域外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在立法模式上主要有三種：

1.美國(guó)模式

在美國(guó)，聯(lián)邦環(huán)保局制訂水質(zhì)基準(zhǔn)，各州根據(jù)水質(zhì)基準(zhǔn)和水體具體功能制定地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著核心作用，是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定基礎(chǔ)⑥。美國(guó)環(huán)保局制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各州制定本地區(qū)實(shí)施計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后作為法律強(qiáng)制執(zhí)行。大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦環(huán)保局和州都可以制定，與一定的配套先進(jìn)技術(shù)銜接。此種模式的主要特點(diǎn)：一是重視地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主體，以統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充；二是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境保護(hù)發(fā)揮核心指導(dǎo)作用，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定；三是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與配套的污染治理技術(shù)相對(duì)應(yīng)。

2.歐盟模式

歐盟的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與其他法律、法規(guī)的立法程序相同，以指令或條例的形式頒布，其中環(huán)境條例能在各成員國(guó)直接適用，而環(huán)境指令不能直接適用，只能經(jīng)過轉(zhuǎn)化后才能適用。其主要特點(diǎn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律位階高，等同于法律、法規(guī)。

3.日本模式

1968年日本國(guó)會(huì)通過《大氣污染防止法》，并于1970年、1974年進(jìn)行兩次修訂，確立污染預(yù)防理念和總量控制原則，對(duì)工業(yè)集中地區(qū)的二氧化硫、氮氧化物實(shí)施總量控制。其主要特點(diǎn)是引入總量控制概念，制定有區(qū)域總量控制標(biāo)準(zhǔn)。

（二）域外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度的基本評(píng)價(jià)

1.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位高，法律效力強(qiáng)

國(guó)外的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然也是環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一的各種技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求，但是其制定主體、制定程序及管理方式與法規(guī)完全相同，屬于法律范疇。美國(guó)環(huán)保局頒布的標(biāo)準(zhǔn)與其他法規(guī)一樣同屬于聯(lián)邦法規(guī)，違反排放標(biāo)準(zhǔn)的污染要受到法律處罰。歐盟的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法規(guī)，不但具有法規(guī)一樣的效力，而且立法程序也與法規(guī)一樣。

2.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)緊扣實(shí)際需要，針對(duì)性與可操作性強(qiáng)

國(guó)外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在制定和實(shí)施過程中，既保持大方面的統(tǒng)一，又充分考慮地方環(huán)境特點(diǎn)和環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展階段。美國(guó)沒有統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，僅建立各類水質(zhì)基準(zhǔn)，各州根據(jù)水質(zhì)基準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定各州和流域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)環(huán)保局和州都可以制定空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，將排放限值規(guī)定在采取先進(jìn)技術(shù)能達(dá)到的水平上。歐盟的每一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都包含了監(jiān)測(cè)方法和實(shí)施方案。

3.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍廣，標(biāo)準(zhǔn)體系健全

歐盟在污染防治方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，這其中得益于其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的完備，包括水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系、固體廢物標(biāo)準(zhǔn)體系、化學(xué)品管理及轉(zhuǎn)基因制品標(biāo)準(zhǔn)體系、核安全與放射性廢物管理標(biāo)準(zhǔn)體系、野生動(dòng)植物保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系以及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系。在國(guó)外環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過綜合標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量，形成了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體，綜合標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的框架格局。國(guó)外在制定濃度排放標(biāo)準(zhǔn)，保證單點(diǎn)污染源達(dá)標(biāo)排放后，更加關(guān)注一個(gè)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的狀況，制定總量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外在重視總量標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也制定區(qū)域和流域標(biāo)準(zhǔn)。

4.制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)公眾參與制度

公眾參與又稱民主參與，在國(guó)際上已經(jīng)作為環(huán)境法的基本原則得到普遍的確定和遵守。美國(guó)環(huán)保局頒布實(shí)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，必須通過聽證會(huì)形式征求公眾意見。如果社會(huì)公眾與官方意見不一致，可以通過司法途徑尋求權(quán)利救濟(jì)。日本環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)很多是政府與企業(yè)共同協(xié)商一致的結(jié)果。

四、健全完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的路徑

我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度應(yīng)秉承可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)思想，體現(xiàn)清潔生產(chǎn)、循環(huán)生產(chǎn)的理念。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要對(duì)資源的循環(huán)利用實(shí)行技術(shù)強(qiáng)制，對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)控制，保障環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)全過程發(fā)揮作用，促進(jìn)人與自然和諧相處。我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度，既要借鑒西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟模式，又要結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體國(guó)情，實(shí)現(xiàn)西方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度本土化⑦。在完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的過程中，有兩種傾向需要避免：一是固守傳統(tǒng)，沿用過去的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，走先污染后治理，邊污染、邊治理的老路，忽視人民群眾的環(huán)境權(quán)益；二是不考慮中國(guó)的科學(xué)技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)條件，盲目照搬西方國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，在實(shí)際中得不到切實(shí)執(zhí)行，削弱環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的權(quán)威性。

（一）實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分類管理

我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)。其中，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須強(qiáng)制執(zhí)行，后三類標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，可以選擇采用。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)總體數(shù)量多，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)占比小的特點(diǎn)。我國(guó)目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》進(jìn)行管理，把將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)工程、工業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)放在同一位階，削弱了強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，降低了其法律位階，不利于環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法。走出這種困境的辦法，就是對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)，區(qū)分不同情況，分類管理。強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)按照技術(shù)法規(guī)進(jìn)行管理，增強(qiáng)其剛性，推薦性標(biāo)準(zhǔn)按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的要求進(jìn)行管理，保留其柔性。

1.強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的管理

針對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)提升其法律地位，把其上升為技術(shù)法規(guī)。一是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制（修）定、頒布、實(shí)施，嚴(yán)格按照部門規(guī)章和政府規(guī)章的模式進(jìn)行。二是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不但包括環(huán)境技術(shù)指標(biāo)，而且包括完成技術(shù)指標(biāo)需要采取的技術(shù)措施、管理措施、監(jiān)督手段、違反標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任。同時(shí)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)保部令的形式發(fā)布，增強(qiáng)發(fā)布形式的權(quán)威性⑧。三是在標(biāo)準(zhǔn)中明確超標(biāo)排放及環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任，增加強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律威懾力。未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府為此負(fù)責(zé)，上級(jí)政府可以對(duì)該地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行區(qū)域限批，對(duì)當(dāng)?shù)卣賳T予以行政處罰。污染物排放超標(biāo)的企業(yè)，應(yīng)承擔(dān)違法責(zé)任。排放超標(biāo)不僅指污染物濃度超標(biāo)，而且包括污染物總量超標(biāo)。超標(biāo)排放企業(yè)應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至是刑事責(zé)任。超標(biāo)排放給公民人身和財(cái)產(chǎn)，或給法人、其他組織財(cái)產(chǎn)造成損失的，超標(biāo)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。對(duì)已經(jīng)造成社會(huì)公共利益損害或具有社會(huì)公共利益重大損害風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門、從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。在環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以作為評(píng)判企業(yè)行為是否造成環(huán)境侵權(quán)、公共利益損害的依據(jù)⑨。

2.推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的管理

環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府不得制定這三類標(biāo)準(zhǔn)。推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中所占比例大，其執(zhí)行具有可選擇性。十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)戰(zhàn)略，在依法行政的語(yǔ)境下，如果行政權(quán)力無限擴(kuò)張，對(duì)可選擇的公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，就會(huì)違背環(huán)境法治的應(yīng)有之義。因此，推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》實(shí)行管理。

（二）重構(gòu)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的框架體系

1.重視地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定

截至2014年11月，我國(guó)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)僅有140個(gè)，其中北京、上海、廣東、山東、重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)境問題突出，為應(yīng)對(duì)環(huán)境公害，制定的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較多，其他省份地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較少或者空白。我國(guó)幅員遼闊，各地環(huán)境容量和環(huán)境承載力各不相同，應(yīng)立足環(huán)境資源實(shí)際，制定符合地方環(huán)境稟賦的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2015年3月，新修正實(shí)施的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府有權(quán)制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方政府規(guī)章，地級(jí)市政府被賦予立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市、自治州政府應(yīng)根據(jù)本地環(huán)境質(zhì)量的實(shí)際狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、環(huán)?？萍妓?，制定、實(shí)施嚴(yán)格的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，改善地方環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)當(dāng)?shù)毓窠】禉?quán)。我國(guó)應(yīng)理順國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，建構(gòu)以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主、國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為輔的格局，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施⑩。

2.加強(qiáng)行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定

隨著我國(guó)工業(yè)化程度的深化，污染源種類越來越多，污染因子數(shù)量急劇增加。面對(duì)這種形勢(shì)，應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)的生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)，制定行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。首先是確定污染源類別歸屬，明確各污染源所屬行業(yè)種類；其次是開展行業(yè)生產(chǎn)工藝和污染治理工藝調(diào)查，制定各子類排放標(biāo)準(zhǔn)。為使排放標(biāo)準(zhǔn)更具針對(duì)性，應(yīng)擴(kuò)大行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面，逐步縮小綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，形成以行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主，以綜合性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)架構(gòu)?。行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定相應(yīng)的技術(shù)依據(jù)，按照污染物的類型、污染源的新舊，提出相應(yīng)的控制技術(shù)，即行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)須有成熟的污染控制技術(shù)作為支撐，強(qiáng)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

3.結(jié)合環(huán)保重點(diǎn)工作建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)簇

當(dāng)前，環(huán)境污染和生態(tài)惡化的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)工作千頭萬(wàn)緒。為解決突出環(huán)境問題，應(yīng)結(jié)合重點(diǎn)工作，構(gòu)建支撐污染減排、重金屬污染防治、土壤污染防治、污染源自動(dòng)監(jiān)控等重點(diǎn)工作的標(biāo)準(zhǔn)簇?。例如，建立污染源自動(dòng)監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)簇，制定污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)傳輸、審核規(guī)范和應(yīng)用辦法，自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范，污染源自動(dòng)監(jiān)控與環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)控關(guān)聯(lián)應(yīng)用管理辦法，集中解決污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)在環(huán)境保護(hù)工作中的地位和應(yīng)用問題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)環(huán)境管理向信息化、智能化環(huán)境管理的華麗轉(zhuǎn)變。

（三）強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心地位

1.建立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

建立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，一是擴(kuò)大生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的范圍，涉及動(dòng)物多樣性、植物多樣性、自然保護(hù)區(qū)、海洋自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，覆蓋生態(tài)保護(hù)的各個(gè)方面?。二是細(xì)化重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境涉及面廣，應(yīng)根據(jù)我國(guó)的環(huán)保形勢(shì)確定亟待解決的生態(tài)危機(jī)，集中人力、財(cái)力、科技力量制定生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。三是盡快建立生態(tài)損害衡量標(biāo)準(zhǔn)，量化生態(tài)環(huán)境遭受的損失，對(duì)已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)規(guī)定修復(fù)方法與規(guī)范；對(duì)未遭受破壞的生態(tài)環(huán)境，明確預(yù)防破壞的方法與措施。

2.建立土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，我國(guó)農(nóng)村面源污染與點(diǎn)源污染疊加，土壤環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。為改善農(nóng)村土壤環(huán)境，應(yīng)盡快完善以土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為核心，以土壤污染物控制標(biāo)準(zhǔn)和土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，根據(jù)受納土壤的功能要求規(guī)定進(jìn)入土壤的污水和固體廢物中的污染物限值?？梢愿鶕?jù)不同的土地利用方式和土壤環(huán)境容量，對(duì)進(jìn)入土壤的污染物含量予以確定。其次，對(duì)已經(jīng)污染的土壤，綜合考慮土地的使用功能，以及土壤修復(fù)的技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)可承受能力和社會(huì)發(fā)展水平等多種因素，制定土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)?。

（四）制定加工和生產(chǎn)方法標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，創(chuàng)造巨額社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，經(jīng)歷了西方國(guó)家嚴(yán)重的環(huán)境污染困境。目前，我國(guó)主要污染物排放總量在全世界排名靠前，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的不滿。形成這種局面的原因是我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展，能源消耗高，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低。要降低污染物排放量，應(yīng)與國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)接軌，制定PPMs（Processing and Production Methods）標(biāo)準(zhǔn)，全過程控制污染。PPMs標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)的末端治理標(biāo)準(zhǔn)不同，它強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)全過程的污染控制，能夠節(jié)約資源，減少污染物排放，包括廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、自然資源部門的生產(chǎn)工藝標(biāo)準(zhǔn)等。設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與排污標(biāo)準(zhǔn)不同，是一種方式性義務(wù)，它規(guī)定生產(chǎn)者或污染者必須使用某種方法，而不能自由選擇達(dá)到減少污染的方法。自然資源部門的生產(chǎn)工藝標(biāo)準(zhǔn)包括限制某些伐木活動(dòng)、捕魚活動(dòng)以及其他規(guī)定采用的方法等?。

（五）建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定前，雖然進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，但經(jīng)濟(jì)、社會(huì)是不斷發(fā)展變化的。為提升環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和適用性，應(yīng)建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，重點(diǎn)評(píng)估環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)成本、治理技術(shù)與達(dá)標(biāo)情況，根據(jù)評(píng)估結(jié)果啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制?。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

徒法不足以自行。我們不僅要建立完善的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，還要在環(huán)境保護(hù)實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行，加大環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法力度，切實(shí)保障人民群眾的環(huán)境權(quán)益。一是給公權(quán)力套上籠頭，扎進(jìn)籠子，排除地方政府對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的行政干預(yù)；二是加大環(huán)保財(cái)政資金投入，提高環(huán)境行政執(zhí)法裝備水平，提升環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)；三是建立完善公眾參與機(jī)制，保障社會(huì)大眾在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在陽(yáng)光下運(yùn)行；四是鐵腕執(zhí)法，嚴(yán)厲處罰超標(biāo)違法行為，對(duì)惡意超標(biāo)排放的排污單位科處懲罰性損害賠償，扭轉(zhuǎn)違法成本低，守法成本高的局面；五是對(duì)嚴(yán)重違法環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度，造成生態(tài)環(huán)境毀滅性破壞，環(huán)境污染危害人類身心健康的行為，及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。

注釋：

①蔡守秋：《新編環(huán)境資源法學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第159頁(yè)。

②④??《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2013年第4期。

③蔡守秋：《新編環(huán)境資源法學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第158頁(yè)。

⑤陳德敏：《環(huán)境法原理專論》，法制出版社2008年版，第65頁(yè)。

⑥Nancy K Kubasek Gary S.Silverman：《Environmental Law》，清華大學(xué)出版社2008年版，第187—200頁(yè)。

⑦蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第3—23頁(yè)。

⑧彭本利：《完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序的立法建議》，《玉林師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。

⑨[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第4頁(yè)。

⑩彭本利：《以科學(xué)發(fā)展觀創(chuàng)新我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，《玉林師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

?胥樹凡：《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新》，《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2003年第5期。

?蔡守秋：《完善我國(guó)環(huán)境法律體系的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第2期。

?于國(guó)光：《關(guān)于我國(guó)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的思考》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2010年第9期。

?OECD：《貿(mào)易的環(huán)境影響》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1996年版，第257頁(yè)。

責(zé)任編輯 王勇

2015-08-10

曹金根，男，河南鞏義人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，河南省環(huán)境監(jiān)控中心干部，主要從事環(huán)境資源法研究。