淺論消防行政處罰中自由裁量權的控制

●伊海峰

(濟南市消防支隊，山東 濟南 250101)

淺論消防行政處罰中自由裁量權的控制

●伊海峰

(濟南市消防支隊，山東 濟南 250101)

消防行政處罰中自由裁量權的規(guī)范與控制是消防行政執(zhí)法領域的熱點話題。圍繞自由裁量權的價值屬性展開論述，重點從制度維度與倫理維度的二維角度，從裁量基準、“電腦量罰”、判例應用等方面，探討如何提高裁量規(guī)范化水平，正確行使自由裁量權，促進我國消防行政執(zhí)法工作在法治化的軌道上健康穩(wěn)步前行。

消防行政處罰；自由裁量權；規(guī)范化；電腦量罰

一、基本概念和現(xiàn)實必然性

(一)基本概念

自由裁量行政行為是指法律規(guī)范僅對行為目的、范圍等作一般原則性規(guī)定，而將行為的具體內容、標準、幅度、條件、方式等留給行政主體自主選擇而實施的行政行為。自由裁量行政行為的前提是自由裁量權。消防行政處罰的自由裁量權作為行政處罰自由裁量權的類屬概念，是指《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)賦予的，公安機關消防機構在法律法規(guī)規(guī)定的原則和幅度內有選擇地行使處罰權的權力。

(二)現(xiàn)實必然性

1.現(xiàn)實執(zhí)法形勢的需要

消防行政執(zhí)法涉及的問題點多面廣量大，作為消防監(jiān)管主要手段的消防行政處罰，面臨的情況和問題異常復雜，且處于動態(tài)變化中，加之我國幅員遼闊，經濟、社會發(fā)展水平不均衡，《消防法》不可能對不同地區(qū)、所有情況做出具體明確的規(guī)定，只能從原則、條款提供可供選擇的措施和幅度。執(zhí)法力量不足的問題在當前我國消防行政執(zhí)法領域日漸凸顯，這就在客觀上決定了大量自由裁量處罰情形存在的必然性。

2.提高執(zhí)法效率的需要

我國當前正處于經濟社會的高速發(fā)展期和社會轉型期，各類火災隱患日益增多，消防違法現(xiàn)象大量存在，執(zhí)法任務十分艱巨。效率是行政的生命，賦予公安機關消防機構以自由裁量的權力，確保其能夠因時因地、靈活應對、快速決斷，提高工作效率，維護社會秩序的健康運行和火災形勢的持續(xù)穩(wěn)定。

3.提高執(zhí)法質量的需要

“徒法不足以自行”，在各式各樣、紛繁復雜的違法行為面前，法律條文只能做出一些較原則性和概括性的規(guī)定，提供可供選用的措施和上下裁量的幅度，促使消防機構能夠辨別違法的表面假象，因情施策地做出更富成效、更加合理的處罰決定，彰顯法律的公平價值。

4.兼顧合法合理的需要

法律原則和法律精神是抽象和概括的，作為處罰依據(jù)的具體條文需要運用法律知識進行解釋，并將形形色色的社會現(xiàn)象進行法律抽象，將社會現(xiàn)實轉化成法律現(xiàn)實，并做出合乎法律的決斷。這個過程離不開執(zhí)法者自身的內在德性作為結果合理性的支撐，只有自由裁量權的有效運用，才能實現(xiàn)在制度框架內的最大限度的合法合理。

二、現(xiàn)狀和問題

《消防法》是公安機關消防機構行使職權，做出行政決定的根本性依據(jù)?！断婪ā返诹碌谖迨藯l至七十條規(guī)定了各種違法情形的法律責任，但無論是處罰方式的選擇還是罰金幅度上都有較大的空間和差度。在具體的應用中，處罰結果的畸輕畸重、同案異罰、異案同罰等情況普遍存在。

消防行政處罰的決定程序中，執(zhí)法人員經常會對《消防法》原則性和籠統(tǒng)性的規(guī)定拿捏不準，琢磨不透，到底什么情況下是情節(jié)特別嚴重？什么情況下是輕微？對于個別條款規(guī)定的處罰方式為選擇型的，到底如何適用？罰金的適用上更是標準不一，任意性較大。大量處罰的做出，很大程度上是出于執(zhí)法者的主觀性判斷或經驗性把握，不能很好的根據(jù)違法事實的法律性質和比例原則做出合乎法律原則的理性裁決。處罰的教育性目的難以達到。罰金空間的過大和處罰的多樣性易損害社會的公平，處罰效果也會大打折扣。

三、規(guī)范和控制

(一)裁量基準的應用

誠然，我們不可能寄希望于立法機關枚舉一切法律細節(jié)和表達來詳細地確定所授出自由裁量權的范圍,何況,這種理論性狀態(tài)已被實踐證明是行不通的。因此對自由裁量的限定,不能期望立法的細化,而在于對執(zhí)行方式進行規(guī)范控制的行政規(guī)則。這就是裁量基準產生的法制機理。隨著執(zhí)法規(guī)范化工作的推進，各省消防行政處罰的裁量基準如雨后春筍般出現(xiàn)，標準更加多樣化。例如《山東省公安機關行政處罰裁量基準》(消防行政處罰裁量基準部分)、《湖北省公安機關消防機構行政處罰案件裁量標準》、《重慶市公安機關消防行政處罰裁量基準》、《杭州市公安機關消防行政處罰裁量基準》等等。以《山東省公安機關行政處罰裁量基準》為例，該規(guī)則對《消防法》第五十八條、五十九條、六十條、六十四條、六十五條、六十六條的處罰以違法行為的影響面積為依據(jù)，區(qū)分不同的罰款格次，同時枚舉升格處罰情節(jié)，對罰款數(shù)額做進一步的限制。先不說該裁量基準的法律效力和強制執(zhí)行力如何，這種以可量化的以影響面積為處罰刻度的執(zhí)行規(guī)則是非常有益的探索，至少是進一步限制了“主觀因素”的干擾，使處罰結果更具權威性和公平性，最大限度的彰顯個案正義。

裁量基準作為銜接法律規(guī)范與法律事實的橋梁，雖然以涉事建筑面積作為基準依據(jù)有諸多不足和不盡合理之處，但其現(xiàn)實意義不言而喻。適當?shù)南捞幜P裁量基準是公安機關消防機構的裁量權大小適中,防止過于寬泛而導致的隨心所欲。但也要避免裁量權被過分束縛而影響消防管理的主動性。要處理好以上矛盾，就要在提高執(zhí)法者素質能力上下功夫，人的作用是先決因素。無論怎樣的控制標準，只有執(zhí)法者的素質能力和道德水準才是最終的決定因素。

(二)“電腦量罰”的構想

“電腦量刑”是為解決刑事量刑工作中“人為因素”過多而造成的不均衡問題而新近出現(xiàn)的一種技術手段。其基本原理是通過電腦預設的程序，將各種影響刑罰輕重的因素賦值，在具體的案件決斷中，法官將案件認定的事實法律化，并細化分類，對照程序，依次“對號入座”，由電腦自動生成判決結果，依此作為法院判決的參考或比對依據(jù)。筆者認為，相對于復雜的刑事審判和證據(jù)規(guī)則，消防行政處罰相對簡單和明確?！半娔X量罰”是指，通過預定的電腦編程，將各種影響處罰結果的因素編入計算機系統(tǒng)，通過裁量基準確定的罰款格次、影響面積和從重(從輕)情節(jié)所占的分值，自動生成處罰結果，最大限度地減少人為因素。以程序公正確保實體公正，當下不失為一種大膽可行的探索。例如，對《消防法》第五十八條第一款行為進行處罰時，預先設定5個罰款格次，相應基準罰款額如表1所示。假設建筑面積為X，細化的罰款額如表2所示(說明：表2中罰款額計算方法為，每一罰款幅度內，在對應的3萬、5萬、12萬、18萬、24萬的基礎上，增加量是在各自的2萬、7萬、6萬、6萬、6萬幅度內，由超過基準面積所占本基準面積幅度的比例確定)。

表1 建筑面積與罰款幅度對應表

表2 建筑面積與罰款數(shù)額對應計算表

對用于生產、經營的下列人員密集場所，在預設的數(shù)據(jù)庫中應當在對應罰款格次范圍內增加20%的罰款額：(1)公共娛樂場所；(2)賓館、飯店等住宿、餐飲場所；(3)商場、市場等購物場所；(4)經商辦教育的學校、幼兒園，經商辦醫(yī)療的醫(yī)院、診所；(5)生產、儲存易燃易爆危險品的場所以及可燃物資倉庫。有兩類格內從重處罰情節(jié)的，升一格處罰；有三類格內從重處罰情節(jié)的，升兩格處罰。

對于以下情節(jié)，在數(shù)據(jù)庫中預設為從輕情節(jié)：(1)主動消除或者減輕消防安全違法行為危害后果的；(2)已滿14周歲不滿18周歲的公民實施消防安全違法行為的；(3)尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人實施消防安全違法行為的；(4)配合公安機關消防機構查處消防安全違法行為，有立功表現(xiàn)的；(5)主動投案，向公安機關消防機構如實交待自己的違法行為的。有兩類格內從輕處罰情節(jié)的，降一格處罰；有三類格內從輕處罰情節(jié)的，降兩格處罰。

將“電腦量罰”引入消防執(zhí)法領域是信息化技術與法治化建設交叉結合的前沿性探索。雖然，當前由于各種技術性和制度性的障礙，完全實現(xiàn)“電腦量罰”還不具現(xiàn)實性，但隨著云計算和云存儲技術的不斷完善，在不遠的將來，“電腦量罰”也將會有所作為，必然會給消防行政執(zhí)法尤其是自由裁量權的正確實施帶來新的契機。

(三)判例的應用

在法理學上，判例法是與成文法相對應的概念，是指可作先例用以決案的法院判決，是英美法系國家重要的法律淵源。消防行政執(zhí)法是一種經常性的行政管理活動，形態(tài)多樣，但依據(jù)單一，裁量標準的寬泛性給這種“模式化”行政裁決提供了可能。通過形成典型案例和典型判罰的方式，不同形式的違法行為不斷形成先例，并由公安部消防局編纂，在全國指導推行，用以指導以后大量的相似性判決。一方面能有效避免同案異罰的可能性，另一方面能最大限度地限制人為因素，確保處罰結果的客觀性。同時，作為一種“顯現(xiàn)化”的裁量參照，能為社會大眾所掌握，其現(xiàn)實意義是對公安機關消防機構行政裁量更有力的監(jiān)督。

(四)相對人的廣泛參與

如何更好地在制度層面壓縮因罰金幅度過大形成的權力空間是現(xiàn)實的難題。要使相對人對處罰的過程進行有效的參與,必須引入相對人協(xié)商機制,強化消防管理中的對話談判。相對人協(xié)商機制的初衷就是要從程序上提供一個雙方對話的平臺，形成邊緣對行政中心博弈的制約性機制。應當注重在對話與協(xié)商中形成辯論,一種類似于“討價還價”式的溝通、辯論，在談判和達成協(xié)議的基礎上產生彼此接受的結果。開放的相對人參與,程序限制隨意,保證理性思考,最終達成公安機關消防機構與相對人都能接受的裁決。

相對人參與，就是要在處罰的決定中“傾聽”群眾的聲音和辯解。需要指出的是，這種帶有“契約”和“自治”意味的相對人參與機制，絕不是對行政權的架空，而是要試圖通過一種表面平等性的洽談實現(xiàn)一種權力的制約，因為相對人必然是千方百計地捍衛(wèi)自身的權益，在私權利與公權力的博弈中實現(xiàn)監(jiān)督和制衡，這是相對人參與機制的內在機理。

[1] 姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制[J].法學研究，1993，(1).

[2] 黃國政.試論如何防止濫用行政自由裁量權[J].蘭州學刊,2004,(4).

[3] 王少君.論對行政自由裁量權的控制[J].前沿,2004,(7).

[4] 劉文燕,徐永慧.淺論行政自由裁量權的消極性及其法律對策[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2005,(6).

A Simple Analysis of the Regulation of Discretionary Power in Fire-fighting Administrative Penalty

YI Hai-feng

(Ji’nanMunicipalFireBrigade,ShandongProvince250101,China)

The specification and regulation of discretionary power in fire-fighting administrative penalty is a hot issue in the field of fire-fighting administrative law enforcement. This article starts with the property of value of discretionary power and discus how to how to improve the discretion level, correctly wield the discretionary power and promote the fine and steady progress of our national fire-fighting executive law enforcement from the perspectives of two dimensionalities—system and ethic, discretionary standards, “penalty by computer”, case application and so on.

fire-fighting administrative penalty; discretionary power; regulation; penalty by computer

2014-12-19

伊海峰(1978— )，男，山東泰安人，助理工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)02-0082-03