權(quán)力清單與責(zé)任清單背景下地方政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)參與問(wèn)題研究——基于杭州經(jīng)驗(yàn)的分析

■鄭曉婷 馬智慧/文

權(quán)力清單與責(zé)任清單背景下地方政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)參與問(wèn)題研究
——基于杭州經(jīng)驗(yàn)的分析

■鄭曉婷 馬智慧/文

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！钡胤街卫硎菄?guó)家治理的基礎(chǔ)單元，地方各級(jí)政府是地方治理的重要主體，提高地方政府治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。政府績(jī)效評(píng)估是政府治理體系的重要組成部分，有助于實(shí)現(xiàn)治理合法性、提高治理有效性，是實(shí)現(xiàn)民主治理價(jià)值的有效方式，對(duì)提高政府治理能力具有重要作用。社會(huì)參與是政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有之義，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的有效渠道。當(dāng)前，以權(quán)力清單與責(zé)任清單實(shí)施為抓手，各級(jí)地方政府正在加快深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能步伐。在“兩張清單”制度框架下，政府績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容、運(yùn)行方式等也將進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化。在此背景下，如何暢通社會(huì)參與渠道、規(guī)范社會(huì)參與程序、完善社會(huì)參與機(jī)制、提升社會(huì)參與效率，是新時(shí)期政府績(jī)效評(píng)估面臨的難解之題、必解之題。

自2000年開(kāi)展“滿(mǎn)意單位不滿(mǎn)意單位”評(píng)選活動(dòng)、2005年實(shí)施綜合考評(píng)以來(lái)，杭州市在推進(jìn)政府績(jī)效管理的過(guò)程中，“以公民滿(mǎn)意度為準(zhǔn)繩”，不斷完善社會(huì)參與渠道，優(yōu)化民意表達(dá)的制度設(shè)計(jì)，引領(lǐng)政府機(jī)構(gòu)深入關(guān)注民生、傾聽(tīng)民意，并將社會(huì)公眾的合理化建議和意見(jiàn)納入政府決策，在政府和社會(huì)公眾之間，建立了良性的、制度化的績(jī)效管理互動(dòng)平臺(tái)，不斷推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。以公民滿(mǎn)意為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制充分發(fā)揮了綜合考評(píng)的發(fā)現(xiàn)功能，通過(guò)廣泛的民主參與，為更好地發(fā)現(xiàn)突出矛盾和深層次的問(wèn)題提供了民意渠道。本文在借鑒杭州社會(huì)參與政府績(jī)效管理主要經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討權(quán)力清單與責(zé)任清單背景下社會(huì)參與地方政府績(jī)效評(píng)估的路徑、廣度、效度、保障措施等問(wèn)題，以期為提高地方政府治理能力和績(jī)效水平提供參考。

一、權(quán)力清單與責(zé)任清單制度對(duì)政府績(jī)效評(píng)估提出的新要求

轉(zhuǎn)變政府職能，打造“有限”政府，建設(shè)服務(wù)型政府，打造“有為”政府，是我國(guó)深化行政體制改革的重要目標(biāo)之一。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)?！睓?quán)力清單制度是指將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門(mén)職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政”。推行政府權(quán)力清單制度，明確地方政府的權(quán)力邊界，有助于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，最大限度地防止政府職能越位。而責(zé)任清單制度則明確了政府必須承擔(dān)哪些責(zé)任，防止政府缺位，對(duì)關(guān)系人民生產(chǎn)生活、社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的事務(wù)，要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，切實(shí)履行職責(zé)。在此背景下，政府行政職權(quán)需要依法梳理、清理調(diào)整下發(fā)、審核、確認(rèn)、公布，并建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制。同步按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制?！皟蓮埱鍐巍惫己?，政府工作部門(mén)要按照權(quán)力清單行使職權(quán)，防止亂作為；也要積極主動(dòng)履行職責(zé)，避免不作為。那么，這一改革對(duì)政府績(jī)效評(píng)估將帶來(lái)哪些影響呢？

傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估多由政府設(shè)定的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，偏重于評(píng)估過(guò)程的執(zhí)行和結(jié)果的判斷，屬于“事后”階段，具有單向命令式、封閉式的特點(diǎn)，評(píng)估者與被評(píng)估者處于分離狀態(tài)，容易導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估孤立化、片面化，對(duì)績(jī)效的持續(xù)改善作用比較有限?，F(xiàn)代績(jī)效管理理念倡導(dǎo)互動(dòng)、開(kāi)放、持續(xù)的方式，讓管理貫穿于行政目標(biāo)設(shè)定、日?？?jī)效信息收集與即時(shí)反饋整改、最終結(jié)果評(píng)估、整改反饋全過(guò)程，形成完整的績(jī)效管理鏈條，推動(dòng)績(jī)效評(píng)估由“事后”向“事前”“事中”管理延伸。在“兩張清單”制度下，政府職權(quán)的梳理、調(diào)整、審核、確認(rèn)、公布、實(shí)施、改進(jìn)等全過(guò)程，都應(yīng)該接受績(jī)效評(píng)估，讓政府績(jī)效管理貫穿、參與全部環(huán)節(jié)，切實(shí)起到監(jiān)督、改善、提升績(jī)效的目標(biāo)，更好地落實(shí)“兩張清單”，提高政府治理能力。同時(shí)，按照績(jī)效管理的互動(dòng)性、開(kāi)放性、持續(xù)性要求，拓寬社會(huì)參與路徑，完善社會(huì)參與機(jī)制，探索全過(guò)程參與，提高績(jī)效管理民主化、科學(xué)化水平。這也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的必然要求。

二、“兩張清單”視角下地方政府績(jī)效評(píng)估社會(huì)參與存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)代政府的主要職能是“市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這也是政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容和最終目標(biāo)?！皟蓮埱鍐巍睂?shí)施目的，是為了更好地落實(shí)政府職能，提高績(jī)效。以人為本，以人民的根本公共利益為中心是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估中所應(yīng)有的價(jià)值取向。政府績(jī)效目標(biāo)及“兩張清單”實(shí)施目的都遵循一個(gè)基本原則，即以人為本、以民為先，更好地服務(wù)民眾、方便民眾、增進(jìn)福祉。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“要把有利于服務(wù)人民、有利于群眾辦事作為推行權(quán)力清單制度基本出發(fā)點(diǎn)，抓好清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門(mén)作為重點(diǎn)，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，讓公眾切身感受到改革帶來(lái)的變化?！币虼耍凇皟蓮埱鍐巍睂?shí)施過(guò)程中，要讓社會(huì)參與貫穿績(jī)效管理全過(guò)程，不斷完善社會(huì)參與渠道，優(yōu)化民意表達(dá)的制度設(shè)計(jì)，在政府和社會(huì)公眾之間，建立良性的、制度化的績(jī)效管理互動(dòng)平臺(tái)，不斷推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

根據(jù)上文分析，在“兩張清單”對(duì)政府績(jī)效評(píng)估提出新要求的背景下，重新審視地方政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)參與問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)，目前主要存在以下困境：

（一）參與渠道不足

由于很多時(shí)候政府不能充分地將民意納入創(chuàng)新，也缺乏規(guī)范的民意收集機(jī)制，政府績(jī)效評(píng)估多為專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)封閉式管理，缺少社會(huì)參與的路徑設(shè)計(jì)，導(dǎo)致社會(huì)參與缺少正當(dāng)渠道，公眾參與不足與政府回應(yīng)機(jī)制短缺現(xiàn)象并存。而當(dāng)公眾正當(dāng)?shù)睦嬖V求無(wú)法通過(guò)合法、有序的途徑實(shí)現(xiàn)時(shí)，往往會(huì)采取激進(jìn)的非正常方式，嚴(yán)重影響治理效果，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。即便有些地方政府向社會(huì)開(kāi)放績(jī)效評(píng)估過(guò)程，但允許社會(huì)參與的往往是一些利益相關(guān)度底、無(wú)足輕重的環(huán)節(jié)，無(wú)法達(dá)到全面互動(dòng)的效果。

（二）參與環(huán)節(jié)不足

在“兩張清單”制度下，政府職權(quán)的梳理、調(diào)整、審核、確認(rèn)、公布、實(shí)施、改進(jìn)等全過(guò)程，都要接受社會(huì)參與和監(jiān)督。而目前許多地方政府開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估，尚未延伸至績(jī)效管理層次，對(duì)社會(huì)開(kāi)放的評(píng)估環(huán)節(jié)有限，主要集中于“事后”評(píng)估征求意見(jiàn)，而公眾往往不能參與到政府職權(quán)的梳理、調(diào)整、審核、確認(rèn)、公布、實(shí)施、改進(jìn)等全過(guò)程，達(dá)不到全方位參與、多角度審視、多元化監(jiān)督的效果，對(duì)提高政府績(jī)效作用有限。

（三）參與效度不足

集中體現(xiàn)在社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的有序性、專(zhuān)業(yè)性不足?，F(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、利益格局的多元化，使得個(gè)體利益訴求越來(lái)越多樣化。在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，由于利益驅(qū)動(dòng)的影響，不同層次的評(píng)估主體在表達(dá)、追求各自的利益過(guò)程中因從眾效應(yīng)、投射效應(yīng)、暈輪效應(yīng)、經(jīng)驗(yàn)效應(yīng)等認(rèn)知心理偏差，極有可能各自站在符合自身利益的立場(chǎng)來(lái)衡量政府的績(jī)教水平，產(chǎn)生大量非理性行為，給有序參與社會(huì)治理和政府績(jī)效評(píng)估帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果碎片化、無(wú)序化、非正當(dāng)性訴求大量存在，則很難確保參與質(zhì)量和效度。如何通過(guò)有序組織提高社會(huì)參與量和質(zhì)，是各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估面臨的一大難題。同時(shí)，社會(huì)參與的專(zhuān)業(yè)化程度也直接影響著參與效度。社會(huì)參與既要注重參與面和參與量的擴(kuò)大和提高，更要理性地注重參與質(zhì)量和深度的改善，吸引更多專(zhuān)家、各界精英和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與，探索建立第三方評(píng)估機(jī)制，并使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“具有相應(yīng)的權(quán)力和獨(dú)立性”。

（四）信息獲取不足

社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估一直以來(lái)都存在著信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，直接影響了評(píng)估的客觀(guān)性、科學(xué)性。這與政府行政信息的公開(kāi)程度有關(guān)，也與互動(dòng)渠道和機(jī)制的不足有關(guān)。政府行政信息公開(kāi)往往是單向的信息公布，而作為評(píng)估主體之一的公眾需要一個(gè)即時(shí)互動(dòng)、反饋的平臺(tái)，以便將意見(jiàn)和建議及時(shí)傳遞，并獲取反饋信息。同時(shí)，現(xiàn)代績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)互動(dòng)式、全過(guò)程參與政府行政行為監(jiān)測(cè)和反饋，因此需要建立動(dòng)態(tài)績(jī)效監(jiān)測(cè)機(jī)制，這對(duì)政府行政信息公開(kāi)的廣度、深度、動(dòng)態(tài)性提出了更高的要求?！皟蓮埱鍐巍敝贫认?，清單的梳理、確認(rèn)、實(shí)施、評(píng)價(jià)、改進(jìn)等環(huán)節(jié)，都要適應(yīng)現(xiàn)代信息及傳播技術(shù)的新發(fā)展，全面、動(dòng)態(tài)公開(kāi)給社會(huì)大眾，以達(dá)到動(dòng)態(tài)監(jiān)督和科學(xué)評(píng)估的效果。但從目前地方政府的推進(jìn)力度來(lái)看，尚不能達(dá)到社會(huì)期望。

（五）法治保障不足

目前雖然不少地方政府已經(jīng)在績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)參與開(kāi)放若干環(huán)節(jié)，但從全國(guó)的情況看，政府績(jī)效管理本身尚缺乏法治保障，遑論社會(huì)參與?？梢哉f(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的法制化建設(shè)幾乎處于空白狀態(tài)?，F(xiàn)代社會(huì)治理和“兩張清單”制度下，政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容、指標(biāo)、主體、程序、方法、結(jié)果運(yùn)用、資金保障、人才保障等，都有了新的變化，在向現(xiàn)代績(jī)效管理轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要有系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)并使之具有法治保障，只有如此，社會(huì)參與才能有保障、有路徑、有程序、有規(guī)范、有成效、有作用、可持續(xù)。

三、“兩張清單”背景下完善社會(huì)參與地方政府績(jī)效評(píng)估的總體思路

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。當(dāng)前，“兩張清單”的梳理、確認(rèn)、實(shí)施探索、改進(jìn)，正處于關(guān)鍵時(shí)期。在此背景下，集思廣益，發(fā)揮社會(huì)評(píng)估的作用，對(duì)“兩張清單”的科學(xué)制定和完善，以及提高政府行使職權(quán)的水平和治理能力，都有很強(qiáng)的必要性和緊迫性?！皟蓮埱鍐巍北尘跋?，社會(huì)參與地方政府績(jī)效評(píng)估的總體思路是：

在頂層設(shè)計(jì)、制度化安排的基礎(chǔ)上，不斷拓寬社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的路徑和渠道；探索全過(guò)程參與、全方位監(jiān)督機(jī)制，以社會(huì)參與推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估由“事后評(píng)估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸，向現(xiàn)代績(jī)效管理制度轉(zhuǎn)變；通過(guò)制度化設(shè)計(jì)，不斷完善參與程序和方法，提高社會(huì)參與的有序性，并通過(guò)擴(kuò)大專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與，提升專(zhuān)業(yè)性，最終提升社會(huì)參與效度；借助現(xiàn)代信息和傳播技術(shù)，建立政府行政信息公開(kāi)和績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)反饋互動(dòng)的統(tǒng)一信息平臺(tái)，解決“信息不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題；通過(guò)政府績(jī)效管理和社會(huì)參與的法治化，明確參與主體、程序、規(guī)范、相關(guān)保障等，使社會(huì)參與政府績(jī)效管理有法可依、有章可循、保障到位。

四、“兩張清單”實(shí)施過(guò)程中完善社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的主要措施

（一）完善制度化參與渠道，提高社會(huì)評(píng)估在政府績(jī)效評(píng)估中的權(quán)重

參與渠道和平臺(tái)的制度化，是確保社會(huì)參與的基礎(chǔ)和前提；不斷提高社會(huì)參與在評(píng)估中的權(quán)重，則是提高政府績(jī)效評(píng)估民主化、科學(xué)化的有效路徑。為了拓寬社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的渠道，杭州市開(kāi)拓了多種途徑，確保市民、農(nóng)村居民、外來(lái)務(wù)工創(chuàng)業(yè)人員、“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協(xié)委員）、省里和區(qū)縣代表、專(zhuān)家代表、社會(huì)組織代表都可以通過(guò)年度社會(huì)評(píng)價(jià)、服務(wù)對(duì)象即時(shí)評(píng)價(jià)、日?？?jī)效信息采集與評(píng)價(jià)等多種渠道，以及網(wǎng)上評(píng)議、熱線(xiàn)電話(huà)、“市民之家”現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)等多種方式參與。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年共發(fā)放1.2萬(wàn)張?jiān)u價(jià)表給市民代表（6000名）、企業(yè)代表（2000名）、其他代表（4000名），具有廣泛的代表性。為突出公眾在政府績(jī)效評(píng)估中的主導(dǎo)地位，杭州市建立了“3+1”綜合考評(píng)模式，“3”即目標(biāo)考核、社會(huì)評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，“1”即政府部門(mén)自愿申報(bào)的加分項(xiàng)目“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”?！?+1”體系中，“社會(huì)評(píng)價(jià)”占50%的權(quán)重，而“目標(biāo)考核”、“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”中均有一定的公眾和專(zhuān)家參與，因此，在杭州政府績(jī)效評(píng)估中，社會(huì)參與的權(quán)重已超過(guò)50%。這一權(quán)重設(shè)置有助于打破以往政府績(jī)效評(píng)估主體單一、領(lǐng)導(dǎo)意志影響過(guò)大等弊端，推動(dòng)評(píng)估的民主化、科學(xué)化，倒逼政府職能轉(zhuǎn)型，打造真正以人為本、以民為先的服務(wù)型政府。

（二）開(kāi)放政府績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)社會(huì)參與由“事后評(píng)估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸

十八屆三中全會(huì)指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系?！薄耙?guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)?！薄皟蓮埱鍐巍笔锹鋵?shí)“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”要求的重要舉措。梳理、審定、公布、實(shí)施、完善“兩張清單”都離不開(kāi)人民監(jiān)督?！皟蓮埱鍐巍北尘跋?，社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估也應(yīng)由以往單純的“事后評(píng)估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸，進(jìn)行“全過(guò)程”參與，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估預(yù)防作用，減少政府權(quán)力“越位”和責(zé)任“缺位”；強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估監(jiān)督作用，促進(jìn)“兩張清單”落實(shí)到位；增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估在追責(zé)中的作用，確保追責(zé)到位、整改到位。其中，“事前”工作主要涉及“兩張清單”梳理、審定和工作目標(biāo)的制定；“事中”工作主要是日?？?jī)效信息的采集、反饋、部門(mén)整改；“事后”跟蹤工作主要是績(jī)效評(píng)估問(wèn)題整改和反饋?！皟蓮埱鍐巍睂?shí)施前，政府各部門(mén)往往職責(zé)不清、變化頻仍，難以開(kāi)展有效的監(jiān)督和評(píng)估，特別是很難介入“事前”工作目標(biāo)制定和“事后”整改監(jiān)督領(lǐng)域，不能最大程度達(dá)到以評(píng)估提升績(jī)效的目的?！皟蓮埱鍐巍敝贫瓤蚣芟拢氊?zé)明確，便于制定工作目標(biāo)、日常監(jiān)督和“事后”整改監(jiān)督，并反作用于政府績(jī)效評(píng)估，促進(jìn)其向完整的政府績(jī)效管理工作鏈升級(jí)。杭州市在日?？?jī)效監(jiān)督方面建立了一支績(jī)效信息員隊(duì)伍，采集日常各類(lèi)績(jī)效信息，并反饋給政府相關(guān)部門(mén)和單位，以便其整改。為了督促對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，杭州還建立了“評(píng)估-整改-反饋”機(jī)制，每年評(píng)估結(jié)束后，督促有關(guān)單位制定整改計(jì)劃，并納入第二年績(jī)效評(píng)估，形成“評(píng)估-整改-反饋-再評(píng)價(jià)-再整改-再反饋”的績(jī)效持續(xù)改進(jìn)模式，“通過(guò)‘壓力機(jī)制’推進(jìn)政府服務(wù)和管理創(chuàng)新”，極大地提高了績(jī)效水平和治理能力。

（三）探索組織化、專(zhuān)業(yè)化參與機(jī)制，提高社會(huì)參與的有效性和專(zhuān)業(yè)性

當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)更加多樣化，并導(dǎo)致社會(huì)矛盾復(fù)雜化和利益訴求多元化，由此帶來(lái)各種治理難題?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性，使得任何單一主體都無(wú)法單獨(dú)完成社會(huì)治理的任務(wù)，政府與社會(huì)共同治理、良性互動(dòng)是時(shí)代要求，社會(huì)參與社會(huì)治理及政府績(jī)效評(píng)估是必然的選擇。但也應(yīng)該理性地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)參與對(duì)改進(jìn)政府績(jī)效的效果在一定程度上取決于參與的方法。無(wú)序的參與只會(huì)提高社會(huì)治理的成本，不利于政府績(jī)效的改善。因此，要探索社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的組織化，擴(kuò)大社會(huì)組織參與，以組織化促進(jìn)規(guī)范化、程序化、科學(xué)化，提升參與效果。這其中也涉及到政府和社會(huì)的邊界問(wèn)題，政府應(yīng)設(shè)立主管部門(mén)專(zhuān)門(mén)開(kāi)展政府績(jī)效管理，并組織引導(dǎo)社會(huì)各界按照規(guī)范和程序參與。為了政府和社會(huì)各界就有關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，應(yīng)在政府績(jī)效管理主管部門(mén)之上設(shè)立“政府績(jī)效管理委員會(huì)”，吸收政府及社會(huì)各界參與，確保社會(huì)參與政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范和程序公平公正。還應(yīng)理性地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)參與的專(zhuān)業(yè)性對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的效果也起著重要影響。特別是在技術(shù)含量比較高的評(píng)估領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，應(yīng)更多地采取專(zhuān)家評(píng)估或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估的辦法，以確保評(píng)估的科學(xué)性、有效性。杭州市“3+1”綜合考評(píng)體系中，專(zhuān)門(mén)建立了“績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家?guī)臁保?qǐng)各界專(zhuān)家參與，“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”主要以專(zhuān)家績(jī)效評(píng)估為主，“專(zhuān)家評(píng)估分值權(quán)重占創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)設(shè)定分值的70%”。近年來(lái)，不少地方政府越來(lái)越注重探索委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，增強(qiáng)了評(píng)估的客觀(guān)性、科學(xué)性。在探索第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估的過(guò)程中，要注意“賦予第三方主體的監(jiān)督權(quán)利，為其提供有效的監(jiān)督與維權(quán)渠道、途徑”，為其提供“通暢、開(kāi)放、有效的評(píng)估環(huán)境”。

（四）建立動(dòng)態(tài)互動(dòng)信息平臺(tái)，確保社會(huì)參與評(píng)估與政府行政公開(kāi)信息對(duì)稱(chēng)

計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)革命極大地改變了人們的生活，使越來(lái)越多的人借助互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端獲得各種信息。政府績(jī)效評(píng)估也應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代變化，開(kāi)發(fā)政府信息公開(kāi)與社會(huì)評(píng)估、反饋的統(tǒng)一信息平臺(tái)，破解政府與社會(huì)之間“信息不對(duì)稱(chēng)”的問(wèn)題。這一信息平臺(tái)可以納入政務(wù)網(wǎng)中，也可以單獨(dú)設(shè)立績(jī)效評(píng)估平臺(tái)。信息平臺(tái)要與云數(shù)據(jù)及新媒體、自媒體、通訊平臺(tái)等對(duì)接，最大化地展示各類(lèi)績(jī)效信息，并開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)APP軟件等，便于社會(huì)即時(shí)監(jiān)督評(píng)估，提出評(píng)估意見(jiàn)和改進(jìn)對(duì)策，并對(duì)社會(huì)評(píng)估意見(jiàn)進(jìn)行即時(shí)反饋，形成良性互動(dòng)?！昂贾菘荚u(píng)網(wǎng)”和“數(shù)字考評(píng)”系統(tǒng)“強(qiáng)化信息公開(kāi)、公眾參與、互動(dòng)應(yīng)用、網(wǎng)上處理能力建設(shè)”，開(kāi)設(shè)“績(jī)效評(píng)議”等互動(dòng)欄目和在線(xiàn)窗口，可以隨時(shí)評(píng)議政府部門(mén)行政事務(wù)，并提出評(píng)估和整改意見(jiàn)，既方便了公眾參與，也提高了社會(huì)監(jiān)督和政府整改的效率。同時(shí)，杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室(杭州市績(jī)效管理委員會(huì)辦公室)正在借助“數(shù)字考評(píng)”系統(tǒng)開(kāi)展大數(shù)據(jù)研究與應(yīng)用，探索社會(huì)參與的規(guī)律性，不斷提升參與的科學(xué)性、有效性。

（五）推動(dòng)政府績(jī)效管理和社會(huì)參與法治化，為社會(huì)參與提供保障和支撐

本文是浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地浙江省城市治理研究中心2014年度課題“城市治理‘杭州模式’研究”（2014zl011）、浙江省城市化發(fā)展研究中心浙江省新型城市化發(fā)展研究項(xiàng)目“浙江省城市治理體制改革對(duì)策研究”（城研2014-4-9）成果。

（作者單位：杭州市綜合考評(píng)資訊中心，杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心）