“五水共治”背景下的第三方治理研究

■顧世杰 包海波/文

“五水共治”背景下的第三方治理研究

■顧世杰 包海波/文

浙江省委十三屆四次全會提出，要以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼轉(zhuǎn)型升級?！拔逅仓巍笔钦憬∥?、省政府推進浙江新一輪改革發(fā)展的關(guān)鍵之策，更是建設(shè)“兩美”浙江的突破口與切入點。粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式、分散的生活生產(chǎn)模式形成了巨大的污染存量，水資源產(chǎn)權(quán)虛置、生態(tài)補償機制匱乏嚴(yán)重制約著市場機制的作用，水環(huán)境治理面臨著內(nèi)生激勵不足、外在缺乏法制支撐的現(xiàn)實難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實效，應(yīng)注重標(biāo)本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制。其中十八屆三中全會提出了環(huán)境治理新方案——第三方治理，這是我國環(huán)境治理問題上的一個新的突破點,也是一種市場長效機制。

一、第三方治理概述

（一）第三方治理的提出與內(nèi)涵

近年來，第三方在我國各級政府環(huán)境治理實踐中已經(jīng)廣泛應(yīng)用，而發(fā)達(dá)方國家在對于第三方治理已經(jīng)開展實施多年并積累了豐富經(jīng)驗。Milgrom等通過對地中海商法成功運作的案例描述，揭示了第三方治理并不總是要求國家權(quán)力機制的使用，來自不同國家商人間的協(xié)議通過商法同樣可以得到保護。在政府和市場失靈的情況下，替代性治理組織就會介入，行業(yè)協(xié)會就恰好提供了一種介于正式的、國家支持的秩序和自發(fā)秩序之間的合約自增強機制。Elinor·Ostmm在大量實證研究的基礎(chǔ)上指出，人類社會中大量的公共資源問題在事實上不是依賴國家也不是通過市場解決的，人類社會中的自我組織和自治，實際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。2013年我國在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“推行環(huán)境污染第三方治理”。這是我國環(huán)境污染防治工作中前所未有的理念與制度創(chuàng)新。

第三方參與政府治理，一般表現(xiàn)為把市場原則注入政府實踐，將政府服務(wù)內(nèi)容細(xì)化外包，交給專業(yè)的機構(gòu)來加以處理。這里在總結(jié)前人研究基礎(chǔ)上，對環(huán)境污染第三方治理定義為，即由專業(yè)環(huán)保公司負(fù)責(zé)排污企業(yè)所有環(huán)保相關(guān)事務(wù)，并由政府對企業(yè)和環(huán)保公司進行監(jiān)管的治理模式。劉新葉認(rèn)為“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進行專業(yè)化分工，將污染治理從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、誰付費、第三方治理”。

（二）第三方治理的經(jīng)濟學(xué)理論

在經(jīng)濟學(xué)中，環(huán)境具有公共物品和“市場失靈”等特性，決定了環(huán)境保護必須依靠政府來管理和控制。但是由于在環(huán)境污染問題中存在博弈論和囚徒困境這樣的難題，如“囚犯困境”反映的問題：個人理性與集體理性在理性經(jīng)濟人假設(shè)下是相悖的。由于政府的治理明顯存在劣勢，高昂的執(zhí)法成本也往往使政府治理失靈，政府在扮演第三方角色時往往會因“缺位”或“越位”而難以有效地介入。因此人們傾向于在環(huán)境管理中更多的運用經(jīng)濟手段，因此第三方治理模式應(yīng)運而生。人們希望以建立市場的長效機制來改善環(huán)境治理現(xiàn)狀，提高治理效率。而第三方治理模式正是通過市場之手來實現(xiàn)環(huán)境治理，因而得到廣泛認(rèn)同和深入推廣。

二、“五水共治”引入第三方治理的分析

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府在“五水共治”治理過程中遭遇到越來越多困境與挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的治理模式，在處理關(guān)乎自身利益問題上，往往效率低下。第三方運營治理的模式，不僅可以將企業(yè)從不熟悉的環(huán)境保護、污染治理難題中解脫出來，也可以降低政府的執(zhí)法成本。本文從分別宏觀、微觀角度分析第三方治理模式在“五水共治”中的可行性。

（一）有關(guān)第三方治理的政策文件

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”。我國找到了環(huán)境治理的突破點——推行第三方治理。今年國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，根據(jù)意見，各地將推行排污者付費委托第三方企業(yè)治污的“環(huán)境污染第三方治理”模式。并提出到2020年，公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域第三方治理將取得顯著進展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發(fā)。環(huán)境公用設(shè)施投資運營體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場化供給體系基本形成。第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現(xiàn)一批技術(shù)能力強、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務(wù)公司。

（二）有關(guān)第三方治理的法律制度

環(huán)境法律的基本原則和制度也為環(huán)境污染第三方治理提供了法源依據(jù)，新修訂的《環(huán)境保護法》(2014年)第5條規(guī)定：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！钡?條第3款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”其中“損害擔(dān)責(zé)”則提供了一種開放式的責(zé)任承擔(dān)方式——污染者、環(huán)境損害者既可以自己去承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任，也可以市場付費替代履行環(huán)境治理責(zé)任。因此，這為環(huán)境污染第三方治理提供了制度依據(jù)和制度空間。

（三）第三方治理的迫切性和可行性

浙江長期粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式、分散的生活生產(chǎn)模式造成了嚴(yán)重的水資源污染問題，浙江水環(huán)境的質(zhì)量低于全國平均水平，可見環(huán)境治理模式市場化的迫切性。其中浙江省地表水水質(zhì)質(zhì)量如表1所示。

同時，浙江近年來廢水排放總量也在不斷增加，2013年達(dá)到41.91億噸，比2010年增加2.5億噸，比2009年增加5.41億噸(見表2)。

但是隨著浙江“五水共治”政策的實施與推進，原先“低、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)布局導(dǎo)致的污染源分散問題得到改觀。由于產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設(shè)加速推進，為第三方治理的引進實施提供了可能性。第三方治理的有效運行，能夠在一定程度上彌補政府在“五水共治”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的不足，有利于促進經(jīng)濟激勵機制作用的發(fā)揮。

表1.013年浙江省地表水水質(zhì)質(zhì)量情況表

表2.003年以來浙江省廢水排放量情況表

三、“五水共治”第三方治理實踐與探索

（一）國內(nèi)第三方治理實踐與探索

近年來，在治理環(huán)境污染方面，各省市在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過不斷改革環(huán)保管理體制，出臺相關(guān)制度規(guī)定，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，來探索市場化、社會化、專業(yè)化治理的新路徑。其中在工業(yè)污染源治理、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等多個領(lǐng)域，各省市積極推行環(huán)境污染第三方治理（表3）。

表3.三方治理實踐與探索的具體案例表

（二）浙江水污染治理實踐與探索

根據(jù)目前浙江污水治理的主體類型可分為主要三類:地方政府主辦、企業(yè)自辦、由政府委辦。因為政府主辦的污水處理廠與監(jiān)管部門是利益共同方，企業(yè)自辦的污水處理廠與企業(yè)是利益共同方，所以很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。分期分批將政府主辦的污水廠和企業(yè)自辦的污水處理廠，移交第三方管理和營運，是大勢所趨。第三方治理作為一種市場調(diào)節(jié)機制，能夠在“五水共治”有效補充長期存在的單一政府治理模式的不足。因為第三方治理模式既符合浙江省“五水共治”的環(huán)境保護治理方向和環(huán)境污染現(xiàn)狀，又有助于環(huán)境治理專業(yè)化的形成和提高，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)走向中高端的道路上發(fā)揮重大推動作用。如舟山市通過“BOT”模式，積極探索實施第三方治理，有效推進了環(huán)境污染治理的市場化，取得了較好的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。

（三）第三方治理模式的困境

目前來說，浙江要在“五水共治”中推行第三方治理也存在與很多省份類似的不足，如宏觀的配套法治建立不完善、市場有效機制缺乏、微觀企業(yè)和個體的思想觀念的轉(zhuǎn)變等等。實踐表明，一些地方和企業(yè)發(fā)展第三方治理過程遇到過很多問題。這些問題往往是政策缺失造成的，而不是第三方治理模式的先天缺陷。具體主要表現(xiàn)如表4。

表4.三方治理實踐存在的困境表

四、建議和展望

市場失靈往往需要借助政府力量，同時政府治理失靈也需借助第三方力量。第三方作為獨立的社會治理主體也是制衡政府和市場不可或缺的力量。盡管這方面實踐在其他省份已小有所成，但浙江省“五水共治”中相關(guān)的引進經(jīng)驗和原創(chuàng)成果很匱乏。結(jié)合已有經(jīng)驗和浙江省自身特點，提出幾點建議。

第一，政府加快相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)。首先，要明確污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責(zé)任。污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)都是環(huán)境責(zé)任主體，所以法律應(yīng)根據(jù)雙方合作方式以及具體的行為來界定。其次，建立政府違約風(fēng)險補償機制及責(zé)任追究機制?？紤]到第三方企業(yè)在與政府合作中處于不利位置，不僅要設(shè)立環(huán)境污染第三方治理風(fēng)險補償資金，還應(yīng)建立對違約的政府主要負(fù)責(zé)人相應(yīng)的責(zé)任追究機制。最后，對不按要求進行污染治理的企業(yè)，強制推行第三方治理模式。

第二，市場方面建立準(zhǔn)入與退出機制。要實現(xiàn)“五水共治”的市場化，就要使市場在環(huán)境資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此建立合理的市場準(zhǔn)入和退出機制至關(guān)重要。市場上不宜對第三方治污企業(yè)設(shè)立強制性的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但可以對第三方治污企業(yè)進行信用評級，對信譽好、技術(shù)過硬的環(huán)保企業(yè)頒發(fā)證明。信譽等級可以作為政府和企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)的重要參考。在市場退出方面，按照服務(wù)質(zhì)量好壞進行信譽評級，對信譽級別非常低甚至有違法行為的第三方企業(yè)，應(yīng)列入黑名單，禁止進入第三方治理市場。此外，為了規(guī)范環(huán)境污染第三方治理市場的運行，針對環(huán)境污染第三方治理的招投標(biāo)、合同簽訂、責(zé)任界定等方面，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的指導(dǎo)性文件。

第三，建立保障第三方治理可持續(xù)性市場機制。為了保障第三方治理發(fā)展的可持續(xù)性，需要有持續(xù)不斷的動力機制。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，金融創(chuàng)新是環(huán)境污染第三方治理的重要動力。通過建立綠色信貸、環(huán)保銀行、基金、責(zé)任保險制度，來培育環(huán)境污染第三方治理市場，從而實現(xiàn)第三方治理模式的可持續(xù)發(fā)展。例如，對環(huán)境守法企業(yè)在銀行貸款、上市融資等方面給予優(yōu)先支持。

第四，鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和培育專業(yè)化的環(huán)保企業(yè)。從金融政策、服務(wù)政策、法律保障等方面加大對發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度，在科技創(chuàng)新方面制定各種激勵、獎勵政策。扶持、培育能夠集咨詢、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等服務(wù)于一身的環(huán)保企業(yè)集團，推動環(huán)保企業(yè)上市融資，壯大環(huán)保市場，為第三方治理奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：中共浙江省委黨校）