淺談我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議

楊常青　宣　昊

(1.環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京　100029；2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

淺談我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議

楊常青1宣昊2

(1.環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京100029；2.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

【摘要】本文回顧了我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的發(fā)展沿革，歸納現(xiàn)狀存在問題主要表現(xiàn)在制度方面約束性不足、貫徹方面執(zhí)行率不高、技術層面操作性不強等方面，并結(jié)合現(xiàn)有制度基礎與實施經(jīng)驗，提出在當前形勢下，對于規(guī)劃環(huán)評制度具有針對性、有效性和可操作性的對策措施建議。

【關鍵詞】規(guī)劃環(huán)評；現(xiàn)狀與問題；對策建議

引用文獻格式：楊常青等.淺談我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：176-178.

我國自2003年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)明確了對“一地、三域、十專項”開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的要求?！董h(huán)評法》實施十多年來，我國規(guī)劃環(huán)評制度正在逐步完善；但在實際開展過程中，規(guī)劃環(huán)評仍然存在執(zhí)行率不高、約束性不足、程序性不強等突出問題。具體表現(xiàn)在規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃環(huán)評工作主動性不夠，規(guī)劃環(huán)評程序滯后，為了項目環(huán)評通過審查獲得批復、使得規(guī)劃環(huán)評存在“補手續(xù)”、“走過場”等問題，此外，規(guī)劃環(huán)評的技術成果質(zhì)量參差不齊，且審查意見在落實與監(jiān)管過程中存在偏差等等。

1規(guī)劃環(huán)評發(fā)展沿革

1.1　起步階段(上世紀八十年代初～2003年)

我國1979年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》就將環(huán)境影響評價制度正式列入法律體系之中。上世紀八十年代初我國就開始了規(guī)劃或戰(zhàn)略方面的環(huán)境影響評價實踐，如山西煤電并重發(fā)展、天津市薊縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃、長江水利建設、岷江上游紫坪鋪水庫流域開發(fā)規(guī)劃、昆明滇池國家級旅游度假區(qū)西區(qū)總規(guī)修編、沈陽市渾南新區(qū)規(guī)劃、天津市污水資源化政策、大連市城市發(fā)展、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展等。1995年原國家環(huán)保總局在《中國環(huán)境保護21世紀議程》中提出，要逐步完善區(qū)域規(guī)劃或戰(zhàn)略環(huán)境影響評價理論、技術和管理方法，全面開展區(qū)域環(huán)境影響評價的研究和實踐工作[1]。

1.2　探索階段(2003年～2009年)

2003年9月1日，《環(huán)評法》的正式實施是我國環(huán)評發(fā)展的里程碑，標志著具有中國特色的規(guī)劃環(huán)評制度進入了新階段；2009年，國務院公布實施《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，以行政法規(guī)形式進一步加強了規(guī)劃環(huán)評的法律地位。在此期間，監(jiān)管層和執(zhí)行層對規(guī)劃環(huán)評進行了廣泛深入的探索。

《環(huán)評法》實施初期，我國為推進規(guī)劃環(huán)評的開展，著重于規(guī)劃環(huán)評的制度建設、技術準備和能力建設等方面。2003-2005年先后出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則(試行)》、《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價技術導則》、《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》等技術導則、管理規(guī)章等文件，為規(guī)劃環(huán)評制度的順利實施提供了必要的能力保障。從2005年起，規(guī)劃環(huán)評逐漸為政府部門所重視，各級政府部門加大在土地、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設、交通和林業(yè)等10個專項規(guī)劃中的環(huán)評開展力度。2005年，我國開展了典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃3種類型23個規(guī)劃環(huán)評試點；2006年，《武漢市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年總體規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略環(huán)評是我國環(huán)評史上一項開創(chuàng)性、示范性的工作，為國家環(huán)評法制建設及管理提供了參考；2008年，環(huán)境保護部組織開展了“汶川地震災后重建規(guī)劃環(huán)境影響評價”和“新增千億斤糧食規(guī)劃環(huán)境評價”，推動了決策的科學化、合理化；同年，環(huán)保部組織開展了遼寧沿海經(jīng)濟帶“五點一線”、江蘇沿海地區(qū)及廣東橫琴重點開發(fā)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，推動上海等30個重點城市開展軌道交通規(guī)劃環(huán)評。

1.3　壯大階段(2009年～至今)

隨著國家重點區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，以規(guī)劃環(huán)評為抓手，從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，破解重工業(yè)布局與生態(tài)安全格局、結(jié)構(gòu)規(guī)模與資源環(huán)境承載之間的突出矛盾，是環(huán)境保護參與綜合決策的重要途徑，也是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的必然要求。

自2009年開始至2013年，國家先后開展了五大區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)、西部大開發(fā)重點區(qū)域和行業(yè)、長江中下游城市群和中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評的試點工作，正在開展的還有京津冀一體化規(guī)劃環(huán)評。截至目前，業(yè)內(nèi)公認完成得最好的戰(zhàn)略環(huán)評當數(shù)包括環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)沿海、成渝經(jīng)濟區(qū)和黃河中上游能源化工區(qū)在內(nèi)的“五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評”，涵蓋15個省(區(qū)、市)的67個地級市和37個縣(區(qū))，覆蓋國土面積111萬平方公里，經(jīng)濟總量占全國的1/5，涉及石化、能源、冶金、裝備制造等10多個重點行業(yè)，是目前為止涉及地域范圍最大、行業(yè)范圍最廣的戰(zhàn)略環(huán)評。截至目前，中部崛起、京津冀一體化規(guī)劃與戰(zhàn)略環(huán)評工作正在開展與推進。這些工作都有力地推動了戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評實踐在我國的開展。

2規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀存在問題

通過起步、探索和發(fā)展壯大，我國規(guī)劃環(huán)評目前正面臨著制度與實踐的瓶頸期，主要表現(xiàn)在制度方面約束性不足、貫徹方面執(zhí)行率不高、技術層面操作性不強等方面[2-4]。

2.1　制度方面，約束性不足

2.1.1“未評先批”，規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃

規(guī)劃“未評先批”現(xiàn)象比較普遍，規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃審批，雖然新的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 總綱》(HJ/T130-2014)更加強調(diào)全程互動的原則，但本該在規(guī)劃草案形成之前開展的環(huán)評工作，經(jīng)常滯后于規(guī)劃編制工作甚至規(guī)劃審批。

而在實際工作中，通常是某項規(guī)劃到了報批階段，才臨時開展環(huán)評工作，或是為了某具體項目而草訂規(guī)劃并開展規(guī)劃環(huán)評，無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略決策一部分的重要意義。

2.1.2“有令不行”，規(guī)劃環(huán)評監(jiān)管難以落地

規(guī)劃環(huán)評的審查意見相當于項目環(huán)評的批復。目前，規(guī)劃環(huán)評的審查意見難以形成剛性約束，且對于規(guī)劃實施缺少追責機制。規(guī)劃環(huán)評成果也往往被“選擇性”落實，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未將規(guī)劃環(huán)評與具體的政府決策流程建立聯(lián)系究其原因，規(guī)劃環(huán)評的技術審查不屬于行政許可范圍，《環(huán)評法》中規(guī)定，規(guī)劃審批部門對環(huán)評審查意見有權(quán)采納也可不采納(但不采納要給出不采納的原因)。因此，在執(zhí)行力度上，規(guī)劃環(huán)評提出的環(huán)境影響減緩措施、優(yōu)化調(diào)整意見建議，與項目環(huán)評的審批還存在明顯差距，相關跟蹤監(jiān)督機制尚未有效建立。

現(xiàn)實中，各級環(huán)保部門常常難以掌握規(guī)劃審批時有無采納規(guī)劃環(huán)評建議，不利于規(guī)劃實施過程的及時監(jiān)督，而要求規(guī)劃編制單位定期對規(guī)劃實施情況進行跟蹤評價、回顧性評價的做法，從目前來看也往往難以實現(xiàn)有效跟進。

2.2　貫徹方面，執(zhí)行率不高

2.2.1對規(guī)劃編制部門而言，開展規(guī)劃環(huán)評的主動性不夠

規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境影響評價在規(guī)劃層次的應用，主要關心在對規(guī)劃進行宏觀決策時各方所關注的環(huán)境問題。盡管《環(huán)評法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中規(guī)定開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的責任主體為國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，但由于規(guī)劃環(huán)境影響評價的概念是由環(huán)保部門提出的，因此，現(xiàn)狀是規(guī)劃環(huán)評主導部門一般都是環(huán)保部門，其他部門開展規(guī)劃環(huán)評的積極性和主動性相對不夠，缺乏內(nèi)在動力。

實際過程中，甚至出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評僅僅為了項目環(huán)評的技術審查能夠順利通過，而演變?yōu)檠a辦手續(xù)，且由于各地審查程序的嚴格程度不統(tǒng)一，最終形成“國家管微觀、地方管宏觀”本末倒置的局面。

2.2.2對規(guī)劃環(huán)評單位而言，規(guī)劃技術成果質(zhì)量參差不齊

我國的規(guī)劃環(huán)評制度基本上是采取第三方評價的模式，這就要求評價對象相對穩(wěn)定。而實際的規(guī)劃環(huán)境影響評價的對象處于不斷變化之中，規(guī)劃的具體編制單位和規(guī)劃環(huán)評技術服務機構(gòu)很難實現(xiàn)動態(tài)結(jié)合，規(guī)劃的調(diào)整難以及時反饋到規(guī)劃環(huán)境影響評價中，而規(guī)劃環(huán)境影響評價的結(jié)果也難以及時融入規(guī)劃之中，勢必會造成某種程度的脫節(jié)，很難達到預期的理想效果。同時，評價對象的不穩(wěn)定要求評價機構(gòu)對不斷調(diào)整的規(guī)劃進行及時動態(tài)評價，會導致評價單位工作量、工作時間的大幅度增長和延長，這在主要受市場機制調(diào)控的環(huán)境咨詢工作現(xiàn)狀下，無形中會影響到規(guī)劃環(huán)評技術成果的質(zhì)量。

2.3　技術層面，操作性不強

2.3.1缺乏獨立的方法體系

規(guī)劃環(huán)評所涉及的一般都是中長期規(guī)劃，具有時間和空間上的宏觀性，必然要求規(guī)劃環(huán)評的評價方法與之相適應，具有預測、估算宏觀、大尺度環(huán)境影響的能力。不同類別規(guī)劃的環(huán)評所關注的環(huán)境要素不同，采用的方法也有所不同，有賴于多種技術方法的綜合運用或集成。

但是，在目前規(guī)劃環(huán)評的實踐中，大多直接沿用建設項目環(huán)評的技術方法，例如大氣預測仍局限于大氣污染物的落地濃度分布范圍，生態(tài)影響仍專注于具體保護物種的特點，缺乏宏觀、大尺度的評價理念。這種做法明顯制約了規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展，導致規(guī)劃環(huán)評的準確性較差、預測結(jié)果不夠理想，從而使得評價結(jié)論缺乏應用的說服力。

2.3.2缺少具體的技術導則

目前除規(guī)劃環(huán)評技術導則總綱、煤炭礦區(qū)開發(fā)外，其它各類別規(guī)劃環(huán)評技術導則仍處在編制或待編狀態(tài)。技術導則的缺失往往會造成法規(guī)文件對具體工作指導不足，對實踐工作造成一定的困難。以跟蹤評價為例，無論《環(huán)評法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均明確“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應實施環(huán)境影響跟蹤評價，但未對“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進行界定，因而在規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價實踐操作過程中造成了一定的困難。此外，當前規(guī)劃環(huán)評體系仍沿用傳統(tǒng)項目環(huán)評體系，未將累積影響、疊加影響等技術思路融入規(guī)劃環(huán)評中。

2.3.3公眾參與易流于形式

由于規(guī)劃環(huán)評是宏觀決策層面上的評價，不同與微觀層面的項目環(huán)評，導致規(guī)劃環(huán)評公眾參與的范圍相對較大，因此規(guī)劃環(huán)評更應注意地區(qū)之間、部門之間、行業(yè)之間的溝通與協(xié)調(diào)。但是，由于規(guī)劃本身具有一定的保密性、專業(yè)性和區(qū)域性，信息不能全部向公眾公開，所以規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與的方法和信息公開的程度需要在實踐中進一步探索，公眾參與對象的專業(yè)素質(zhì)也應符合一定要求，不能簡單地像項目環(huán)評一樣，僅僅通過對公眾發(fā)放調(diào)查問卷了事。

3規(guī)劃環(huán)評對策建議

3.1　開展規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行情況摸底調(diào)查

建議國家環(huán)境保護主管部門選擇試點省份，由省級環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)改、能源、國土資源、工信等部門開展一輪規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行情況的摸底調(diào)查，按照現(xiàn)有《環(huán)評法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對各省級規(guī)劃已通過審批、但規(guī)劃環(huán)評(環(huán)評報告書或篇章說明)未通過審查的情況進行一次大摸底。根據(jù)試點省份摸底實際情況，分析提出促進規(guī)劃環(huán)評有效實施的具體對策，并在全國范圍內(nèi)推廣。

3.2　國家環(huán)保部門應收回部分規(guī)劃環(huán)評審查權(quán)

國家環(huán)境保護主管部門負責審批的項目環(huán)評，其上層規(guī)劃的環(huán)評成果需通過環(huán)境保護部審查。建議可以劃定明確的時間節(jié)點，對于一定有效年限內(nèi)已完成省級及以下環(huán)保部門審查的規(guī)劃環(huán)評，可不重復開展規(guī)劃環(huán)評工作。否則，若有國家環(huán)保部門審批的建設項目環(huán)評，其所屬規(guī)劃環(huán)評必須通過國家環(huán)保部門組織的技術審查。

3.3　部分規(guī)劃環(huán)評審查權(quán)可以下放至省級

建議將原需國家環(huán)保部門審查的規(guī)劃環(huán)評，若不出現(xiàn)主體功能協(xié)調(diào)性問題、不存在較大環(huán)境制約的、不觸動生態(tài)紅線的，可委托省級環(huán)保部門開展技術審查。通過前述兩條，轉(zhuǎn)變環(huán)評準入過程中的宏微倒置現(xiàn)象，逐漸轉(zhuǎn)向“國家抓宏觀、地方抓微觀”的良性態(tài)勢。

3.4　通過規(guī)劃環(huán)評倒逼政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評的開展

通過倒逼機制，促進政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評的開展，即未完成政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評的，相關規(guī)劃環(huán)評不予審查通過。同時，政策環(huán)評技術審查程序應逐步確立和完善，應由國家環(huán)境保護主管部門聯(lián)合相關部委、省級政府、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、大型企業(yè)集團等相關部門與機構(gòu)共同審查[5]。

3.5　提高規(guī)劃環(huán)評的違法成本

提高規(guī)劃環(huán)評的違法成本，監(jiān)督機制應加以完善。建議將各地區(qū)規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率納入中央和地方巡視組的“巡視內(nèi)容”，“約談”未落實規(guī)劃環(huán)評及審查意見的部門或機構(gòu)負責人。同時，各級環(huán)保部門應建立定期巡視、督查機制，或通過不定期的“環(huán)評風暴”突擊行動，嚴格處罰“未評先批”、“有令不行”的相關責任人，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的及時性和有效性。

此外，通過跟蹤評價等手段，保證規(guī)劃環(huán)評審查意見應不折不扣地全部貫徹、按時落實，使規(guī)劃環(huán)評的作用真正落到實處。

3.6　強化對規(guī)劃環(huán)評的引導與管理

可以考慮通過環(huán)評產(chǎn)業(yè)協(xié)會、專家隊伍的年度評分機制，強化對規(guī)劃環(huán)評技術服務機構(gòu)的引導和管理，通過“積分制”實施獎懲。對于成果質(zhì)量優(yōu)秀的機構(gòu)由環(huán)評產(chǎn)業(yè)協(xié)會予以獎勵，對于積分落后的機構(gòu)列入黑名單，規(guī)范該領域咨詢市場的良性發(fā)展。

參考文獻：

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Existing Problems and Countermeasures for the Planning

Environmental Impact Assessment in China

YANG ChangqingXUAN Hao

(1.Environmental Development Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China；

2.Apprasisal Center for Environment & Engineering，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China)

Abstract：This paper reviews the development history of China′s planning environmental impact assessment.In this paper，the main problems of the existing problems include：lack of restraint in the system，low implementation rate in the implementation，not strong operability at the technical level and so on.Based on the existing system and the implementation experience，this paper puts forward the countermeasures and measures to be targeted，effective and operable.

Keywords：Planning Environmental Impact Assessment；Existing problems；Countermeasures and suggestions

作者簡介：楊常青，高級工程師，主要研究方向為環(huán)境影響評價制度與方法

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)06-0176-03