村干部在新農(nóng)村建設中的角色探討

趙培芳，李玉萍，姚曉磊

（1. 山西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院， 山西 太谷030801；2. 山西農(nóng)業(yè)大學動物科技學院， 山西 太谷 030801）

人才是新農(nóng)村建設進程中的關鍵性因素，而村干部則是關鍵之中的關鍵。村干部是新農(nóng)村建設最直接的領導者和組織者，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，推進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。提高農(nóng)村干部隊伍的素質能力不僅是加強黨在基層執(zhí)政能力的建設要求，更是新農(nóng)村建設的客觀需求。當前，我國正處于計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變的關鍵時期，社會體制的轉變經(jīng)濟的發(fā)展，也給農(nóng)村帶來了一系列的問題：如農(nóng)民子女教育問題、留守老人問題、生態(tài)環(huán)境問題、社會治安問題以及社會保障問題等。為了減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，培養(yǎng)和打造一支思想作風端正，高素質、高品行的村干部隊伍刻不容緩。

1 學術界對村干部角色定位的相關研究

20 世紀90年代末，我國農(nóng)村實行“鄉(xiāng)政村治”的行政管理方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家在農(nóng)村設置的最基層部門，代表國家對管轄的農(nóng)村地區(qū)進行行政管理，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的行政村則實行村民自治[1]的管理方式。因此，村干部沒有國家正式編制，其大多數(shù)也來自于農(nóng)民。農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展與村干部的素質特質顯著相關[2]已得到學術界和農(nóng)村工作者的認同。然而在村干部的角色問題上，學術界仍然說法不一，眾說紛紜，難以達成共識。關于村干部角色研究，學術界主要從應然角色和實然角色這2個方面進行研究。

應然角色是一種理想化狀態(tài)的角色，與實然角色相區(qū)別。對村干部應然角色的分析研究并不需要對其個人表現(xiàn)進行分析，僅僅是指法律法規(guī)規(guī)定或制度體系下所預期、應當表現(xiàn)出來的角色。對此，在對村干部賴以存在的村民自治制度進行研究和剖析的基礎上，提出村干部的應然角色應是村民利益的“維護者和代表者”[3]、“代言人”、“當家人”[4]。

實然角色是村干部在管理農(nóng)村事務中的實際狀態(tài)，是村干部在具體行為事件中所表現(xiàn)出來的角色。實然角色也是學術界對村干部進行研究的主要熱點。在不同的過程事件中，村干部的具體行為直接影響學術界對村干部角色的定位[5]。因此，學術界對村干部實然角色的定位難以有統(tǒng)一的標準，其中具有代表性的觀點有“雙重角色”、“守夜人”、“撞鐘人”、“弱監(jiān)護人”、“雙重角色邊緣化”、“經(jīng)紀人”[6]等。2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部的工作重點以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系都發(fā)生了顯著的變化。在后農(nóng)業(yè)稅時代，李秀梅[7]認為這個時代的國家利益與村莊利益基本趨于一致。因此，村干部將會扮演“致富帶頭人”和“村民當家人”的角色。而近年來，多數(shù)學者認為村干部不僅代表國家和村民的利益，同時也代表個人利益。如付英在實際考察村干部在征地補償?shù)谋憩F(xiàn)行為后，得出村干部具有三重角色和三重行為目標，即作為國家代理人完成上級的征地指標。作為村民當家人，為村民爭取較高的補償金額。同時作為理性經(jīng)紀人謀取自身利益的最大化[8]。李志軍[9]通過對西北龍村退耕還林具體的過程事件分析指出，多數(shù)村干部以政府利益或村民利益為幌子來謀求自身利益的最大化，將村干部定位為“謀利型代理人”。龔春明[10]則進一步將村干部角色定位為“精致的利己主義者”，指出他們在處理村莊公共事務時，不斷地在鄉(xiāng)政府和村民之間變換角色，利用職務之便謀取自身利益。

2 村干部在新農(nóng)村建設中應擔當?shù)慕巧?/h2>

社會主義新農(nóng)村建設是一項涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化等多方面的系統(tǒng)工程。村干部是新農(nóng)村建設中最直接的組織者和領導者[11]，肩負著帶領廣大農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、加強傳統(tǒng)文化建設、維護社會穩(wěn)定等艱巨任務，其行為態(tài)度、素質能力將直接影響到新農(nóng)村建設的進程。因此，明確村干部在新農(nóng)村建設中的角色定位，提升村干部素質能力是新農(nóng)村建設中必須高度重視的一項工作。第一，國家代理人角色。落實和貫徹黨中央在基層的政策和方針路線，充分發(fā)揮村干部在政府和村民之間的橋梁紐帶作用，及時向村民貫徹和落實新農(nóng)村建設的相關政策，積極完善農(nóng)村的各項制度，調動村民參與建設的積極性和主動性，使廣大村民能夠充分享受到國家的各項惠民政策。第二，村民利益維護者角色。在我國村民自治制度體系下，村干部是由村民民主選舉產(chǎn)生，其合法權利是村民共同賦予。因此，村干部作為廣大村民的代理人，應及時向政府表達村民的利益訴求，維護村民的利益。第三，有所作為的管理者角色。在日新月異的社會發(fā)展背景下，對村莊事務實施有效治理，從而實現(xiàn)農(nóng)村突破性和跨越式發(fā)展。

3 新農(nóng)村建設背景下部分村干部角色偏離分析

隨著國家對新農(nóng)村建設支持力度的不斷加大，村干部手中掌控的資源和權利越來越多，權利尋租[12]的機會不斷增加，部分村干部逐漸偏離其國家代理人和村民利益維護者的角色，轉變?yōu)閺貜氐椎椎淖陨砝娲匀?。其具體表現(xiàn)：

一是當選村干部的出發(fā)點就是謀求掌權后的利益。農(nóng)村基層政權賄選，不僅敗壞農(nóng)村社會政治風氣，更直接影響和阻礙國家的民主進程。除了一些經(jīng)濟嚴重不發(fā)達的地區(qū)，村官賄選幾乎演變?yōu)椤俺B(tài)”。村官雖然職位較小，但隨著國家對“三農(nóng)”扶持力度的加大，村干部手中掌握著越來越多的資源和利益。賄選者將賄選作為一種風險投資，寄希望于當選掌權之后獲得高利益回報，這也直接導致農(nóng)村腐敗案件高發(fā)，農(nóng)村治理問題加重。賄選形式多種多樣，如拿錢換票、拿物換票、人情換票、暴力換票等。而賄選涉及的金額數(shù)量巨大，少則幾萬，多則幾百萬。賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，究其原因主要是相關制度不完善、對村干部的監(jiān)督存在缺位、部分群眾素質不高、相關法律法規(guī)的滯后以及相關人員對法律的漠視。

二是村干部運用非法手段追求個人利益。隨著社會主義新農(nóng)村建設不斷深入，大量資金物資向農(nóng)村傾斜。農(nóng)村干部比普通村民擁有更廣泛的權力，一些村干部利用職務便利進行貪污受賄，農(nóng)村腐敗問題突出。2008年以來，海南省查辦村官涉農(nóng)職務犯罪案件243 件，涉案人員為378 人，犯罪形式主要為受賄、貪污、挪用公款[13]。溫州市從2012年以來，查處村干部職務犯罪案件99 件，共有131 名村干部受到刑事處罰[14]。河南省紀委在2011年將103 名村干部移送司法機關，845 名村干部受到黨政紀處分，涉案金額高達7 017.2 萬元[15]。

三是部分村干部在村務管理上實行無為而治。一方面從村干部換屆期來看，我國村委會的換屆期為3年，任期時間短在一定程度上導致部分村干部很難有所作為。因為在任村干部無法確定下一屆自己能否勝任，使其很少謀劃村莊的長遠發(fā)展。另一方面從村干部的身份地位來看，村干部雖然由村民民主選舉產(chǎn)生，他們來自于農(nóng)民并管理農(nóng)村大小事務，但他們并沒有國家正式編制，個人政治發(fā)展空間有限，身份地位尷尬。部分村干部所做的工作僅僅是圍繞上級指派的任務，即“做一天和尚，敲一天鐘”，被學者形象地概括為“庸俗的事務主義者”[10]，對農(nóng)村實行無為而治，維持農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。在社會日新月異發(fā)展的背景下，如果任由村干部無為而治的狀態(tài)發(fā)展下去，對農(nóng)村不實施有效地村治，將很難實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的突破性和跨越式發(fā)展。

4 村干部角色回歸的對策建議

村干部角色偏離對新農(nóng)村建設的發(fā)展進程產(chǎn)生巨大影響。村干部是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的引導者、推動者和組織者。其執(zhí)政能力的高低直接關系著“三農(nóng)問題”的解決水平和新農(nóng)村的建設進程。因此，培養(yǎng)一批思想作風端正，高素質、高品行的村干部隊伍是當前亟待解決的問題。

4.1 開展多方面的教育培訓，加強村干部素質能力的培養(yǎng)

村干部素質包括思想政治素質、文化素質、綜合能力素質以及人格品質，這些素質特征都與村干部角色緊密相關。首先構建完善的村干部教育培訓機制，加強村干部的思想政治教育，組織村干部認真學習理論知識，牢固樹立正確的人生觀及價值觀，抵御外界利益的誘惑，接受各種嚴峻的考驗，始終以為人民服務為工作的出發(fā)點和落腳點。其次，應開展形式多樣的教育培訓提高村干部的綜合素質能力。如市場經(jīng)濟知識、農(nóng)業(yè)實用技術、人際溝通技巧以及最新農(nóng)業(yè)政策等。只有全方位的人才才能夠帶領村民走向富裕，才能更好地肩負起當家人和利益維護者的角色，從而推動新農(nóng)村建設的迅速發(fā)展。最后，應開展法制教育和警示教育。定期舉辦農(nóng)村基層干部的法律法規(guī)培訓，增強其法律意識。利用貪官腐敗案件對廣大村干部起到預防警示教育，使村干部們正確認識和使用手中的權力。

4.2 提高村干部的待遇，建立考核評價機制

村干部工作復雜繁瑣，涉及到農(nóng)村生產(chǎn)生活的各方面，其工資待遇與工作強度不成正比。一方面導致村干部面臨后繼乏人的問題，另一方面使在任的村干部懈怠處理村務并熱衷于攫取隱性和灰色收入。有學者通過實證分析方法得出村干部在實際行動中具有天生向村莊（民）代理人角色傾斜的潛質，只要對村干部的激勵措施適當，村干部的村莊（民）代理人和守護人角色就會顯著重于國家代理人角色[16]。因此，急需改善村干部待遇水平，制定合理的工資報酬標準，構建完善的村干部考核評價體制和激勵機制，將績效結果與工資、獎懲、晉升空間相掛鉤。對在工作上具有突出貢獻的村干部，物質上給予豐厚的獎金鼓勵。同時通過頒發(fā)榮譽證書、表彰大會等形式大力宣揚，樹立典型榜樣，鼓勵村干部在各自崗位上做出更好的成績[17]。

4.3 提高村民民主意識，完善村干部的選拔機制

一方面應進一步加強村民民主意識的教育，引導村民通過扎實、具體、生動的民主實踐活動，維護自身民主權益，了解民主程序和方法，學會運用民主程序處理實際中的各種事務，不斷強化自身的公民意識和民主信念，用實踐提高其參政議政的能力。培養(yǎng)村民自治意識和民主精神，提高農(nóng)民自我管理能力和整合能力，鍛煉村民參與公共事務的能力，從而真正實現(xiàn)村民自治。另一方面完善村干部的選拔機制，在農(nóng)村兩委換屆選舉期間，嚴厲禁止農(nóng)村賄選事件的發(fā)生。完善村民自治法律法規(guī)，明確對拉票現(xiàn)象的法律定義和相關懲治措施。

4.4 嚴厲打擊村干部的腐敗行為，完善村干部的監(jiān)督機制

實施定期或不定期的村務公開制度。對農(nóng)村政務、村務和財務進行完整及時地公開。保障農(nóng)民群眾的參與權、知情權和監(jiān)督權。尤其在農(nóng)村財務管理上，充分發(fā)揮財務人員對村財務的管理和監(jiān)督職能作用，明確每一筆資金的來源和去處，將違法違紀行為防患于未然，確保財務活動規(guī)范化、制度化、合理化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責部門要不定期審查農(nóng)村財務狀況，向群眾公開審查結果。同時還應重點加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、土地征用款等方面的監(jiān)督。此外，完善村民自治制度，構建完善的權力制約和監(jiān)督體系。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部、村民對村干部以及村黨支內部間的監(jiān)督力度，嚴厲打擊村干部的腐敗行為，推進基層民主建設，促進村干部的廉政建設和村莊經(jīng)濟的發(fā)展。

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