論社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的行政自制功能

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論社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的行政自制功能

于立深,劉東霞

(吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林長春130012)

摘要:社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,是通過行政規(guī)范和政府重大事項決策的必經(jīng)程序,有助于提高決策的合法性、合理性,降低可能造成的社會風(fēng)險。作為政府規(guī)制自身決策理性的制度,社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是行政自制理念在制度上的自我創(chuàng)新,體現(xiàn)行政權(quán)力透過政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)溝通之后的自我反思和約束,其正當(dāng)性源于對行政決策權(quán)在運(yùn)行過程中可能發(fā)生的權(quán)力濫用的主動限制、對行政決策外部效果可預(yù)測性和可接受性的關(guān)注。當(dāng)下,應(yīng)警惕社會穩(wěn)定風(fēng)險評估背離風(fēng)險本身的技術(shù)性認(rèn)識、走向意識形態(tài)化后的不良后果。

關(guān)鍵詞:社會穩(wěn)定風(fēng)險評估; 行政自制; 行政決策

收稿日期:2014-11-20

基金項目:教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項目(11YJA820103);國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)心中心資助項目;中國法學(xué)會研究資助項目(CLS[2013]B14)。

作者簡介:于立深(1969-),男,黑龍江訥河人,吉林大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事行政法與政府管制研究;劉東霞(1984-),女,山西忻州人,吉林大學(xué)博士研究生,重慶大學(xué)講師,主要從事行政法與行政訴訟法研究。

中圖分類號:DF01

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-3758(2015)04-0404-06

Abstract:Social stability risk assessment, as a necessary procedure of administrative regulations and government decisions, can help to enhance the legality and rationality of government decision-making, and keep social stability risk down caused by administration. As the system for normalizing the reasoning of government decision-making, it is a self-innovation in the system under the concept of administrative self-restraint, which reveals the self-examination and self-restraint of administrative power through communicating with legal and political systems. The validity of social stability risk assessment lies in the active restraint of government power which may be abused in the process of decision-making, the attention paid to the predictability and acceptance of the results of government decisions. However, it should be warned that the current social stability risk assessment is departing from the technological understanding to the ideology.

On the Administrative Self-restraint Functions of Social Stability Risk Assessment

YULi-shen,LIUDong-xia

(Law School, Jilin University, Changchun 130012, China)

Key words:social stability risk assessment; administrative self-restraint; administrative decision-making

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的發(fā)展

1. 互動中的行政自制制度變遷

秩序行政,內(nèi)含“維穩(wěn)”的要素,是中國社會治理的需要,其合法性和實效性一直飽受非議?；诖?各級人民政府及工作部門通過行政規(guī)范,廣泛創(chuàng)設(shè)了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。早在2005年年初,四川省遂寧市政府就針對最易引發(fā)社會穩(wěn)定的決策事項,出臺了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》。這項制度要求新工程項目在開工前必須先經(jīng)過穩(wěn)定風(fēng)險評估這一程序,如果評估結(jié)果存在社會穩(wěn)定風(fēng)險方面的隱患,必須妥善化解才能繼續(xù)施工。同年9月,遂寧市政府逐漸將風(fēng)險評估制度應(yīng)用到了關(guān)系到群眾切身利益的各項政府決策的程序中。2006年2月,遂寧市政府又出臺了《遂寧市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解制度》,明確了凡是重大政策、重大的改革措施,以及其他事關(guān)人民群眾切身利益的政府規(guī)范性文件,在出臺之前都要進(jìn)行風(fēng)險評估,以增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性,減少和避免因為決策失誤或者決策作出的時機(jī)不成熟而給社會穩(wěn)定帶來的沖擊[1]。由此可見,政府提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的目的之一是要增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度內(nèi)生和扎根于我國社會發(fā)展實踐,是地方政府制度創(chuàng)新的嘗試和努力。在2005—2007年間,四川、江蘇、浙江、上海等省市展開的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實驗和試點,快速發(fā)展并被上升到中央層面。2012年3月5日,國務(wù)院政府工作報告中首次提到了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。2012年黨的十八大報告中也將“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”當(dāng)做了社會管理創(chuàng)新的重要方式。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的產(chǎn)生,也得益于黨政之間、行政體制上下層級間的意見傳達(dá)、精神領(lǐng)會的推動。上級行政機(jī)關(guān)的決定,對下級行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生示范作用,行政體制內(nèi)的“上行下效”已經(jīng)成為行政法治生長的一種慣例。以衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》為例,該意見是為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見〉的通知》(中辦發(fā)[2009]46號)精神和中央維穩(wěn)辦關(guān)于建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估決策機(jī)制的系列工作計劃而制定和實施的。

在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度產(chǎn)生和實踐過程中,中央政府和地方政府形成了互動關(guān)系。例如,地方不斷出現(xiàn)PX(對二甲苯)項目引發(fā)的群體性事件,導(dǎo)致中央政府各部門對類似PX等敏感行業(yè)開展項目建設(shè)風(fēng)險評估,并將社會風(fēng)險評估作為項目審批的前置條件。在總結(jié)突發(fā)事件管理機(jī)制上,2012—2013年間,山東、安徽、廣西、江西等省制定的應(yīng)對突發(fā)事件的地方性法規(guī)中,強(qiáng)制要求建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》(2014年),把“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻”,要求“對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判,確定風(fēng)險等級并研究確定相應(yīng)的化解處置預(yù)案”。

2. 從成本效益分析到風(fēng)險評估

建立風(fēng)險評估機(jī)制旨在謹(jǐn)防行政決策不當(dāng)和社會風(fēng)險發(fā)生。據(jù)筆者親歷,某省會城市在《二手車流通市場管理規(guī)定》的規(guī)章制定過程中,因為標(biāo)準(zhǔn)過高,曾經(jīng)發(fā)生了經(jīng)營者集體上訪事件,市政府法制辦首次遇到了“立法社會風(fēng)險”這一問題。類似的公共安全案件,也促使行政決策的理念發(fā)生了更新,從關(guān)注成本—收益到注重收益—風(fēng)險。

成本效益分析方法,作為限制政府行政權(quán)恣意的手段,被引入現(xiàn)代政府的立法過程。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出要探索建立有關(guān)政府立法項目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項目的成本效益分析制度。成本效益分析因此被很多地方政府奉為圭臬,并以此作為自己決策的主要依據(jù)。誠然,成本效益分析能夠提高政府立法和決策的經(jīng)濟(jì)理性,但若將其作為理性決策的唯一依據(jù),視野上存在局限性,難以發(fā)揮行政決策在權(quán)利保障和糾紛解決上的引導(dǎo)作用。政府管理面對的是包含多種因素在內(nèi)的復(fù)雜社會環(huán)境,行政決策若僅以成本效益分析作為唯一法寶,容易顧此失彼。例如,地方政府強(qiáng)制拆遷政策中一味進(jìn)行成本-收益的比較,可能造成被拆遷家庭的生活風(fēng)險、極端事件發(fā)生及政府信任的合法性危機(jī)[2]。

德國社會學(xué)家貝克在《風(fēng)險社會》一書中提出了風(fēng)險社會理論,認(rèn)為在風(fēng)險社會中不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量。在《世界風(fēng)險社會》一書中,貝克進(jìn)一步認(rèn)為風(fēng)險是全球化的,發(fā)展中國家也被迫或主動進(jìn)入了高風(fēng)險社會。這種高風(fēng)險表現(xiàn)包括:經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展可能會出現(xiàn)停滯甚至是倒退;社會結(jié)構(gòu)趨于緊張乃至斷裂,社會沖突加劇;社會中各種要素之間的交互影響變強(qiáng),這些變化會導(dǎo)致無法預(yù)知的后果;現(xiàn)代性的不確定性與自我危害并存[3]。

高風(fēng)險社會使得政府決策突破了傳統(tǒng)行政決策作出過程中的理性分析范圍,客觀上對行政決策的評價標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了重要影響。成本—效益比較的評價標(biāo)準(zhǔn)難以滿足當(dāng)下對政府決策科學(xué)性和合理性的要求,政府決策的作出還必須關(guān)注風(fēng)險。實際上,風(fēng)險分析是成本效益分析的延伸。在風(fēng)險評估過程中,決策者的視野不再局限于經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出的唯一向度,而是同時將法律、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的成本核算納入決策程序,以發(fā)展的眼光觀察決策可能產(chǎn)生的社會效果。

當(dāng)前,中國已經(jīng)進(jìn)入一個由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會,由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型期。社會風(fēng)險的人為性在加強(qiáng),風(fēng)險處置滯后于社會發(fā)展,風(fēng)險在向弱勢群體流動[4]。政府需要轉(zhuǎn)變決策觀念,重視決策可能帶來的社會風(fēng)險。近年來,中國發(fā)生的公共安全事件在一定程度上威脅著社會穩(wěn)定。我們應(yīng)當(dāng)正面評價我國行政決策上的自我革新。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的創(chuàng)設(shè),是行政機(jī)關(guān)尋求權(quán)力自制的一種主動的制度嘗試,目的是使行政機(jī)關(guān)在復(fù)雜的社會環(huán)境中保證行政權(quán)力的積極性,防止行政權(quán)力被濫用或者錯誤使用。在這項自上而下與從下到上的雙向互動的制度改革中,行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)出了主動吸收現(xiàn)代行政決策須審慎思考的因素,從傳統(tǒng)不計后果的獨斷決策到進(jìn)行成本效益分析,再到進(jìn)行風(fēng)險評估,由此改進(jìn)了社會治理的方式,提升了行政管理水平。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的主要內(nèi)容

1. 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的法律淵源

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的建立,有多種法律淵源,表現(xiàn)為不同形式。通過資料整理,有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的政府文獻(xiàn)主要包括:中共中央的文獻(xiàn)、法治政府建設(shè)的相關(guān)文獻(xiàn)、地方政府和國務(wù)院部門的行政決策立法文獻(xiàn)、國務(wù)院部門和地方政府有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的規(guī)范文獻(xiàn)。

(1) 中共中央的決定文獻(xiàn)

中共中央的決定、報告文獻(xiàn)中最早提出了突發(fā)事件應(yīng)對的“風(fēng)險”概念?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006年)要求完善應(yīng)急管理體制機(jī)制,有效應(yīng)對各種風(fēng)險。2012年黨的十八大報告提出建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(中辦發(fā)[2012]2號)則具體明確了重大決策社會穩(wěn)定評估機(jī)制?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年),重申“健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。

(2) 法治政府建設(shè)的文獻(xiàn)

國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)[2010]33號)要求把專家論證、公眾參與、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必經(jīng)程序。在這之后,地方政府陸續(xù)制定了法治政府實施意見,北京、浙江、江蘇等省市的關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實施意見,都重申了“重大行政決策必須評估風(fēng)險”。

(3) 行政決策的立法

大量的行政決策規(guī)范都提到了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。例如,《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》(2011年)規(guī)定:重大行政決策應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)、民主和合法的原則,遵循專家咨詢、公眾參與、風(fēng)險評估、合法性審查和集體決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。2013年3月23日,新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》要求涉及公眾權(quán)益和重大公共利益、容易引發(fā)群體性事件的政府決策,必須要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,并采取聽證會等多種形式聽取各方面意見,從而將進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,視為科學(xué)民主決策中不可或缺的一環(huán)。

(4) 有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施的規(guī)定

地方行政機(jī)關(guān)正在建立更加細(xì)化的社會風(fēng)險評估辦法,其中,具有代表性的地方行政規(guī)范主要包括:《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》(2009年)、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》(2010年)、《攀枝花市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細(xì)則》(2011年)、《濟(jì)南市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解制度(試行)》(2009年)、《長沙市國有土地上房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作辦法》(2011年)、《邢臺市重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》(2012年)、《喀什市房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施意見》(2012年)、《鄂州市重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法(試行)》(2012年)等。

此外,國務(wù)院各部門也在制定類似的行政規(guī)范,例如衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(2011年)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于建立國有企業(yè)改革重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》(2010年)等。

2. 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的要素

(1) 評估對象

按照相關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定,社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的對象是政府重大決策或重大事項,具體而言,主要是關(guān)系到人民群眾切身利益的,牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)的,容易引發(fā)社會不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設(shè)項目等;但是,各級地方行政機(jī)關(guān)確定的事項內(nèi)容,標(biāo)準(zhǔn)并不一樣。參照《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》(浙委辦[2009]29號)、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》(2010年)等規(guī)范,可以確定以下社會穩(wěn)定評估的事項:①涉及到較大范圍內(nèi)人民群眾的社會保障、社會管理問題的重大決策。②有關(guān)社會民生問題的行政規(guī)范性文件的制定或修改。③關(guān)系到用工安置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工身份轉(zhuǎn)換、重大利益格局調(diào)整的國有、集體企業(yè)及事業(yè)單位的改革改制方案、措施等。④在一段較長時間或一定較大范圍內(nèi)會對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù),以及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點工程建設(shè)事項。⑤關(guān)系到多種利益群體或較大利益群體利益的行業(yè)政策調(diào)整。⑥需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的其他事項。

(2) 評估內(nèi)容

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的具體內(nèi)容,主要有:①合法性評估。即對決策是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章,以及國家政策規(guī)定和指示進(jìn)行的評估。②合理性評估。即對決策是否符合大多數(shù)群眾的利益進(jìn)行的評估。③可行性評估。即對政策或規(guī)范性文件出臺時機(jī)和條件是否成熟所進(jìn)行的評估。④安全性評估。即對決策是否可能引發(fā)不良連鎖反應(yīng)或是否存在可能引發(fā)群體性事件的不穩(wěn)定因素所進(jìn)行的評估。⑤可控性評估,也叫穩(wěn)定性評估。即針對決策事項是否已經(jīng)配備相應(yīng)有效的風(fēng)險化解措施和應(yīng)急處置預(yù)案所進(jìn)行的評估。⑥對決策事項是否存在其他不穩(wěn)定隱患的評估。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估審查的要點,主要有合法性、合理性、可行性、安全性、可控性(穩(wěn)定性)評估。

(3) 評估分級

社會穩(wěn)定風(fēng)險一般分為三個級別:高風(fēng)險、中風(fēng)險和低風(fēng)險。風(fēng)險評估報告應(yīng)當(dāng)區(qū)分出有無風(fēng)險,較小、較大和重大風(fēng)險的風(fēng)險評價。此外,重大事項責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險評估報告中審定,并作出是否實施、部分實施或暫緩實施、不實施的建議或決定。

(4) 法律責(zé)任

概括說來,對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的事項而決策機(jī)關(guān)未實施評估的、作虛假評估的、未依法評估的、未按照化解方案和應(yīng)急預(yù)案開展工作的情形,如果情節(jié)較輕,可以責(zé)令限期改正和批評教育;如果情節(jié)較重引發(fā)大規(guī)模集體上訪或影響到社會穩(wěn)定的,要對決策機(jī)關(guān)實施問責(zé)和法律責(zé)任追究。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的功能分析

不同類型的行政規(guī)范在秩序、分配、激勵、解決糾紛和自制等價值目標(biāo)實現(xiàn)上發(fā)揮著獨特的制度功能。那些調(diào)整自身秩序和責(zé)任的行政規(guī)范,旨在保持行政系統(tǒng)自身體制和機(jī)制的健康發(fā)展,行政機(jī)關(guān)也由此不斷地進(jìn)行著自我規(guī)制。在法治政府綱領(lǐng)之下,行政系統(tǒng)制定了諸多綱領(lǐng)和規(guī)范來約束行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的決策行為,這是法治政府的積極表現(xiàn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度一定程度上也發(fā)揮著自制的功能。

1. 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的行政自制功能實例

在“上海經(jīng)協(xié)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司訴浙江省建德市人民政府不予政府信息公開案”中,申請人要求公開城區(qū)改造項目和住宅開發(fā)項目的《合作備忘錄》,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其內(nèi)容涉及社會穩(wěn)定。杭州市中級人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《杭州市重大事項穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》和《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》的規(guī)定對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估之后,根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果來決定是否作出信息公開答復(fù)。被告建德市政府并沒有證據(jù)證明其進(jìn)行過風(fēng)險評估,便直接以合作備忘錄涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險為由拒絕公開。因此,建德市政府不予公開政府信息的主要證據(jù)不足,被判決敗訴。

在上訴審中,浙江省高級人民法院認(rèn)為上訴人建德市政府在沒有依照省、市規(guī)定的評估辦法進(jìn)行風(fēng)險評估的情況下就認(rèn)定公開涉案的合作備忘錄涉及社會穩(wěn)定并不予信息公開,缺乏事實和法律依據(jù)。判決駁回上訴,維持原判。

本案中涉及到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的約束力。在上級行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定評估社會穩(wěn)定風(fēng)險實施辦法的情形下,下級行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為公開某一政府信息有可能危及社會穩(wěn)定的,應(yīng)該對可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估,并根據(jù)評估結(jié)論作出信息公開答復(fù)[5]。

我國司法實踐目前涉及到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的案例,主要有兩類:政府信息公開和房屋征收及補(bǔ)償?shù)男姓V訟。法院在審理、執(zhí)行房屋征收與補(bǔ)償糾紛等涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險案件時,已經(jīng)明確要求行政機(jī)關(guān)向法院提供“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料”*參見最高人民法院:《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2012]4號);《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定〉的通知》(法[2012]97號)。。例如,在“平根源與上蔡縣人民政府房屋行政征收糾紛案”中,舊城改建項目征求了群眾意見,召開了評估會,作出了社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估報告。法院認(rèn)為被告縣政府所作出的征收決定事實清楚,程序正當(dāng),適用法律正確,應(yīng)予以支持*參見河南省駐馬店市中級人民法院行政判決書(2012)駐法行終字第82號。。司法案例表明,社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度作為行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的機(jī)制,確實起到了自我約束的作用,抑制了行政權(quán)力的恣意,保護(hù)行政權(quán)力的合法合理行使。同時,雖然法院的司法解釋和政策并不當(dāng)然構(gòu)成行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的法源,但是,司法規(guī)定可以使司法與行政形成互動,司法監(jiān)督的作用已經(jīng)對行政決策行為產(chǎn)生了法律效力。

2. 強(qiáng)化對行政決策權(quán)的監(jiān)督

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度在評估具體環(huán)節(jié)設(shè)定上,引入了行政內(nèi)部分權(quán)的要素。行政內(nèi)部分權(quán)是行政自制理念的實踐機(jī)制,主要是通過“行政三分制”來實現(xiàn)的,即把行政權(quán)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán),從而實現(xiàn)彼此之間的相互牽制。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在責(zé)任主體設(shè)定和評估報告的形成中,引入了有監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)作為參與主體。以《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法(試行)》為例,該辦法在評估的責(zé)任主體設(shè)定上,項目的申報審批部門作為監(jiān)督主體被納入了評估責(zé)任主體;在評估報告的形成上,要求必須會同紀(jì)檢監(jiān)察等有關(guān)部門綜合分析研究,作出總體評估結(jié)論,從而形成評估報告,使行政決策更加審慎。

3. 明晰行政決策效果的可預(yù)測性和可接受性

行政管理服務(wù)于特定的行政目的,因而,行政目的的實現(xiàn)與否就成為政府判斷行政活動效果的標(biāo)準(zhǔn),它可能演變?yōu)樯霞壙疾煜录壒ぷ鞒晒闹笜?biāo)。這是政府官員普遍重視“政績”工程的重要原因。但是,行政活動在實現(xiàn)行政目的的同時,也會產(chǎn)生一定的社會效果。如果行政活動只關(guān)注行政目標(biāo)的實現(xiàn),忽視決策的社會效果尤其是負(fù)面效果,極有可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會影響,如城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的征地拆遷沖突、工業(yè)化進(jìn)程加快的同時產(chǎn)生的環(huán)境污染沖突等等。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度是政府在風(fēng)險社會下,為了應(yīng)對不斷出現(xiàn)的惡性群體性事件而提出的,旨在保證理性行政決策的程序性要求。在中國社會邁入轉(zhuǎn)型期的今天,政府決策不僅對成本效益進(jìn)行分析,還要重視對決策手段和方法適當(dāng)性的評估,要關(guān)注決策的可預(yù)測性和可接受性,真正實現(xiàn)決策效果和社會效果的統(tǒng)一。風(fēng)險評估要求決策的過程嚴(yán)格依照法律規(guī)定和法律精神進(jìn)行,保持決策的穩(wěn)定性和連續(xù)性就是在增強(qiáng)決策的可預(yù)測性,而對行政決策進(jìn)行的是否反映大多數(shù)群眾的意愿,是否兼顧各方面利益群體不同訴求,是否遵循公開、公平、公正原則等合理性方面的評估,實際是在增強(qiáng)決策的可接受性。

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估向技術(shù)風(fēng)險評估的回歸

通過分析社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的相關(guān)文獻(xiàn)和案例,發(fā)現(xiàn)該制度大致凸顯出了四個問題:①政府審慎決策與野蠻決策,行政機(jī)關(guān)在有限理性之下盡可能地做到合法、合理地決策;②積極行政與消極行政,政府在多元行政任務(wù)之下面臨著如何運(yùn)用管理權(quán)力的困境;③公共利益的客觀性存在與個人利益最大化的矛盾與妥協(xié),個人利益在公民社會之下的民主訴求如果缺乏法律邊界,很可能造成無法作出公共決策;④技術(shù)風(fēng)險與社會風(fēng)險的關(guān)系,前者指向客觀風(fēng)險的認(rèn)知,后者則是對主觀因素的風(fēng)險認(rèn)知,但是偏向意識形態(tài)化的社會風(fēng)險觀念可能侵蝕技術(shù)風(fēng)險評估的科學(xué)性和客觀性。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度可以被解釋為一種中國化的風(fēng)險評估制度。中國的風(fēng)險社會與世界其他國家不同,對風(fēng)險評估的技術(shù)性理解也轉(zhuǎn)向了中國特色的社會穩(wěn)定風(fēng)險的主觀理解,它正在背離對風(fēng)險本身的技術(shù)性認(rèn)識,而是指向意識形態(tài)上的風(fēng)險評估。這是需要特別引以為戒的問題。

現(xiàn)代社會的“風(fēng)險”除了具有不確定性特征外,還具有價值主觀性,“風(fēng)險”在相當(dāng)程度上是由社會定義和建構(gòu)的[6]。重大事項行政決策的風(fēng)險評估必然包括技術(shù)風(fēng)險的評估和社會風(fēng)險的評估。前者更重視風(fēng)險本身的客觀性認(rèn)知,重視通過技術(shù)性措施抑制風(fēng)險或者解決風(fēng)險。社會風(fēng)險的評估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性等評估,實際上是一種利益評估,在中國特指為了社會穩(wěn)定而作出的利益關(guān)系妥協(xié),它極可能忽視了風(fēng)險本身的客觀性和技術(shù)解決辦法;而且,這種忽視風(fēng)險本身客觀性認(rèn)知的思維仍在加劇。在我國,仍有人反對刻意區(qū)分社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不同于經(jīng)濟(jì)評價和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價;仍有人反對依據(jù)風(fēng)險要素和指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險評估,反而強(qiáng)調(diào)風(fēng)險評估就是對社會矛盾的排查、疏導(dǎo)、化解及動態(tài)預(yù)防;將風(fēng)險的技術(shù)性評估斥之為“市場化”的評估;主張社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度建構(gòu),不宜完全照搬技術(shù)性風(fēng)險評估。

這種主張與社會穩(wěn)定風(fēng)險制度設(shè)計背后的理念有關(guān),亟須訂正。以環(huán)保為例,《環(huán)境影響評價法》(2002年)所稱“環(huán)境影響評價,是指對規(guī)劃和建設(shè)項目在實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估,并針對性地提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策,同時,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度?！痹瓉淼沫h(huán)境影響評價內(nèi)容,只是涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成的不良影響?，F(xiàn)在,環(huán)保部要求重大建設(shè)項目必須開展社會風(fēng)險評估,實際上背離了環(huán)境評估的技術(shù)性。地方行政機(jī)關(guān)更是偏離了環(huán)境影響評價法的立法本意,認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估屬于環(huán)境影響評價制度的重要組成部分,將穩(wěn)定風(fēng)險看做防范環(huán)境風(fēng)險的一項重要措施,從而要求建設(shè)項目在規(guī)劃、開發(fā)期間及開發(fā)后針對可能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的環(huán)境因素進(jìn)行分析,要對不同的地理區(qū)域的風(fēng)險進(jìn)行管理,同時,確定合適的開發(fā)方案,并做好危害預(yù)防和防范的措施。

技術(shù)風(fēng)險評估與社會風(fēng)險評估關(guān)系的混淆,誘發(fā)了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度內(nèi)含的消極性功能的迸發(fā)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估正在變成政府的一種明哲保身方式,暗含著消極行政的因素,這不利于中國改革。西方政府的風(fēng)險評估多為評價政府之外世界的風(fēng)險,中國則是評價政府自身決策的風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的行政自制結(jié)局可能是:行政機(jī)關(guān)越發(fā)趨于保守的社會改革。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估演變成黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的自我評估,根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來決定風(fēng)險等級及應(yīng)對措施,把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估變成推卸責(zé)任的擋箭牌。

概言之,社會穩(wěn)定風(fēng)險是一種社會性風(fēng)險,與技術(shù)性風(fēng)險的科學(xué)性存在顯著區(qū)別。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是基于利益相關(guān)人、公眾與決策主體之間的訴求沖突而產(chǎn)生的,但是,社會穩(wěn)定風(fēng)險中的技術(shù)性風(fēng)險成分不但很關(guān)鍵而且比重很高,因此我國迫切需要回歸技術(shù)性風(fēng)險的評估路徑,盡管這一任務(wù)顯得艱巨。

五、結(jié)語

社會穩(wěn)定風(fēng)險并不是純粹科學(xué)技術(shù)活動引起的風(fēng)險,而是人類行為造成的社會風(fēng)險。中國的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實際上是法律系統(tǒng)對政治系統(tǒng)訴求社會穩(wěn)定的內(nèi)在反思,旨在凝聚共識、擴(kuò)大公眾參與、體現(xiàn)反思理性。當(dāng)然,這種反思是政治系統(tǒng)的穩(wěn)定思維倒逼、促使法律系統(tǒng)內(nèi)部自創(chuàng)風(fēng)險評估機(jī)制,這也是政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險面前的理性選擇,是政府官員在政治問責(zé)背景下的內(nèi)在約束機(jī)制[7]。 2014年發(fā)生的和正在發(fā)生的臺灣“反服貿(mào)”和逼停“核四”的游行、杭州垃圾焚燒廠選址、廣東茂名的PX項目建設(shè)、全國性的轉(zhuǎn)基因作物推廣、PX毒性的社會爭議和學(xué)術(shù)爭議,都凸顯了風(fēng)險評估制度的難題。我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度,凸顯了行政權(quán)力自我反思和自我規(guī)制的功能,這一制度也有走向意識形態(tài)化的負(fù)面作用,因此亟須調(diào)整評估的內(nèi)容和方法,增進(jìn)對民主正當(dāng)性與法律規(guī)制、科學(xué)精神與科技評估、政府權(quán)威與積極行政關(guān)系的重新認(rèn)識。

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(責(zé)任編輯:王薇)